建国初期西部民族地区农村基层政权的变迁与重构——以西康省雅安县蔡龙乡为中心的研究

邓小林

（西南交通大学政治学院 四川 成都 610031）

一、解放前夕及建国初期西康省农村基层政权之变迁

南京国民政府时期，“根据重庆国民政府的命令，1939年1月1日，西康省正式建立，省府设在康定。刘文辉任省主席，段班级任民政厅厅长，韩孟钧任教育厅厅长，李万华任财政厅厅长，叶秀峰任建设厅厅长，王靖宇任保安处处长，张为炯为秘书长，其它省府委员还有格聪、黄述、杨永浚。据《中央日报》记载，当时西康省总人口2144031人，辖境46县2设治局，即金沙江以东33县2设治局及金沙江以西13县。实际上，当时西康省政府直接控制的只有金沙江以东33县2设治局，而金沙江以西盐井县等13县则为西藏政府控制，并未收回。”[1]这说明省一级的政府机构建立起来了。

但是如果细观其基层政权建制，则早在清末就已开始具备雏形。因为清末改土归流之时，就“改川边各归流行政机构为府、所、州、县、乡，政府亦开始向农牧民征收农业税，岁收粮税七万余两。”[2]这表明，在县级政权之下，开始设乡。

对此，有学者也说到，“赵尔丰在川边改土归流，首要措施就是废除原有的土司制度，在西康设立道、州、厅、县、理事官、设治委员等官职，建立起了比较完整的地方行政系统。在基层建立了‘首举’制度，由百姓公举头人管理村务。头人任期3年，其薪水由村民共摊青稞30克寸(约120斤)，任期满后如再获公举，可连任3年。如头人办事不公，经禀告地方官后随时公举更换。这俨然是以选举为基础的地方自治制度，颇有现代‘村民自治’和‘基层民主’的意味。”[3]在此，乡村中的“头人”就成为了农村中最基层的一员。从名义上似乎与民国建立之前有了区别，实则不然，因为至解放前夕西康省仍然继续着由“土司、头人、寺庙上层的少数人”三大集团控制的封建农奴制。“统治者利用政权维护神权，利用神权强化政权，这一专政特点构成了农奴主阶级对农奴的特殊统治形式。”[4](P19)

1949年10月，新生的中华人民共和国成立。在新政权的领导下，西康省逐步实行了有步骤的社会改革。“1950年3月西康藏区解放，11月建立了西康省藏族自治区，民族区域自治制度终结了传统的政治制度权力体系。藏族人民当家作主实际上既是把社会公共权力交给了人民，也是解决民族问题的一项基本政治制度。”但是，这种政治体制的设计在刚刚解放的西康藏区却并未马上收到实效，因为“由于藏区社会的复杂性和民族问题的敏感性，封建农奴制统治形式在一些基层还未彻底消除，制约政治制度变革的经济制度尚未摧毁，所以，这时的康区社会政治制度仅仅实现的是初步转型。”[4](P25)

1951年2月24日，“邓小平主持召开西南军政委员会第二十五次行政会议，批准并通过了西南民委提交的《关于西南少数民族地区实行民族区域自治及建立民主联合政权的意见》(简称《意见》)，呈请中央民委后，作为实行西南少数民族建政的具体方针。《意见》规定：‘本区各少数民族聚居的地区，应暂就其所在行政区如省（暑）、专区、市、县、区、乡等)分别建立各级民族自治区人民政府’”，对于少数民族和别的民族杂居的地区，“应就其所在行政区，按民族人口比例选出相当名额的代表，组织各族人民联合的政府。各族按照人口比例选出代表时，对区内人口较少的民族应予适当照顾。”[5](P2-3)即是说，对于基层政权来说，开始建立县级以下“区、乡”两级政权。此后，随着西康省社会秩序的稳定和经济财政状况的好转，在邓小平同志的指导下，西康省民族地区基层政权的建政工作也逐步实施开来。

1951年3月底，西南民族事务委员会根据邓小平的指示和《意见》提出了具体的建政纲领，这主要是依据西康省民族地区的实际情况，“建议各省区民族政权的建立先从专区级搞起，由上而下的进行。少数民族区域自治和联合政府的建立以专区级一层为重点，主要是考虑到‘一个专区的范围内，包括的民族较多，了解各族间的问题比较全面，而一县范围内的民族问题，往往牵涉临近各县，县级政府就无法处理解决，”[5](P7)那么，从1951年 3月开始，按照省(暑)、专区、市、县、区、乡等建制建立起来的西康省政治机构情况如何呢?

从1950年开始至1953年4月，西康省建立的专区、县、区、乡情况大致如下：首先在民族自治地区，1950年建立了1个专区；1951年建立了9个区，4个乡；1952年建立了3个区，31个乡；1953年建立了1个县。因此，总体是1个专区，1个县，12个区，35个乡。其次在民族杂居地区建立的联合政府，1950年未建立任何机构；1951年建立了1个专区，7个县，5个区，18个乡：1952年建立了9个县，19个区，36个乡；1953年无任何机构建立。虽然“，区级以下管理社会的成员一般仍有许多是当地的上层人物，但是藏族聚居区以往完全由封建领主的统治系统管理社会的情况已经发生了变化”[4](P25),这说明基层政权的管理主体已经发生了重大变化，农村基层政权从人员构成到权利规定已经有了重大变迁。在这变迁的过程中，实际上也包含着重构的一面。尤其是象征着最基层的乡级政权，其变迁与重构在具体操作的过程中更显复杂，因为，毕竟传统的“头人”制度统治乡村的时间太长，统治者不想放弃，被统治者亦有惯性思维，故从传统到新生，实则是一个不易的转换过程。

二、建国初期西康省农村基层政权的重构——以蔡龙乡为中心

西康省解放以后，为了取得建设农村基层政权的经验，进一步推广与健全巩固人民民主政权的基层组织，使乡村政权成为人民民主的坚实基础，以适应国家经济建设之需要，在西康省民政工作会议后，由西康省民政厅与雅安专署、雅安县府，共三个单位组织建政工作组，人员一共七个（内有专县各一人），于1952年10月10日开始在西康省雅安县蔡龙乡展开建立农村基层政权的试点工作，在同年11月3日结束，历时23天，取得了良好成绩。

蔡龙乡是雅安县第一区基础比较好的乡，共辖10个自然村，82个居民组，共1553户，计5609人，并有水碾磨28座，油房7座，砖瓦厂10座。解放后经过一系列的社会改革运动，1951年又进行了“土改复查”，在各种运动中，涌现出了大批积极分子，他们一般都比较纯洁，作风正派，并能联系群众，为群众所拥护。而群众觉悟亦比较高，绝大多数都加入了自己的组织。蔡龙村在土改前后共开过九次农民代表大会，在土改结束后，在农代会的基础上选举了乡政府委员及乡长（乡主席）。并在1952年的7、9两月份召开过两次人民代表会议（实际还是农代会因为除农民外，并未吸收其他各界一个人）。这说明，建国后在建立农村基层政权的初期，农民是最主要也是唯一的力量，虽然成分单一，但是由农民自选的这种方式，却也恰恰体现了农村基层政权中“农村”二字的特色。这与解放前有着本质的区别，因为，该时渗透农村的基层政权是保甲，而无论保长还是甲长的任命，都与普通老百姓是无关的，保甲长本身也是由具有一定身份的人士担当，与普通百姓关联甚少。如李巨澜先生在论述民国时期新乡绅阶层的形成与影响时就曾说道：“南京国民政府成立后，国民党政权即根据‘以党治国’方针，采取各种举措加强对乡村地区的控制，建立新的乡村基层政权。其重要措施之一就是努力培养出一个受过新式教育、依附和服务于国民党政权、迥别于传统的新式乡村精英阶层，作为乡村社会中最主要的政治力量，取代土豪劣绅对乡村权力的控制，以确保乡村基层政权组织对于国民党政权的效忠以及国家政令的贯彻执行”。而这些新式乡村精英阶层，“往往兼具官绅商学多种身份，他们所具有的知识、声望、财产及政治身份，是其地位形成与稳固的基本前提。”[6](P17-18)而蔡龙乡的这种实践，也一定程度上体现了西部民族地区农村的特点，因为，在缺乏近代工业而且商业也不是十分发达的情况下，加之建国以后农民翻身做主了，农民成为主要的选举与被选举者就成为理所当然了。

在具体建立乡村政权的过程中，蔡龙乡结合着民族地区的特点，比较稳妥地实施了建政工作。

首先，在具体建政的过程中，根据蔡龙乡的实际情况，把群众当前的迫切需要，作为了压倒一切的中心工作，以期获得群众的支持，即坚持走群众路线。在建政的过程中，工作人员认识到必须发动群众大力进行防疫卫生运动，制止死亡，抢救病灾，否则要发动群众建政将是空谈。因此，蔡龙乡是在解决群众这一迫切需要的基础上来结合当地中心工作（秋征）进行建政的。在具体步骤上，大体上分为了解情况宣传政策，划分居民组、选举代表、召开代表会、确定今后制度等几个步骤：（一）首先通过各种会议，如干部会、群众会、建团会和家庭座谈会、个别访问等，了解情况；然后根据活生生的事实，进行关于防疫卫生、秋征减免，人民当家作主的重要性以及居民组与互助组的性质、团结生产等一系列的宣传教育工作。同时并组织了雅安专区的防疫卫生队，到病情最重之狮子村，经过整整五个整夜免费抢救之后，治好四百余人，严重的病情被压下去，停止了疫病的蔓延，安定了人心，因而把群众对政府埋怨的情绪，转变为热情拥护政府的情绪。如龙洞村代表说：“真是我们自己的政府，我乡病死人了，政府觉得心痛，即设法抢救，要是国民党反动政府，哪怕死上一万一千个人，他还管你那个，该要什么还是要什么”[7]。在此基础上，这样工作组就进一步启发群众，以新旧政府对比，回忆过去的生活情况、社会地位等，从而提高了群众的觉悟。之后，群众们从飞仙关大桥的建筑和给他们免费治疗等问题中，认识到了人民政府真是取之于民，用之于民。因而给顺利完成征粮任务，作了思想准备。从回忆过去中，群众亦认识到没有人民政府和共产党，蔡龙乡的恶霸地主也无法打垮。

为了改善干部与群众关系，加强团结，启发干部群众自我检讨，对不合理的问题提出处理意见，蔡龙乡建政工作组又对群众进行了特别说明：虽经过一系列的运动，打垮了敌人，但私人至今还在伺机活动，如不团结，就会给敌人造下可钻的空子，我们农民就要吃苦。对某些退坡松劲思想，工作组采取了两种办法：一种是尽量采取一人一职制，裁并重叠机构，对某些临时性的委员会，宣布撤消(任务已完毕的)代表主任副主任等。村干部轮流值班，农忙时若在乡以上政府开会误工，三天以上者可适当帮工，以解决其实际困难。如澄清村代表李汉清说：“这回建政弄好了，分工明确后，各负各责，办事人多了，工作一定能办好，生产也能推得走”。另一种是对些落后思想，则发动群众，在选举代表中，进行适当的批判。如龙洞村张士彬(常委)，经小组会群众教育后，自己做了检讨，又积极干起来。（民政部按：应本团结爱护精神教育提高，一般应避免开群众性批评会，以防形成“一脚踢开”的意外事故。）陇阳村武装小队长李明沛，在启发回忆教育后说：“今天翻了身，我不能忘本，我晓得这碗饭来得不容易，工作我一定要干，我不干叫谁干。”平石村三组群众评论李在言(当时乡长)时说：“他懂得政策，就是工作中不积极负责，只要今后能改，我们还是要选他。”[7]李亦对病人的问题，作了痛心的检讨。在解决了这一系列的问题的基础上，进行了社会主义前途教育，使干部群众坚定了建设幸福生活的胜利信心。

其次，工作组依据区划的原则和居住自然情况，经过群众充分的酝酿讨论，在取得全体群众的同意后，具体而详细地重构了蔡龙村基层政权。具体做法是，将蔡龙村调整为九个自然村（原十个村，昝村与石梯村合并），七十一个居民组，最大的二十七户（平原），最小的十一户（山地），一般平均在廿户左右。组与组、村与村、乡与乡的划界，首先取得双方群众同意，经过上一级政府批准才划的（如不能先经农会讨论，亦要经扩大干部会议讨论）。在居民组划定后，以村为单位，召开了居民会议，说明村不是一级政权，代表主任、文教卫生、治安保卫、护林水利等五个经常性的工作委员会，各委员会的人员九人到十一人（原则一村一个，便利工作），以政府名义聘请积极分子、技术人才参加。主任委员由有关的乡政府委员兼任，正副乡长依据地区、部门分工领导，委员特别是村主任，绝大多数都是一人一职，村代表正副主任等，进行轮流值班分工。村上视需要有的还设有小组，如拥军、治安保卫小组等。乡政府委员会及各种委员会，会议汇报时间为十天至十五天。

最后，在基层政权基本建立的情况下，工作组还对前期建政工作进行了总结，并准备发动群众再继续进行各种建政后续工作。如在蔡龙乡代表会议后的第七天，全乡进行了卫生大检查，召开了全乡的评比、发奖大会。在六天之内，全乡清除垃圾十六万多斤，通沟1401丈，灭鼠979只，填塞耗子洞460多个，除草742方丈，积肥5800多斤，灭苍蝇14斤，臭虫跳蚤1斤2两，蚊子2斤5两，打捞沙虫5斤3两，修人行道1400多丈。并出现了一个模范村(原死人多，病情重的狮子村)，九个模范组，九个模范户，而这些也都获得了广大群众的称赞和政府的奖励(锦旗、毛巾、肥皂等)。这些巨大成绩的取得，再一次证明了人民群众的智慧和力量是无穷无尽的。过去干部与群众之间的某些不团结(如狮子村)、闹宗派(如澄清村)也迎刃而解了。

三、农村基层建政工作中遇到的问题及教训

雅安县对于蔡龙乡在农村基层建政过程中取得的成绩给予了充分肯定，但与此同时，县政府也实事求是地对建政过程中出现的问题与教训进行了总结。如1952年12月23日，在蔡龙乡建政工作结束后不久，西康省人民政府就对于蔡龙乡建政试验工作作了总结报告。报告总结道：“雅安县蔡龙乡的实验建政工作，解决了过去存在的若干问题，又发现了很多严重问题。其处理问题的观点和方法，是依据群众当前迫切的要求而着眼的，这是完全正确的，值得我们某些农村工作同志仿效：但对建政本身的具体工作，解决的还不够彻底，亦应引起注意”[8]：

第一，该乡部分乡村干部，存在着换班思想，工作组虽用对比和回忆的方法教育了干部，并启发他们作了自我检讨，但未进一步结合当前地主和反革命分子的某些破坏事实，来提高乡村干部的阶级觉悟和政治警惕，并深入细致地解决乡村干部的实际困难、使之从思想上、工作上真正解决问题，对县、区某些干部的强迫命令和脱离群众的工作作风，也未予以及时纠正。

第二，根据乡村的实际情况，如硬性规定“一人一职”，是有困难的。如何减少会议，也缺乏具体明确的办法。各地在今冬明春建设工作中，应切实注意解决乡村干部的工作与生产矛盾，如对非脱离生产的乡村干部，在农忙时因公耽误生产超过几天，可酌情给以适当的帮工，每年最多不能超过几天，以免乡村干部脱离群众，并经县级批准为宜。乡村干部一般的最多不能兼几职。哪些会非开不可，哪些会可以不开或少开，每月不能超过几次会议等，应由今冬第一批建政的地方，将这方面的经验，加以综合报省，以便统一规定，俾能有效的解决乡村干部困难，健全乡村的组织和制度。为了减少乡村干部麻烦，各级各单位任意往下发表格的现象，必须适当的控制，应由办公厅召集有关单位商定控制办法。

第三，各级机关，要搞实验工作，或到乡村作任何工作，都应估计到乡村干部和群众的时间与精力，一个乡不能允许有两个不同性质的实验工作(据说雅安县这种现象还不是个别的)。且各级机关典型实验，也不必都到基础较好的乡去进行工作，否则不仅使乡村干部烦不胜烦，疲于应付，形成三头受气，以致产生松劲换班思想，甚至可能使好乡变为坏乡，且我们的各种政策，也将难于贯彻。关于省、专、县、市要到雅安县及市所属各乡去做实验工作，应由民政厅协同区党委农村工作组与雅安专、县、市各有关单位，拟定具体办法，经领导批准后，加以实施，以统一典型实验的步骤和减少各乡村干部的麻烦。即是说，在选择典型的同时，也要照顾全面工作。

第四，该乡今年就病死了一百零一人，这反映了我们某些干部，只要任务，不要政策，把上级要求和群众利益对立起来，这是严重脱离群众的官僚主义表现，应由人民监察委员会和有关单位加以检查，追究责任后，给予应得的处分。今后要彻底纠正这种坏现象的发生。此种情况，估计干部中还不是个别的，应引起各县警惕和检查。

第五，该乡个别村，互助组与居民组混淆不清，甚至硬性规定要本居民组在一起互助，不许和其他居民组互助，这是违反自愿两利原则，各地在建政时，也检查一下。

第六，土改中有些遗留问题，在这次建政中没有得到解决，这也说明了单纯的建政观点，各地须在这次建政工作中，将土改遗留问题全部解决。

综观上述总结出来的六个方面，我们可以发现，建国初期雅安县以蔡龙村作为农村基层建政的重点，其目的就是为了通过这个事例来发现与解决西部民族地区农村基层建政过程中可能出现的一系列问题。在总结蔡龙村经验的同时，西康省人民政府对于蔡龙乡建政试验也提出了几点经验教训：

第一，不管何种部门进行任何工作，若把广大群众当前最迫切的要求，置之于不顾，要想单纯完成自己的所谓“中心任务”，是根本不可能的。因为包括农村基层建政在内的一切工作，都要发动群众，与依靠广大群众，才能取得胜利，即前面所提群众路线才是工作中应该坚持的路线。蔡龙村这次所以能在短期内完成建政任务，其根本原因，就在于把群众当前最迫切的要求，确定为压倒一切任务来解决。如果工作组对严重的病疫情况置之于不顾，那么要取得上述这些成绩，是难以设想的。

第二，经验证明，在进行工作时，必须采取“突破一点，取得经验，推动指导全面”的领导方法，才易于收到“事半功倍”之效。蔡龙村这次以平石村这个自然村为重点，干部配备较强，因之易于取得经验推动指导各村工作。

第三，必须依靠各种组织活动，去进行各项工作，否则就无法摆脱包办代替的形式。蔡龙村工作组这次工作开始时，没有很好的依靠农协发挥其组织作用，使工作在开始时，受到了某些影响。

第四，选举代表或委员时，要充分发扬民主，根据条件展开评比，使干部以自我检讨和群众批评相结合，不仅对干部进行了教育，坚定了工作信心，且亦教育鼓舞了群众，加强了团结，改善了干群关系。但仍有个别干部(区)对疫病流行所遭受的痛心损失，没有深刻检讨，以致影响了群众批评政府的勇气。特别是西部民族地区，由于处于基层的农民过去很多都是奴隶身份，根本就无权利可言，建政中更应该抓住这一特点，充分使农民享受到新政权带来的新权利，只有有了这个比较以后，他们才会积极参与新政权建设与拥护新政府。

第五，在人民代表会议中，任何一个提案，都必须分别轻重缓急，慎重处理，务使“事事有着落，件件有交代”，这样才能取信于民。蔡龙村在对待个别提案时，就没有明确答复，致使某些代表感到“没有解决他的问题”，这也是应该纠正的。

对此，蔡龙乡建政工作组在前期建政经验的基础上，又提出了一些建议：第一，由于工作组的时间紧迫，以致对某些少数干部多占果实，个别贫雇农未分到房子、土地等问题，未能及时处理，只有留待土改复查中给予解决，以利团结生产。第二，建政后，蔡龙乡虽已建立了一套比较完整的组织和制度，但县、区领导上，必须继续耐心的帮助他们，以便使他逐步健全和巩固起来。第三，各级各部门派往农村的工作组，尽可能和当时当地中心工作结合起来，并通过一定的组织去进行工作。否则彼此强调重要，干部与群众势必处于无法应付的状态。尤其是某种材料和表格，在省直属各单位即可解决，有的县区就可能解决，不必一一都到乡村去调查，以免增加乡村干部和群众可以避免的麻烦。如有万分必要，可经过一定的机关(县或区)控制，再到乡村调查，以免混乱。第四，对乡村干部，特别是村干部，工作和生产的矛盾，有关机关应制定适当的帮工和补助办法(如在农忙时连续误工三日以上者可让群众帮工等)，以便逐步解决这个历史的矛盾。

四、小结

西康省解放后，在农村基层，面临的一个十分紧迫的问题就是如何在比较短的时间内完成新的基层政权建构，以巩固人民民主专政。此中，它也与别的地区农村基层建政工作有着共性，这在全国几乎一样，即在取得政权后，“中国共产党作为一个外来的陌生者，为了对农民进行充分的社会动员，就需要进行乡村社会的动员和重建工作”[9]。而在西部民族地区尤其显得重要，个中原委，一是因为西部边疆地理位置的重要性，二是因为长期以来，西部民族地区经济、文化的不发达，致使处于基层的民众根本没有机会享受到任何民主，也没有感受到基层政权给予他们的任何保护。因此，作为新政权的塑造者，为了政权获得基层民众的支持，中国共产党必须对乡村社会的基层政权进行重构，但是，推倒一个旧政权虽说不容易，但是，重建一个新社会更谈何容易。在西部民族地区，更因其地域特点与历史原因等，农村基层政权的重建与汉族聚居区有所不同。本文之意，意图通过对建国初期西康省基层人民政权的建立和乡村权力结构的重构进行探讨，总结其经验教训，可为当今的基层政权和基层组织建设，尤其是农村基层组织建设，提高基层管理人员的素质和水平，解决目前为人们普遍关注的三农问题，建设社会主义新农村，完善基层社会民主管理制度，建设社会主义和谐社会提供一定的历史借鉴。

［1］黄天华.论民国时期西康省［J］.四川师范大学学报（社会科学版），2001（4）：98.

［2］（英）荣赫鹏著.孙熙初译.英国侵略西藏史［M］.西藏人民出版社，1983：282.

［3］吴建国.试论西康建省与康区的早期现代化［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2003（3）：41.

［4］郎维伟.1950—1955年在民族政策治理下的四川康区社会［J］.西藏研究，2008（3）.

［5］宋键.邓小平与西南少数民族地区的政权建立［J］.贵州民族研究，2010（5）.

［6］李巨澜.试论民国时期新乡绅阶层的形成及其影响［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2003（4）.

［7］四川省档案馆藏.西南军政委员会民政部（通报），建川全宗号 044,目录号1，卷宗号 31，民政（52）字第0324号，1952年12月5日.

［8］四川省档案馆藏.西南军政委员会民政部（通报），建川全宗号044，目录号1，卷宗号31，民政（52）字第0324号，1952年12月5日.

［9］陈益元.醴陵县农村基层政权建设研究（1949—1957）［D］.复旦大学博士论文，2004年“内容摘要”第一页.