城市化进程中流动人口管理机制构建探略

肖飞

城市化进程中流动人口管理机制构建探略

肖飞＊

流动人口既是社会管理的难点，也是重点。加强流动人口管理必须树立以人为本、服务为先的理念，要多方参与、共同治理，从源头进行治理，同时还要统筹兼顾并依法管理，建立健全都市融入和突发应急等机制。

城市化 流动人口管理 理念 机制

加强和创新流动人口服务管理，是加强和创新社会管理的重点任务，是促进社会和谐稳定的重要举措。2013年两会期间，关于流动人口管理的议题也受到了普遍关注。

一、当前流动人 口的基本特点

一是总量比重扩大化。据国家统计局统计，2010年，我国流动人口为261386075人，比2000年增加116995327人，增长81.03%。流动人口在国家总人口的比例也呈高速增长趋势，2000年，流动人口占总人口的10%，而2010年，占将近20%。一些经济发达地区外来人口已大大超过了本地常住人口，出现流动人口与本地人口严重倒挂现象。

二是人员流向广泛化。人口流动主要由内陆、边远地区向沿海、沿江、沿主要交通线地区聚集，并出现流向以省会城市为中心的态势。随着全国城市化进程的整体提速，流动人口分布开始形成以东部沿海城市带为重心，以内陆城市群为中轴，以西部中心城市为集聚点的流动人口分布格局；[2]流动人口多以青壮年为主，年龄大多在16岁至45岁之间。随着上世纪80年代以后出生的人员在流动人口中主体地位的不断巩固，“夫妻档”不断增多，家庭化趋势日益明显。

三是流动频率加速化。生存和发展始终是我国人口流动的主要原因。随着信息化、工业化、城市化进程的加快，人口流动已遍及全国的每一个角落，而且，劳动者择业与就业标准明显发生变化，劳动者不仅会考虑工资福利多少，同时，也会考虑环境舒适情况，甚至还会考虑对家人的照顾等方面，人口流动频率明显加速。外来人员流速的加快，给服务管理工作提出了更高要求。

四是主体就业低端化。改革开放以来，我国公民受教育水平不断提高，但目前大多数流动人员仍在高中（中专）文化程度以下，初中以下文化程度仍是流动人员的主体。流动人口低学历、低技能的素质结构，决定了他们中的绝大多数只能从事一些技术含量较低的体力劳动或知识成分较低的工作，在客观上可能导致被城市所边缘化。加上本地居民不同程度的拒绝、排斥和流入地政府缺乏公平保障，更加削弱了他们对流入地的认同感、责任感。

五是“两头在外”明显化。流动人口进入城市后，地域的转变意味着原提供生存保障的社会支持网的断裂，加大自身的就业低竞争力，使其在城市的生存发展易受威胁，如果缺乏一定的心理疏导和有效的法律保护，极易遭受“人生挫折”。近年各地发生的刑事案件，无论是违法犯罪嫌疑人，还是违法犯罪被侵害对象，流动人口所占比例都在大幅上升，流动人口既是违法犯罪的高发群体，也是违法犯罪行为侵害的重点对象。[1]徐蕊、韩洁.报告显示未来中国流动迁移人口将保持2亿至3亿规模[EB/ OL].（2011-05-30）[2011-05-30]. http://news.xinhuanet.com/2011-05/30/c_13901731.htm.违法犯罪和被侵害对象“两头在外”现象非常明显，而且，主体更加趋向多元。[2]

二、加强流动人口管理必须树立新理念

不同的工作理念有着不同的决策行为，可能产生不同的社会效果。流动人口管理要想在机制建设上取得实效，至少应当树立如下基本理念。

一是以人为本、服务为先的理念。自觉以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，充分尊重人、理解人、关心人，始终把人民群众的满意作为流动人口管理的出发点和落脚点，寓管理于服务之中，在服务中实施管理，管理与服务的有机统一，实现流动人口的防范、控制型管理向人性化、服务型管理的转变，让流动人口得到更好服务和保障，让外来人员心情更加安逸和舒畅，真正感受到有一种归属感和幸福感，进而自觉接受管理、主动配合管理、积极参与管理。

二是多方参与、共同治理的理念。主动适应社会主体多元化的发展趋势，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作格局。在坚持党委领导、政府负责的同时，充分调动人民群众参与流动人口管理的积极性、主动性、创造性，充分发挥社会力量在流动人口管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，努力实现政府调控与社会协调互联、政府行政与社会自治互补、政府管理与社会调节互动，形成推动社会和谐发展、促进社会和谐稳定的强大合力。

三是关口前移、源头治理的理念。克服重事后处置、轻事前防范的倾向，主动把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，做到重心下移、关口前移，不断增强工作的前瞻性、主动性、有效性。制定引导人口合理流动、有序迁移的政策，统筹协调好人口分布和经济布局关系，为人口流动迁移创造良好政策和制度环境。主动深入基层一线，积极回应公众关切，全方位了解和掌握流动人口的所思、所想、所需、所求、所愿、所盼，着力改善外来务工人员和流动人口管理服务，着眼从源头上主动防止和减少社会问题和社会矛盾的产生，最大限度实现社会和谐、群众满意。

四是统筹兼顾、协商协调的理念。坚持经济建设、社会建设两手抓、两手都要硬，改变重管理控制、轻协调协商的传统思维，正确反映和协调各个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求，兼顾好各方面群众的关切，努力促进社会动态平衡。改变过去主要靠管、控、压、罚实施管理的习惯思维，更多地学会运用民主方式、群众工作方式、说服教育方式研究解决问题，尽可能通过平等沟通、协商、协调、引导等办法化解社会矛盾，促使社会始终处于动态有序、健康运行状态，努力防止因认识、心理等原因引发个人极端事件。

五是依法管理、综合施策的理念。加强法治理念教育，坚持依法行政、公正司法，真正依法调整社会关系、规范社会行为、查处违法犯罪活动，维护群众合法权益。加大普法工作力度，提高流动人口的法制观念和法律素养，形成依法办事、守法光荣的社会风尚，引导外来人员理性合法表达利益诉求，严格把自己的行为限定在法律允许的范围内。同时，综合运用经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，规范社会行为，调节利益关系，理顺社会情绪，减少社会矛盾。

六是科学管理、提高效能的理念。理顺关系，优化结构，健全职责，完善职能，创新管理，认真研究我国经济社会发展的新阶段、新特点，切实把握新形势下流动人口管理出现的新情况、新问题，把广泛运用现代信息技术作为新时期加强和创新流动人口管理服务的新思路、新举措。主动针对在外来务工人员服务与管理方面存在的薄弱环节，逐项进行梳理并有针对性地加以改进和解决，做到人力投入到位、技术投入到位，尤其要在柔性化、人性化、精细化、规范化、法制化、高效化服务管理上下工夫，不断提高对外来务工人员的服务管理水平。

三、建立健全流动人口管理新机制

大量流动人口的存在是我国经济发展过程中市场重新配置劳动力资源的表现，加强流动人口服务管理是加强和创新社会管理的重要内容。各地各部门各单位要在提高认识、更新理念的基础上进一步建立健全机制。

一是源头互动机制。重点要建立劳动用工信息通报机制。劳动需求量大的地方应与主要的劳动力流出地劳动部门互通信息，通过信息网络，让流动的劳动力及时掌握需求地方用工信息，了解各种岗位量化工资，避免进行无谓的外出“旅行”，从源头上有效遏制人口的盲目流动。建立流动人口信息互通机制。流入地政府职能部门要把流动人口纳入全程管理，建立健全各种信息档案和信息化平台，完善管理制度；流出地要加强对本地流出人员的登记工作，及时将流出人员有关信息通报流入地，尤其要将重点管控对象特别是有社会敌意的重点对象的相关情况及时通报流入地，确保防患未然。建立流入地流出地双向互动机制。流入地要主动与流出地加强联系，通过签订双向服务和管理协议书，规定双方的责任和义务，建立双方不定期联系与沟通制度，做到信息互通、协作互动、优势互补、资源共享，实现双向服务、双向管理，破解服务缺失、管理缺位、维权困难等难题，共筑社会和谐。

二是地区协作机制。发挥地缘区位优势，推进毗邻、交界地区服务管理联动，形成无缝隙覆盖、无漏洞服务管理的工作格局。重点要建立区域间联系沟通制度，推动流动人口信息互通、资源共享、管理互动、服务互补，解决省际之间、毗邻地区、边界地区流动人口服务管理难题，拓展区域协作的覆盖力度，引导人口有序流动。建立双向考核评估制度，充分利用双向考核、调研、通报等形式，督促各地切实履行各自职责，坚持依法行政，综合治理流动人口问题，保障区域协作落到实处，保障流动人口合法权益不受侵犯。建立协作地区流动人口管理定期联席会议制度，由协作方轮流主办，每年至少召开一次成员方流动人口管理部门参加的联席会议，共同商讨解决治安管理、劳务协作、维权服务等问题，重点商讨解决区域间落实服务管理工作规章制度不衔接、不配套等问题，不断提高协作质量和工作有效性。

三是部门联动机制。流动人口数量庞大，流动性强，群体结构复杂，服务管理工作涉及面广，需要相关职能部门齐抓共管，形成管理合力。要充分发挥党委、政府组织和协调的能力，理顺和完善流动人口管理体系，构建公安、人口计生、劳动保障、医疗卫生、教育、房管等部门共同参与的流动人口全国服务平台和共享机制，重点明确公安、民政、卫生、教育、劳动、计生、建设、工商等部门的职能要求，定期召开会议，完善信息通报，加强部门沟通，发挥职能作用，严格责任追究，形成工作合力。全面推行融治安防范、矛盾调处、劳动用工、社会保险、安全生产、教育培训、计划生育、卫生防疫于一体的流动人口服务和管理业主责任制,把流动人口服务和管理的责任落实到用工单位、经营业主，形成齐抓共管良好氛围。

四是多元参与机制。各级政府是流动人口管理的重要主体，但并不是唯一主体。要坚定不移贯彻落实中央关于人口工作的决策部署，把人口工作摆在更加突出的位置，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作格局。要在党委政府的正确领导下，有效利用社会资源做好流动人口服务管理工作。积极发挥乡镇(街道)基层政权组织和村(居)民自治组织的作用，动员社会各方面力量做好流动人口服务和管理工作。要在充分发挥政府职能部门作用的同时，发挥好工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，有效搭建工作平台，鼓励、支持流动人口参与当地有关活动，维护流动人口的合法权益。

五是属地管理机制。要按照公平对待、服务至上、合理引导、完善管理的原则，把流动人口服务管理纳入当地经济社会发展规划，明确主管部门，落实责任措施，做到流动人口与常住人口的同服务、同管理，确保“有人办事、有钱办事、有章办事”。要逐步建立统一的流动人口综合服务管理信息系统，重点要建立完整的实有人口信息系统、房屋信息系统、从业信息系统，使社会服务水平不断提高、社会防控能力不断增强，做到底数清、情况明，行知去向、动知轨迹，发现得了，服务得好，掌控得住。要结合积极稳妥推进城乡一体化建设，探索建立流动人口服务管理新模式，努力实现“以业管人、以房管人、以证管人”，把“社会人”变成“组织人”，把“组织人”变成“社区人”，把“社区人”变成“城市人”，推动流动人口服务管理工作迈上新台阶、达到新水平。

六是自治管理机制。要把流动人口全面纳入实有人口服务管理，把流动人口按实际居住地作为依据，纳入基层社会管理、纳入群众自治工作范围，以村、社区、企业等为单位，充分调动现有资源，建立流动人口临时党团组织，组建流动人口志愿者服务组织，引导流动人口开展自我教育、自我管理、自我服务。鼓励流动人口参与社区居民自治，探索流动人口有序参加社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的办法，增强其作为社区成员的意识。通过发挥社区的参与、教育、互助功能，促进流动人口融人社区生活，实现流动人口与本地居民的和谐相处。有条件的地方，可在外来务工人员相当集中的村居、社区、大型商城、规模企业、工业园区选择具有公众认可度、组织协调能力强、法制意识和服务意识好的代表组成流动人口管理协会，并在政策上给予一定的扶持，确保其在现行政策法律框架内能够有效开展工作。

七是都市融入机制。把推进基本公共服务均等化作为加强和创新流动人口的根本出发点和落脚点，对流动人口实行属地化管理、市民化服务，做到与户籍人口同服务、同管理。充分整合现有资源，努力在教育、卫生、住房、社保等民生保障方面实现均等化，在维权服务方面实现常态化和公正化，实现流动人口市民化待遇，确保流动人口就业有门路、居家有定所、孩子有学上、权益有保障，同时，积极引导流动人口融入城市、融入社区，增强认同感、归属感。要加快推进户籍管理制度改革，探索建立积分入户办法，综合考虑科技贡献、社会服务、专业技能、荣誉称号、就业时间、守法情况，形成客观、量化、透明、公开的都市落户制度，让更多的建设人才、守法公民更好更快融入都市生活，为和谐社会建设作出更多更大贡献。

八是突发应急机制。流动人口是我国经济社会发展过程中的一种特殊群体，是城市化加速进程中的一支不可或缺力量。由于其身份的特殊性，使得他们的就业、维权等方面可能面临许多难以想像的困难，一旦重视不够、应对不当，就很可能引发群体性事件。要针对流动人口服务管理的发展变化，设立常态化的外来人员日常管理与服务机构，专门负责处置短期临时性质的讨薪、工伤、退保等事项，及时帮助他们解决困难，依法维护他们的合法权益，同时，不断修订完善应急预案，加强信息收集研判，备足应急处置力量，最大限度地增加和谐因素，化解消极因素，激发社会活力。

*肖飞，男，汉族，江西兴国人，中国行政管理学会、江西省警察协会会员，江西省警察协会警学理论特邀研究员。现为赣州市委维稳办工作人员。主要从事公共行政、社区警务和“三农”研究。