深化乡镇机构改革之理性思考与方略浅议

赵亚楠

（中共渭南市委党校 陕西 渭南 714000）

一、乡镇工作面临的新形势、新任务

当前，我国农村总体上已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。乡镇政府在我国整个行政管理系统中处在基础和基层的位置，直接面对广大农民群众。党的路线、方针、政策要通过乡镇来贯彻，基层党的执政地位要靠乡镇工作来巩固，新的形势对乡镇工作提出了新任务和新要求。党的“十八大”明确指出，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。

（一）强化社会管理职能

乡镇政府是国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元，具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任。加强资源整合力度、做好农村集体经济管理、人口与计划生育、妇女儿童合法权益保障、安全生产和公共安全管理、重大社情、疫情、险情上报与处理等工作、保障人民群众的生命财产安全、保护农民利益，妥善处理各种突发性、群体性事件，解决好各种利益矛盾和纠纷，维护农村稳定是乡镇政府履行社会管理职能，体现以民为本的重要职能。

（二）强化发展经济职能

发展农村经济是农民走向富裕、乡镇自身摆脱困境的唯一出路。但是，乡镇政府参与经济应由强迫农民种这种那的“直接型”转向提供各种“软服务”的“间接型”。包括组织制定本乡镇产业发展规划，指导产业结构调整，形成地域产业特色；组织营造良好的投资环境，包括政策环境、硬件环境、社会环境，加大招商引资力度；通过推动和引导农村经济合作组织的发展，指导农村生产，提高农村生产组织化程度；加强信息服务，密切本地农产品的市场衔接，促进农业新技术的推广。

（三）强化公共服务职能

普及义务教育，计划生育，积极发展农村卫生事业，繁荣农村文化，建立农村社会保障制度，加强社会公德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚等，组织好农村公共产品的供应，要求乡镇政府逐步淡化“统治型”、“官本位”的色彩，实现向公共服务型政府的转变。

（四）强化基层建设职能

加强乡镇政权和农村基层党组织建设，全面推开城乡联动抓党建工作，做好党员教育、培训和发展工作，加强村“两委”班子建设和村级阵地建设，提高基层组织领导科学发展的能力。抓好民主集中制建设，敞开群众表达意愿的渠道，建立民主决策、科学决策的程序和机制。此外，乡镇政府还应在打造“信用政府”、“效率政府”、“廉洁政府”上下功夫。

二、当前乡镇管理体制存在的主要弊端

（一）职能界定不明晰

l.乡镇总体职能界定不明晰。乡镇实际工作中往往是上级派什么干什么，哪个紧干哪个，考核哪个干哪个，官大安排的事先干，有资金、有利的事先干，干完紧事就没事，疲于应付上级政府和各个职能部门的检查，致使乡镇在工作中该干的没有干好，不该干的又占用了大量时间和精力。

2.内设机构事业站所职责不清。从调查统计的情况来看，乡镇内设机构事业站所设置不统一，职责也不明确，一些机构几乎形同虚设，没有明确的职责，内设机构事业站所负责人往往是按照急、难、重要的事去工作，没有履行单位职责的意识和概念。在调研中几乎所有乡镇的领导都表示“不管怎么设机构，我该怎么办还怎么办，啥忙了干啥，啥急了干啥”，总认为设不设内设机构事业站所无关紧要。

3.工作人员职责不清。干部不清楚个人的职责是什么，乡镇领导派什么就干什么，有事就忙，没事就歇着。由于以上三方面职能界定的不明晰，好多该干的事无人干，整个乡镇按照村长派活的模式运行，乡镇领导个人派什么活就干什么，不派活就无事可干，忙时“一窝蜂”上，闲时只留个别人值班，赋予乡镇的职能没有得到很好履行。

（二）财政资金入不敷出影响正常工作

取消农业税使乡镇财政困境“显性化”，由于乡镇可用财力短缺，进而影响到乡镇组织的正常运转、农村义务教育和社会公益事业发展资金缺乏、乡镇财政承担的巨额债务消化困难。乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少。在三大块资金收入同时大量削减的情况下，乡镇财政难以为继，问题终于“浮出水面”，出现“三个缺口”预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。乡镇领导花费了大量的人力、物力，跑资金，跑项目，好多服务“三农”的工作因缺乏资金而无法开展，直接影响了人民群众对乡镇政府的信任。乡镇办公经费严重短缺，财力状况使乡镇无力承担发展经济和社会事务的任务，乡镇的作用难以得到有效发挥。

（三）干部队伍结构与农村现实需要不相适应

由于近年来乡镇公务员招录很少，乡镇人员“只减不增”，形成乡镇干部队伍老化，现有在岗人员年龄偏大，30岁以下的公务员不足10%，存在公务员队伍青黄不接的现象。一些领导干部的观念仍然停留在“管理”观念上，简单粗暴管制的模式；一些乡镇领导干部服务“三农”的意识不强，仍然停留于“啥忙干啥、急啥派啥”的派活模式，不能有效地履行乡镇服务“三农”促进经济发展这一职能；一些干部对政府职能转变不能及时调整自己的工作方法，习惯于凭经验、靠感觉办事，对于农民急需的产前、产中、产后服务仅限于提供信息，在生产技术环、销售环节招数不多。

农民急需的农业专业技术服务人员缺乏，如种植、养殖、果品、测土配肥等技术人员严重不足，绝大多数乡镇没有对口的专业技术人才，有的乡镇占编制的人员倒不少，但专业技术人员却寥寥无几。大多数乡镇，自2002年乡镇机构改革以来，再没有进过专业技术人员，出现了严重的青黄不接的现象。

（四）机构编制管理不够规范

1.人编分离。一些乡镇人员编制在这个乡镇，定岗却在其他乡镇，有些乡镇的5、6名人员长期在其他乡镇工作。特别是离城区近的乡镇由于受编制的限制，往往“借调”现象更为严重。

2.事业编制分布不合理。一般乡镇的事业编制普遍为9名，而有的县个别乡镇的事业编制多达57名。

3.机关混编严重。虽然有行政事业编制的区别，但在乡镇实际工作中不加以区分，混编混岗，如有的县乡镇财政所使用了事业编制。

4.在编不在岗现象严重。有的乡镇在编不在岗的竟有20多人，这些人不干事却占着编制，领着工资，导致乡镇不能及时补充所需人员。

5.管理体制混乱。同性质的机构单位的管理权限，有的在乡镇，有的在县上部门，而大多数的县市人员编制都归乡镇管理。

三、深化乡镇机构改革方略浅议

（一）加快乡镇政府职能转变，不断提高工作能力和服务水平

1.由行政管理型向引导服务型转变。应该指出的是，在取消农业税后，乡镇工作的重点应该转移到抓产业促经济发展，抓服务方便人民群众，抓稳定构建和谐社会上。过去那种指令性、强制性行政管理模式必须转向引导型、示范型、协调型的服务工作模式，乡镇干部的工作也要由“要”转向“帮”和“带”，坚持以服务为宗旨，把服务作为贯穿农村工作的主线，在服务中体现管理；坚持把示范带动作为乡镇工作有效抓手，充分发挥典型示范辐射带动作用，积极推进引导型服务。

2.由计划干预型向市场调节型转变。加快乡镇政府职能转变，就是要深入研究和探索市场经济条件下农村工作的方式方法。跳出过去传统的农村工作领导模式和积极运行方式，向产业化经营，企业化管理方向转变。按照市场经济法则要求指导生产、发展积极，以市场为导向，帮助农民泡市场、选项目、找准产业发展路子，积极引导农民向现代化农业迈进。

3.由“全能政府”向“有限责任”政府转变。在推进乡镇政府职能转变过程中，对一些不宜由政府承担的积极活动和积极行为，逐步交由群众或社会中介组织实施，变过去的直接管理经济为间接管理。通过培植市场主体、组建产业协会、完善产业服务体系等方式，加快乡镇角色转换，逐步让龙头企业、产业大户和协会组织担当积极发展的主角，使乡镇工作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来，实现乡镇政府角色的本位回归。

4.由行政管理型干部向技术服务型干部转变。免征农业税后，乡镇工作主要职能就是服务。加快乡镇政府职能转变的核心就是要加快乡镇干部转型。通过培训学习，变农业型干部为技术型干部，变管理型干部为服务型干部。适应形势发展要求，不断提高乡镇干部的服务本领和服务质量。

（二）加大扶持力度，解决乡镇财政投入不足的问题

新一轮的乡镇机构改革，应进一步调整和完善乡镇财政体制，理顺上级财政和乡镇财政的分配关系，确立和实施省以下一直到乡镇的分税制，规范转移支付，使各个政府部门的职权、责任和财政预算相匹配，使基层组织能公正地履行自己的职责，而不是追逐本部门利益。

1.消化债务。通过加大各级政府间的转移支付力度，不断消化乡镇债务。特别是加大对乡镇为农服务的经费投入力度，以消除他们的后顾之忧，调动乡镇为农服务的积极性。

2.调整经费。加快乡镇财政管理体制改革，适当增加乡镇财政预算经费。按照适度调整、有所提高的原则，切实增加对乡镇财政的投入和管理，使乡镇党委政府具备提供与本级党委政府职能要求相一致的公共服务水平和财力。

3.扩大财源。突出扩大乡镇财源建设。按照利益均沾、效益共享的原则，鼓励乡镇发展产业，力争给乡镇多让利，刺激乡镇自觉扩大税收产业，加快形成稳定的税收财源，不断增强自我发展能力。

（三）加强干部队伍建设，增强服务基层本领

乡镇干部处于农村工作第一线，直接与农民群众打交道，能力高低直接影响和决定着乡镇的工作水平。

l.优化领导班子。以优化结构、增强活力为目标，选好配强乡镇领导班子。大胆选拔年轻优秀干部进班子，提高30岁以下干部比例。特别注意充实农业、经济、管理、工商、政法和懂现代管理技术等方面的人才，努力改变现有班子非经济类专业人才偏多，经济类人才偏少，凭经验办事的人多、懂现代管理技术人才偏少的局面。

2.加大培训力度。采取进修、专业培训、外出学习及请基层经验丰富的同志讲课等方式，加大对现状基层人员的培训力度，注意对农村工作方法和处理复杂问题办法的学习，提高业务技能，增加工作经验。

3.创新传承方式。采取传、帮、带的形式，多给新上岗的年轻干部提供锻炼机会，提高其应对农村复杂局面的能力，培养现状工作骨干，增强服务农村的本领。

4.加大干部交流。拓宽干部来源渠道，解决现状干部“青黄不接”的问题。加强监管部门与乡镇之间的交流力度，把机关优秀的年轻干部下派到乡镇任职。继续实行从大学生中招录乡镇机关公务员制度，以改善乡镇干部的知识结构，增强干部队伍的活力。

（四）加强实名制管理，解决人员编制管理的问题

机构编制实名制是严格控制机构编制的有效措施，是机构编制管理的重大创新，有利于巩固机构改革成果、防止机构编制和人员膨胀反弹，有利于降低行政成本、提高行政效能。要加强机构编制工作的监督管理，有效解决人编分离、在编不在岗等问题。加快推进编制实名制管理，进一步提升机构编制管理的新水平。

（五）完善乡镇考核机制，解决向下负责问题

转变政府职能、树立正确的政绩观则需要进一步深化政治和经济体制的改革，通过制度创新，改革干部考核机制，改变各级政府对上负责，而不是对下负责的局面。上级党委政府评价考核体系犹如一根指挥棒，影响着乡镇党委政府的运转，上级考核什么，乡镇就干什么。要在创新乡镇政府绩效考核指标体系上下功夫。在内容上，上级考核要以乡镇职能为依据；在方式上，应将农民群众的意见纳入考核体系，占一定的权重；坚决纠正过多的“一票否决”。