上访对司法公信力的预警及司法体制创新初探

张春津

上访对司法公信力的预警及司法体制创新初探

张春津＊

通过研究发现，司法公信力的高低与群众上访的规模应成反比：即上访的人（次）数越多，司法公信力越低。我国特有的群众上访现象，已经早早地为过低的司法公信力拉响了警报。群众持续不断地上访，其根源是司法公信力过低，而解决司法公信力过低的问题，不能单凭宣传和教育，应该从司法体制管理创新上入手。

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笔者在天津工人报社群众工作部从事记者、编辑工作十多年，负责接待信访工作。在所接待的数千件投诉中，发现在解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正等方面，群众意见最大的就是司法不公的问题。而群众表达不满的形式之一就是上访。通过研究这些投诉上访案例后笔者认为，司法公信力的高低与群众赴京上访(包括信访）的规模应成反比：即上访的人（次）数越多，司法公信力越低。我国特有的群众上访现象，已经早早地为过低的司法公信力拉响了警报。在如何减少上访问题上，尽管国家颁布了《信访条例》，但“头痛医头、脚痛医脚”的做法难有实效，因为根源还是在司法公信力过低上，应该从解决司法公信力上下工夫；而解决司法公信力问题不能单凭宣传和教育，应该在司法体制管理上创新，为国家的法治建设从基础上夯实科学管理的根基。

一、上访过多警示司法公信力过低

信访不仅是反映社会问题的一面镜子，而且是反映司法公信力的一个晴雨表。长期以来，对于持续、大量的上访现象，人们都简单地认为这是社会矛盾比较突出的反映，很少有人将其与司法公信力相联系。其实，上访现象不但是社会矛盾较突出的反映，更是从深层次反映出司法公信力过低的问题。可以说，我国特有的上访现象，已经早早地为过低的司法公信力拉响了警报。然而遗憾的是，很多人都没有听到。

我国的信访现状到了一个怎样的地步？

“信访成了块遮羞布，以前羞地方，现在羞到了中央。”中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘的调查报告《信访的制度性缺失及其政治后果》[1]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].凤凰周刊，2004 ,(32)16-18.一经披露，闻者哗然。于建嵘及其课题组曾对632位进京上访者进行问卷调查，有90.5%上访人的目的是为了“把问题反映到中央，让中央知道情况”；88.5%的人是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；81.2%的人“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。很多上访都是当事人认为司法不公而导致的。

据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%;中央和国家机关受理群众信访量上升46%[2]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].凤凰周刊，2004 ,(32)16-18.，而国家信访局则称：“来京群众信访反映的问题中，80%以上是有道理的。”[3]赵磊、姜殊、卢波.国家信访局：群众信访反映的问题80%以上有道理[N].人民日报海外版，2004-12-03(04).尽管国家颁布的《信访条例》自2005年5月1日开始施行，但因根本问题没有解决，所以上访现象仍然成患。笔者于2009年至2010年数次跟随上访人前往中华人民共和国最高人民法院，发现这里成了“最高人民上访院”，虽然不至于每天都是如笔者所见的人山人海，但法警的数量如此之多,“如临大敌”，不远处还有防暴队整装待命，其情景不言而喻。据说，“两院”信访办更是有过之而无不及。

按说，在一个国家公民的心目中，司法是最具有权威性的，法律的尊严是最至高无上的，因此所有人都应对司法深信不疑，而且都应绝对服从司法。由此，不管出现了怎样的社会矛盾，争议双方通过司法途径完全可以较彻底地予以解决，这恰恰是法治的威力所在。如果司法有效，群众就完全没有必要再去上访了。但是在现实中，上访现象的不断发生，说明很多的社会矛盾非但没能通过司法途径而得到解决，甚至还深化了矛盾。上访现象直接反映出群众对司法的疑惑、不满甚至痛恨，它从一个侧面已经早早地为司法公信力下降到危机点拉响了无声的警报。

于建嵘研究员反复强调这样的观点：“我们不能让老百姓寄希望于人治，寄希望于某个青天、好人帮他们伸冤，而是让他们寄希望于法律体制。加强信访，不如加强司法。让老百姓相信法律，说服民众对司法的信心，靠司法公正解决问题，由对公民的行政救济改为司法救济，这才是惟一的正道。”“假如我们不能在民众中树立对法律的信心，那对我们国家的未来将是灾难。”[1]董月玲.我国信访人群调查：漫漫信访路何处是归程[N].中国青年报，2004-12-08.

二、司法纠结由来已久

为什么在民众的心目中，法律的尊严难以树立？笔者在跟踪、暗访信访投诉案例的过程中，获知了司法部门内部的一些“潜规则”和司法人员内心的苦楚，从中发现，司法人员并非都像南宁市青秀区人民法院院长余万庆所说的是“法官的司法能力”[2]余万庆.基层法官能力关乎司法公信度提升[J].当代广西, 2006,(4) 7.有问题，而是从司法体制上存在着缺陷，往往在是与非的评判面前让司法人员备受干扰、难以抵御、随波逐流、身不由己——一是权力干预，既有上级下级之间的纵向干预，又有关系单位之间的横向干预；二是人情妨碍，亲戚之间、朋友之间、家里家外、上下左右、情色等关系网交叉贯通；三是金钱交易，无形的金钱网无处不在，深深地潜伏在各种权力的身旁，防不胜防，拒之不去。除此之外，还有其他很多不可预见的客观因素和主观因素也可以干扰司法公正。

行政管理是由人来实施的，谁也不敢保证不出错。但作为“最后一道公平的防线”，地方的一些司法部门出于自身的利益，往往会与行政权力暗做交易，将公权变为私利，把国家法律玩弄于股掌之中。这一现象，让人民群众怨声载道、恨之入骨，同时使得一些行政权力更加肆无忌惮、胆大妄为、无所顾忌。其结果是严重地影响了社会管理过程中社会公正的实现，成为影响社会管理的最大制约因素，致使党和国家的权威性和司法公信力急剧弱化，社会公众对政府的信任度降低。

正如中央党校研究生院副院长刘春教授所说：“一些地方和部门管理体制机制老化，机构运作迟钝和麻木，职能转变和职责内容更新迟缓，社会管理方法手段陈旧，负有执行法律和政令责任的机关单位治理能力退化。不仅对于社会矛盾和冲突不能有效疏导，甚至连正常的社会管理职能和协调职能都难以发挥。一些部门对社会违法现象不闻不问或出于地方或部门利益的动机，对违法现象保驾护航或助纣为虐，成为利益集团的工具，甚至黑恶势力的保护伞。”[3]刘春.全面提高社会管理科学化水平[N].宁波日报，2011-03-15(A11).其根本原因是：地方的一些司法部门已经或多或少地失去了监督、制约的有效作用。

纵观各种各样危害社会稳定的事件，我们可以得出一个结论：各种行政腐败灭而不绝的根本原因是司法腐败。司法腐败造成司法公信力大幅度下降，其更严重的后果除了导致上访现象加剧之外，还造成民众守法意识“报复性”淡薄，社会道德风气“恶导性”败坏，如果不能从根本上得到有效的治理，则社会管理科学化就无法从法治上得到根本性、有效的保障。

三、司法体制亟待重建

纵观很多问题的根源，笔者发现我们的司法体制有欠缺，亟待进行改革和创新，以克服弊端。以法院为例，过去所建立并延用至今的法院体制为“四级二审制”。其中，只有最高人民法院能在一定程度上脱离开地方的直接影响和干扰（有时也无法完全摆脱），而地方法院则势力过强。因为区级人民法院、中级人民法院、高级人民法院都设置于地方，几乎可以完全被笼罩于地方势力范围内，备受地方的干扰，造成“中央权轻”、“地方权重”的局面。

中央为了防患“地方保护主义”，采取的措施多是更换地方的领导人，但地方势力网非常牢固，不会因为更换了几个领导人而有彻底的改观。因为具体办案的仍然是“地方网”，地方新领导人不可能去插手处理这些具体的事物。

由于地方司法部门的各级领导和法官们，在人事任免、福利待遇等很多利益方面都离不开地方各种各样的影响，甚至个别人搞拉帮结派、官官相护、上下串通，使老百姓告状无门，才导致赴中央上访告状的人特别的多。

倒过来看，司法人员个个也是有苦难言。他们面对来自方方面面的压力，为了求得自保和生存，只能“顺其自然”、“迎合国情”。这种使司法部门基本上被地方的司法体制的弊端所控制，何止出在法院系统，其他一些部门、机构如检察院等也是如此。这绝对不符合现代社会管理科学化的法理原则和逻辑构成。这种状况不改，司法腐败就无法从根本上清除。司法腐败如果无法根治，则其他的腐败也就无所顾忌了，社会管理科学化也就会失去保障。

笔者针对我国的国情和现状，提出我国未来司法部门体制改革与创新的建议，供有关部门研究参考。

司法体制改革与创新主要针对两个方面：“程序体系”和“人事制度”。

“程序体系”的重新设置极为重要。以法院体制为例，应打破过去的“四级二审制”，实行“二类四级制”，以加大中央权重，减少地方权重。

二类是指：一类是国家法院，或称高级法院；也可称终审法院；另一类是地方法院，或称初级法院，也可称初审法院。

“四级”是指：国家法院在内部管理上分为二级，一级是国家高级法院（相当于现今的最高人民法院），另一级是国家高级法院在各个地方所设的分院,譬如：国家高级人民法院河北省分院。地方法院也在内部管理上分为二级，一级是地方初级法院,譬如：天津市第一地方法院,天津市第二地方法院;另一级是地方初级法院在某些区所设的分院,譬如：天津市第二地方法院河西区分院。

地方法院，不管是初级法院，还是初级法院的分院，它们都是初审法院（负责一审）。而设置于各地方的国家高级法院地方分院是终审法院（负责二审）。就是说，凡是不服地方法院而上诉的案件，都要上诉到本地方的国家高级法院地方分院，国家高级法院地方分院的判决为终审判决。

地方初级法院、初级法院分院所作出的一审判决的上诉案件，国家法院地方分院不可驳回重审，直接进行终审判决，以避免浪费社会人力、物力，减少诉讼成本。不仅如此，设置于地方的国家法院分院实际上是作出两份“判决”，一份是针对当事人所作出的判决，另一份是针对地方法院的错判所作出的评判或评议，这是交给地方法院和负责考核监督部门的。这样一来，任何一方当事人都不用担心上诉案件会受到地方势力的干扰，也不用担心赴异地打官司会再吃“地方保护主义”的亏了。

由国家高级法院地方分院直接受理的二审案件，势必会使地方法院的法官们在一定的程度上变得小心谨慎，再错判了案件想遮掩就不那么容易了。国家高级法院在全国的各个地方所设置的分院，可以有效地形成了司法体制上的“第二道防线”，在严格把关的同时，又对地方法院实行了切实有效的监督，确保国家法律的统一性、公正性、公平性和严肃性。

“人事制度”的改革也非常重要，是对“二类四级制”的必要补充，否则“二类四级制”将无功而返。如何改革？简单说，就是要强化对司法人员“人性”的管理。譬如，在国家法院中实行“法官半服役制”。

国家高级法院及设置于各地方的国家高级法院分院的所有法官（包括院长等领导在内），都必须遵守一项明文规定：全部异地任职，不得在其居住地、学习之地任职（必须远离户籍地和毕业学校），实行“半军事化管理”，即“法官半服役制”。在某一地方高级法院任法官的时限也应有明确的规定，譬如，最长不得超过5年，实行“定期轮换”。任期届满将重新分配至新的地方接任法官之职（中间有3个月至6个月的带薪长假期）。法官任职期间，除法官享有出差补贴外，其配偶还可享受国家规定的探亲待遇：每年前往配偶任职地探亲、旅游，国家提供住所等相关福利待遇。除此之外，分配制度也要科学化，完全实行电脑随机自动抽取，只要不是居住地或学习之地等禁忌之地，法官就要绝对服从，不得“挑肥拣搜”，无权自己选择；审案法官也应采取“编号”制，即参与诉讼的当事人都不知审理法官的真实姓名，只知道“编号”（法官“编号”在法院系统内具有唯一性），让法官审案无后顾之忧。

这是司法体制改革的第一步。当成熟之后，随着改革的深入，还可以逐步进行第二步，就是把“法官半服役制”的规定逐步地落实到地方法院。

四、结语

党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，对“加快建设社会主义法治国家”作了重要部署。但长期以来司法体制弊端所积累的“恶性肿瘤”仅靠打针吃药已经无济于事，应该痛下决心做手术，才能彻底根除病患。此外，社会管理是一门科学，不但需要从“系统硬件”上对原有体制进行改革，还需要从“人性软件”上对原有体制进行变革。总之，社会管理的“硬件”与“软件”应相辅相成、紧密配套，符合逻辑建构，不仅要治标，更要治本，以达到事半功倍的效果。

笔者所提出的司法部门体制改革与创新的建议，正是基于上述理念而进行的，目的不仅是要使创意符合国情，针砭时弊，切中要害，发挥功效，而且还希望这一改革和创新之举，使我国的法治建设不是跟在别国的后面亦步亦趋，而是能不断完善，逐渐超越，率先踏上科学管理的征程，最终走向世界的前列，成为其他国家（尤其是发展中国家）法治建设的典范。■

本文系天津哲学社会科学基金项目《公共危机处理运行机制研究》（编号TJGL10-960）和国家社科基金项目《在我国社会管理体系中建立前馈控制系统的研究》（编号BSH031）成果之一。

*张春津（1958.4- ），男，天津工人报社新闻二部主任、记者。天津市未来与预测科学研究会副秘书长；天津市逻辑学学会理事；中国管理科学研究院特约研究员；中国未来研究会会员。