国家创设社会服务的制度主义分析

李 兵

（中共北京市委党校 北京 100044）

一、国家创设社会服务的制度主义分析框架

20世纪以来，经济学家、政治学家和社会学家们从各自学科的角度提出了解释和分析经济政策和社会政策的制度主义理论和主张。应当说，前辈大师们的这些制度主义思想与见解为我们现在的努力奠定了良好的理论基础，也为我们做出新的贡献提供了思想平台。然而，制度主义前辈们提出的思想、观点与主张，既多样又有些纷乱，各有各自的优势和局限。本文的主要任务不是梳理制度主义的历史发展脉络和评述已有的制度主义理论，而是通过对它们进行精选与浓缩，找出其中可利用的范式，并以此为基础，勾画出一种以政策为导向的能够阐释国家创设社会服务的制度主义分析框架。

从某种意义上讲，政策制定领域的理念和发展推动了制度主义思想的演进（Midgley，2009）。反过来，制度主义理论又对政策制定提供理论依据。整合已有的制度主义理论、思想和主张，可以发现，制度主义注重探讨政策产生的背景，政策是如何被建立的，使新的政策类型得以出现的因素是什么，政策建立的机制是什么，政策是如何变化的，政策的特点，以及政策的设计等等议题。据此，笔者认为，可以从这些方面构架国家创设社会服务这一议题的分析框架。

第一，社会服务产生的背景。历史制度主义认为，要理解某一个国家现在正在做出的社会政策选择时，认识它的宏观社会经济变量，同时研究它的政治体制和政策史是必要的。因此，研究社会服务，首先要探讨它提出的政治和政策背景。

第二，社会服务是如何产生和变迁的，以及塑造新的政策类型的因素。就政策如何产生而言，制度主义关注新的政策类型得以出现的因素，认为有几个问题特别要关注。一是促进制度创造的动力。二是政策是理性选择的结果，还是由人为意志提出来的。三是谁是政策倡导者，政府发动的，还是社会呼吁的，还是个人偏好。四是政策是通过什么样机制建立的。由此出发，我们需要围绕着这四个问题研究中国的社会服务是如何被提出来的。

就政策变迁而言，制度主义关注政策变迁及变迁路径和模式是什么。历史制度主义理论的基本观念是，制度创设或政策最初发起时所选择的政策，将持续和极大决定性地影响未来的政策。这说明政策是有“路径依赖”的，即当一个政府项目开始沿着某一条路径发展下去，哪些最初的政策就会按照一种惯性趋势一直持续下去（彼得斯，2011）。因此，中国既然提出要创设社会服务，那么，起始的社会服务政策设计至关重要，它为以后的政策完善、实施等不偏离正确的轨道，如果起始设计偏差，以后很难纠正，实施也会出现棘手的问题。社会服务同样需要回答和重视这个问题。由于中国的社会服务处于初创阶段，还谈不上变迁问题，故下文不再赘述。

就塑造新的政策类型的因素而言，制度主义认为，有两个关键因素值得研究，一是观念在新政策塑造中扮演着关键性角色。二是政策学习起着什么样的作用。以此类推，我们需要研究观念在塑造社会服务中起着什么样的作用，学习和总结国内外经验对国家创设社会服务有哪些益处。

第三，制度主义视角下的社会服务应具备哪些特征。制度主义认为，与其他探讨社会政策的规范方法一样，制度主义方法反映关于人民福利如何可以被最好地提高的一系列价值和信仰。制度主义最基本思想是社会福利通过集体行动和资源储蓄得到最大促进。制度主义指出，纵观历史，人民不仅依靠自己的努力及其家庭的支持，而且依靠地方、社区和组织，来增加个人和家庭资源来促进整个社区的福利。20世纪，在人民的推动下，政府被日益用于促进福利目标，积极的社会立法创造了新的社会服务，成为实现社会福利的新的集体手段。制度主义者相信社会福利可以通过政府来提高（Midgley，2009）。制度主义赞同广泛的政府干预，力挺综合的社会服务供给。因此，我们就需要研究国家创设的社会服务的特征是什么。

第四，社会服务的制度设计。彼得斯（2011）认为，理性选择制度主义比其他任何制度理论都更容许，甚至鼓励明确地思考有意识地进行制度设计问题。从某些方面来说，理性选择制度主义理解制度的首要目的，就在于能够控制以后的制度设计的结果。可能除了理性选择制度主义外，制度设计对于经验制度主义比对其他制度主义显得更具中心地位。对于制度设计这一主题，为经验制度主义研究作出贡献的学者却在知识和学术上都抱有非常真实的兴趣。而且，对他们中的许多人而言，这也关系到能为政府提供有效政策建议的问题。从这些观点来看，应当探讨国家创设的社会服务应该是怎样的。

二、社会服务产生背景

1.宏观社会经济变量分析

制度主义关注社会服务是在什么背景和时间下推出的。二战以后，随着社会经济的快速发展，人口结构变化，社会问题的大量涌现，人们对社会公正的预期不断提高，同时，日益增加的经济财富为解决社会问题提供了必要的条件。于是，世界许多发达国家的政府纷纷成立社会服务机构，积极制定社会服务政策法规，并依法开展社会服务。20世纪50年代，美国联邦政府首次向社会服务提供资金。英国、法国、丹麦、瑞典、德国、加拿大和日本在20世纪60、70年代，随着经济实力的增强，人均GNP超过3000美元，政府对社会服务投入迅速加大。此后，其中大部分国家出台了社会服务立法，并几经修改，不断完善（李兵，2011）。中国政府提出发展社会服务的时间虽然比西方发达国家晚了半个多世纪，但也是在经济财富增加、人口增长、社会问题日益凸显的情况下提出的。

归纳起来，可以说经济财富的积累、人口变迁和大量社会问题涌现是国家创设社会服务的三个必要条件。特别是人口变量多对制度创新具有重要作用（诺斯，1994）。但如果再深入研究，可以发现，中国经济发展的不平衡，地区间、个人和家庭间贫富差异。中国的人口问题无论从规模上，还是从结构上讲，都比发达国家复杂的多。比如，中国人口老龄化速度和“未老先富”的特点，老年人口的总量，困难老年人、残疾人口和儿童的比例和数量等等都比西方发达国家问题严重许多，而且解决起来更加棘手。由社会经济发展和人口变迁引发的社会问题同样如此，如流浪乞讨问题和家庭照料危机等等。如果把三个变量叠加起来分析，中国开展社会服务的紧迫性、必要性和难度就更加突出。所以，中国发展社会服务必须要立足国情，把握好发展的度。

2.政治体制和政策史分析

（1）政治分析。西方发达国家的政府实行的是总统制和议会制，他们推动社会服务创设的决策模式可能是渐进式的，但政策制定过程较为复杂和繁琐。社会服务政策通常由政府官员制定，并要经过立法程序通过。当然在社会服务决策过程中，利益集团、地方政府和社区、智库、专业人员、学者、工会、非营利组织、媒体等等各种社会力量为了保护各自的利益，会通过各种方式，如选举压力、基金支持、游行示威等积极游说政府，并对政治家施加压力。可以说，一项政策的出台，是多方博弈的结果。

中国实行的是中央统一的集权制，这就决定中国社会服务政策制定会有这么几个特点。一是主要由政府部门作出，如果是部门政策，不是以立法形式出现，就不必经过全国人大通过。这与西方发达国家的决策程序基本相同。二是近年来政府也开始实行民主决策和科学决策，比较重视听取社会各界特别是专家的意见。但社会力量对决策的影响仍然很弱，这与西方发达国家存在很大差异。三是中国提出构建社会服务体系有一个政策大背景，即是在党和国家的大计方针确定以后提出的。在党和国家的文件里提出要加强社会建设，完善公共服务，改善民生。社会服务的提出实际上是在落实这些大计方针，是对上面精神的领会。这一点非常具有中国特色。

（2）政策史分析。首先是政出多门。社会服务分属多个部门管理。民政部门负责社区服务、社会工作、老年人社会服务、家庭寄养服务、收养服务、孤儿监护和孤儿安置、孤残儿童福利、流浪未成年人解救保护、优抚对象、无家可归者和流浪乞讨者等。残联负责残疾人社会服务业务，民政部门也负责一部分，主要是设施建设和管理。教育部门负责儿童照料和学前教育。司法和公安部门负责收容教养、责吸毒者的戒毒服务。司法、公安和妇联负责预防和制止针对妇女的家庭暴力、严厉打击拐卖和强迫卖淫等庇护保护服务。

其次是政策欠规范。社会服务分散在法律、法规和临时性文件中。涉及社会服务的法律包括老年法、残疾人法、未成年人保护法、收养法等。法规包括《社会福利机构管理暂行办法》、《农村敬老院管理暂行办法》和《幼儿园管理条例》等。临时性文件包括五年发展规划和纲要、意见、通知等。实际执行时，更多依靠法规和临时性文件。

第三是政策缺失。目前，中国还缺少一些社会服务项目，比如中国目前还没有出台针对照料社会服务对象的家人、亲属和亲戚朋友等照料者的政策法规，没有建立针对精神病老年人和痴呆老人等残疾老年人建立专门的照料服务机构，6-14岁学龄儿童的课外照料等。

总的来看，尽管大部分社会服务服务主要由民政部门负责管理，但社会服务分散在多个部门，存在部门利益，条块分割，各自为战，政策供给不足等症结。重复建设、相互扯皮和效率低下等问题难以有效解决。因此，社会服务需要以整合为导向的制度创新。

三、社会服务的产生

1.社会服务如何提出的

（1）促进制度创造的动力。促进制度创造的动力机制是：一个重复发生的问题的出现，对问题进行识别和定名，而以前存在的制度又对这个问题没有提供满意的应对措施（斯科特，2010）。首先是政府已经普遍意识到政出多门的政府管理格局存在弊端，已经不利于解决社会照料问题。其次是在现有行政管理体制下，社会服务对象的需求得不到满足。最明显的例子就是在人口老龄化的背景下，老年人的社会服务需求问题。特别是残疾老年人的照料问题，处于民政、残联和老龄等各部门都不管地带。社会已经意识到的问题。因此，改革社会服务的管理方式和满足社会服务需求两方面合力促使创新社会服务制度。

（2）政策是理性选择的结果，还是由人为意志提出来的。中国创设社会服务，既是理性选择的结果，也存在人为意志选择的因素，是两个因素共同作用的结果。之所以说是理性选择的结果，是因为政府官员通过长期实践和思考，已经发现原有制度的缺陷，意识到有建立社会服务制度的必要。之所以说存在人为意志选择的因素，是因为中国现行体制决定政府领导或者说是一把手的想法和意见起着决定性的作用。如果领导或一把手想要建立一项新的制度，推出一项新的政策，是一件容易的事情，下属按照领导的意思照办就行。社会服务就是在这样一种情形下提出来的，目的就在于落实中央精神，强化部门职能和突出部门政绩。

（3）谁是政策倡导者，政府发动的，还是社会呼吁的，还是个人偏好。一项制度的建立是各种利益相关者为了实现他们的目的所进行的政治努力的产物。中国的社会服务无疑是由政府倡导的和发动的。以往许多制度和政策的提出，专家意见、社会呼吁等社会力量起了很大作用，政府是被推着干的，政府是被动的。但提出社会服务，政府的确走在了前面，是政府主动要做的。一方面是因为政府敏锐的洞察和积极的行动，当然其中也包含个人偏好的成分。另一方面是因为政府提出社会服务的时候，社会各界很少有人了解社会服务是什么。当然在社会服务提出后，专家论证和媒体宣传等社会力量也会起推动作用。

（4）社会服务制度是通过什么样机制建立的。本文认为，社会服务应通过两种机制建立。首先，从层级上讲，首先是搞好顶层设计，然后向下推动逐级落实。其次，搞好顶层设计，需要有四个步骤。第一步是在部门提出社会服务理念，在部门内统一思想，做好相关准备工作。第二步是争取相关部门理解和支持，在国家统计年鉴和统计公报中加入社会服务统计，把社会服务写进相关政策文件中。第三步是争取国家领导人的认可，并写进国家领导人的讲话中。第四步是主管部门创建社会服务制度。通过这种机制，社会服务得以确立。

需要强调的是，尽管中国政府已经提出了社会服务，但要真正建立社会服务制度还有一段路要走，其中肯定会遇到预想不到的、需要克服的难题。其中各方的利益博弈、特别是政府部门之间的权力博弈的作用更值得重视。社会服务制度能否建成取决于政府结构调整的进程，政府的实际行动，学者的努力和社会的广泛参与。

2.塑造社会服务这一新的政策类型的因素分析

（1）观念的作用。从一定意义上讲，观念（包括思想、概念和学说等）引导制度的建立，观念能够确立制度的目标和功能，而“结构”体现制度思想并提供把这种思想付诸行动的手段（Sumner,1906）。在西方发达国家，“福利国家”的主要理念深入人心，国家对公民的福祉承担责任的观念被普遍接受。所以，社会服务制度的建立有一套价值观念做支撑。在法国，政府负责公民福利的理念深深植根于人们的头脑中。从20世纪50年代、60年代起，随着经济增长、人口结构变化和文化变迁，社会服务兴起。到了70年代，借助社会立法，社会服务得以巩固（Fournier&Questiaux，1982）。以色列从1948年建国起，就接受“福利国家”的主要理念，致力于发展社会服务。1958年颁布《社会福利法》。社会事务和社会服务部成为以色列福利国家的基石。相比较而言，中国传统上国家提供福利服务的观念淡薄。所以在建立社会服务制度的同时，亟需借鉴福利国家思想中的合理成分，寻找中国传统思想中的积极因素，构建和宣传作为支撑的一套核心价值观念体系。

（2）政策学习。在政策科学领域，政策学习指政府在总结、参考已有经验的基础上，对新的政策要求作出的反映。在理想的情况下，学习反映知识的积累和应用，导致事实的和逻辑的正确结论。社会政策学习指学习关于“政策或项目的社会建构”。这种学习超出了对核心问题本身的项目管理的简单调整，包括对项目目标的态度和政府行动的性质和恰当性。如果成功应用，社会政策工具可以导致对公共问题的基本因果理论的更好的理解，导致更好的政策反映（Ingram&Mann，1980）。萨巴蒂尔（Sabatier,1988）认为，政策定位的学习是由实现核心政策信仰激发的，学习可以提高自己对被某人的信仰体系定义为重要的变量的情况的理解。彼得斯（2011）认为，政策学习比制度学习更能考察政策的重新塑造，并可能随之对相关的制度进行重新构造。所以，中国在创设社会服务过程中，学习国外社会服务政策制定和实践经验，从中汲取合理养分，具有积极意义。

四、国家创设的社会服务的特点和制度设计

1.国家创设的社会服务的特点

（1）国家创设社会服务是对公民权利的保护。人的一生存在生老病死等不确定性。当人们面临不测事件，而自身和家庭无力解决时，需要国家提供社会安全网，以帮助渡过难关。国家通过创设社会服务，能够保证人民的生存权和发展权，维护社会公正。瑞典社会服务法的目标明确规定：第一，在民主和团结的基础上，公共社会服务会增进人们的经济和社会安全、生活条件的平等以及积极地参与社区生活。第二，考虑到个人对于他自己以及其他人社会处境所应负的责任，社会服务的目标在于解放和发展个人和群体具备的与生俱来的资源。丹麦社会服务法的目标是提高每个接受者的自力更生的能力，或便利他/她日常生活，提高他们生活质量。

（2）国家创设社会服务具有道德合法性。一方面是为了满足人民的社会服务需求。另一方面是国家有保护人民生存和发展权利的职责。因此，国家通过使社会服务制度化来体现一种社会正义。挪威的社会服务法明确规定，第一，提升财政和社会安全，改善社会处境不利的人的生活条件，实现人类价值和社会地位的平等，预防社会问题。第二，给予个人独立生活和居住的机会，在与他人的交往中体现一种积极和有意义的存在。

（3）国家创设的社会服务本质上是集体主义。制度主义观点下的社会服务不是要取代或矫正家庭服务，而是对新的社会形势做出的新的反应。社会服务承担的功能可以被概括为两条，一是社会服务强化和修复家庭和个人正在承担的功能和角色。二是社会服务提供新的机构渠道和形式来承担家庭、亲属网络和邻里不再履行的社会化、援助、角色确定等功能(Kahn，1979)。政府不仅仅要采取措施巩固、增加而且要扩大家庭和社区的传统作用，更要承担社会服务的基本责任。英国的社会服务法就是基于这样的原理：社会照料服务通过向人们提供帮助，使他们尽可能地在社区独立生活，来促进社会融合。服务模式适应地方需要来满足地方民众的需求，并鼓励在国家的框架内，按照中央政府确定的责任和标准，实现服务的多样化和创新。

（4）制度主义要求政府的社会服务项目具有普遍性和选择性。制度主义者赞同采用普遍的社会服务，普遍性要求政府的社会服务应当是综合的，针对所有公民，不管收入高低、等级差别。普遍的社会服务是每一个有都应能够得到的权利，或者至少某些类别的人群都能获得社会服务，如老年人、儿童、残疾人、无家可归者和吸毒者等及其照料者。选择性的社会服务针对有需求的人。当然普遍性的社会服务需要大量的财政投入，存在成本高昂的问题。选择性的问题在于管理复杂和经营费用大，服务对象难确定，有时候服务到达不到真正有需求的人（Spicker，2008）。

2.社会服务的制度设计

制度是支配和影响人类行为的决定因素（马奇&奥尔森，2011），制度的作用恰恰在于它能够通过规则来减少不确定性，制度设计就是要创造出一个行动框架，通过制定规则规范恰当的行为，它有助于理解政治行为并提供其确定性。英国、瑞典、丹麦、捷克和挪威等国家的社会服务制度都以法的形式确定。他们的社会服务法都明确规定了社会服务的目标、政府职责、服务项目和设施、监督等任务。所以，可以说，以法的形式体现的制度设计是最理想的制度设计。本文认为，社会服务的制度设计可以从目标、管理和服务三个方面着手。目标是国家意识的体现，具有导向作用，它指导着管理和服务的设计。管理和服务是操作层面的设计，是对目标的具体落实。需要说明的是，将操作层面区分为管理和服务是为了论述的方便。实际上，管理是对服务的管理，而服务是社会服务制度设计的最终落脚点。

（1）目标设计。形成一个制度的有用的起点是明确一套目标。制度的目标的变化取决于实际的应用（Hahn，1988）。只有确定了目标，管理设计和服务设计才能围绕着它展开。中国社会服务的目标应包括三个层次：一是针对个人和家庭，要保持、改善和提高其社会生存能力。二是从社会层面而言，就是要预防社会问题的发生，促进社会融合。三是从国家层面来说，就要要保证社会公正，实现社会和谐。

（2）管理设计。中国社会服务的管理应从四个方面予以明确。一是政府的机构设置及其一般性的职责和权限。二是社会服务的资金来源，包括财政拨款和收费等。三是监督和评估任务。四是登记注册、培训等其他相关的任务。其中，一般性的职责和权限规定的应较为原则。而资金来源、是监督和评估、登记注册、培训等则应是非常具体的。

（3）服务设计。主要包括四个方面。一是确定社会服务的对象。确定社会服务对象是采用“个人社会服务”概念下的服务对象（李兵，2012），还是有所扩大，需要探索。二是社会服务设施建设。三是社会服务项目规划。就社会服务的设施和项目而言，鉴于中国的实际，国际上“整合的服务”的观点值得重视。四是社会服务的提供者，即政府、工商企业、社会组织、志愿者、个人和家庭。

总结与展望

运用制度主义视角分析社会服务的创设是有效的，但本文的研究知识初步的，未来的研究应从理论本身研究和社会服务政策设计两个方面予以加强。

（1）就发展制度主义理论来说，一方面需要对它的一些基本观点和思想进行的系统归纳和阐述，另一方面需要发展定位于政策的制度主义新观点，以保证它的长期解释力。

（2）就社会服务的政策设计来说，第一，需要采用更多元化的观点，要承认国家管理和提供社会服务存在的不足和缺陷，需要动员社会力量参与，如投资和参与社会服务的提供等。第二，国家应积极鼓励公民、服务对象本人以及社会各界参与社会服务政策制定和实施。公民参与政策制定使政策过程更民主，有利于提高社会服务政策设计的质量和实施的效果，增加对政府的信任，建立政府与公民的和谐关系。

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