我国生态福利制度探析

刘 茜黄锡生

（1.重庆大学 法学院，重庆 400044；2.河北大学 政法学院，河北 保定 071002）

作为社会福利制度的重要组成部分，生态福利制度在提高人们的生活质量、实现人与自然和谐共融等方面发挥着不可替代的作用。鉴于生态福利是社会科学领域的新兴概念，其内涵和外延还比较模糊，因此，在探讨生态福利制度之前，有必要对生态福利的内涵进行界定和释明。

一、生态福利的内涵

（一）生态福利的概念

所谓生态福利，是指政府无偿提供给每一个位公民平等享受良好生态环境的公共利益。众所周知，生态环境是由数以万计大大小小的生态系统构成。这些生态系统借助自身不断进行的物质循环和能量流动，不仅为人类的生存和发展提供土壤、草木、河流等丰富多彩的有形生态产品，而且还通过环境资源要素之间的完美组合形成一幅幅安宁、优美的自然画卷供人们流连、欣赏，为人们提供着无形却周到的生态服务。这种由生态系统提供的生态服务所体现的公共利益便是生态利益，而当这种生态利益由政府免费提供给每位公民平等享受时，就是福泽万民的生态福利。

由上观之，生态福利不等同于生态利益。生态福利是一个动态概念，其本质是政府将生态利益作为一种福泽无偿提供给公众，以提升其生活质量，增加其生活利益。它是生态利益与政府行为动态结合的产物。而生态利益则是一个静态概念，是生态系统提供的生态服务所体现的客观公共利益。生态福利离不开生态利益，生态利益是生态福利的客观基础，是生态福利主体提供给受益者的对象。

同样，生态福利也与社会福利有异。社会福利是指国家依法为其公众普遍提供的，以保证一定生活水平和生活质量为宗旨的社会保障制度，它是一个复杂而庞大的系统，涵盖教育、科技、文化、卫生、体育、交通、生态等多个领域。生态福利只是社会福利体系中的一个组成部分，不过却是其中占据基础地位的要素。原因在于：第一，生态福利为其他社会福利的实现提供了良好的生态基础。人首先是生态系统中的一员，依托生态环境获得生存和发展，如果自然环境遭受严重破坏，人类便会因衣食无源而最终走向灭亡。因此，生态福利是其他社会福利得以实现的基础和前提。第二，生态福利为人们追求其他社会福利提供了可能。人们获得生态福利则意味着生存环境更加舒适、优美，这不仅有助于人们的身体健康，还有益于人们的心理和精神健康。人们只有在保证身心健康的基础上，才有可能去追求其他的社会福利。

（二）生态利益成为福利的依据

生态利益作为福利由政府提供和保障的依据何在？这本身是一个值得探讨的问题。笔者认为，生态利益的客观性、需求满足性、分享不平衡以及分配依赖政府主导是其能够成为福利的主要原因。

首先，生态利益是一种客观实在。生态利益并非有形的物质利益，而是以无形的服务形式提供，即人们通过观赏自然景观，陶冶情操，获取精神的愉悦与享受，由此获得利益。该种利益虽很难量化，却可以真实感知，充分享受，这是生态利益成为福利的基础要件。其次，生态利益具有需求满足性。生态利益能够满足人们的精神需求。随着经济的发展和人民生活水平的提高，人们的生活需求已经不仅仅停留在物质层面，还包括情感、精神层面的需要。大家希望周围的环境洁净、美观、宜居、舒适，希望在湖光山色、小桥流水处放松心情。生活品质的提高以及生态利益的需求满足性是其成为福利的核心要件。再次，生态利益分享不平衡。中国幅员辽阔、地大物博，自然条件差异巨大，资源分布不均，各地生态环境状况优劣有别。加之经济发展水平及历史文化不同，生态利益在不同地区的分享状况差别明显。将生态利益作为一种福利，由政府进行平衡调配，有利于弥补生态环境自然禀赋之不足，实现生态利益的公平分享。这是生态利益成为福利的充分条件。

最后，生态利益分配需要政府主导。生态利益具有整体性和非排他性，其并非某个人或某个团体的私益，个人或团体维护及促成利益实现的积极性和自觉性严重不足，加上生态工程建设往往耗资巨大，某个人或组织难以独立承受，因此，需要由代表全民利益的政府主导负责。政府财力雄厚，人力、物力资源充盈，由它将生态利益作为一种福利进行全民分配就变得现实而可行。政府主导分配是生态利益成为福利的必要条件。

（三）生态福利的特点

生态福利以保障每位公民平等享受生态利益为依归，以政府向公众无偿提供为基本方式，以提供生态服务为基本内容。因此，生态福利必然呈现出普惠性、政府主导性及范围特定性的特征。

1.普惠性。普惠性是生态福利的本质特征。将生态利益以福利形式提供就是为了实实在在满足普通百姓的切身利益需求。

首先，生态福利的受益对象具有普遍性。生态福利是为广大社会公众而设计的一种“百姓福利”“草根福利”。它没有高不可攀的门槛设置，每一位普通百姓不论年龄、性别、职业、教育程度、宗教信仰、住地在城市还是农村，都是生态福利的惠及对象。生态福利从规划到实施皆以无限贴近普通百姓的心声为目标，以供给实实在在的利益为基本内容。虽然会面临“众口难调”的困难，但生态福利为每一位普通百姓“服务”的宗旨不会改变。其次，生态福利的分配具有公平性。在提供生态福利的过程中，不会“亲疏有别、贫富有差”，每位公民都将平等获得生态利益服务。也就是说，生态福利仅以生态利益的大小为基本的分配量度标准，如绿地面积应该占据多大比例，财政投入应当增加到何种程度等等，而不会以公民的身份、地位、财力、受教育程度等因素作为供给考量标准。

最后，生态福利的获得具有无偿性。广大社会公众享受生态福利无需支付任何费用。虽然，生态环境的维护、管理，生态利益的分配需要大笔资金支持，但这笔费用将由政府一体承担，不会以任何名义以任何方式向公众收取。虽然，政府资金也是通过税收等其他方式“取之于民”的，但这些方式尤其税收是保证国家各领域顺畅运行的必要手段，它们不仅用于生态福利事业的发展，还用于包括教育、科学、文化、卫生、体育在内的诸多行业。因此，不能说这些收费就是生态福利本身的收费。如果一项福利制度的实行需要广大公众自己“买单”，恐怕就不是真正意义上的“福利”了。

2.政府主导性。生态福利的政府主导性是由其普惠性决定的。前文已述，生态福利的受益对象范围广泛、数量庞大，因此，推行如此浩大的工程非某个个人、企业力所能及，能够担此重任的非政府莫属。此外，“企业作为理性的‘经济人’，不可能自觉对环境资源加以维护，相反因其始终把利润最大化作为其发展的首要目标，只要有利润在，就会不惜一切代价去追求，环境资源自然成为其追逐高额利润的牺牲品。政府作为社会公共利益的代表者，为了维护公共环境资源，必须始终居于主导地位”[1]55。从福利目标的设定到公共物品的提供再到执行都应当由政府主导负责。

首先，政府是生态福利目标、规划的设定者。生态福利的目标及规划都应当由政府研究、制定、正式提出并最终加以确定。其次，政府是生态福利中公共物品的提供者。齐全、完备的公共物品是进行生态福利分配的基础。如健全的基础设施建设，完善的法律法规支持，生态环境资源的维护管理等等。居于主导地位的政府，应当以提供上述公共物品为其职责，着力为生态福利的供给做好物质准备、法律规范和维护管理等方面的铺垫工作，以切实保障广大社会公众能够享受到高质量、高水平的生态福利服务。最后，政府是生态福利政策和法律的主要执行者。政府不仅为生态福利的配置提供丰富的公共物品，而且更是相关政策、法律的主要执行者。“行政执法，是我国政策和法律执行的重要部分”[1]56。生态福利关乎百姓切身利益，政府执行行为的优劣将直接影响制度的实施效果。因此，政府应当充分发挥其示范作用和价值引导功能，“身体力行”，认真贯彻、落实生态福利政策及法律法规的要求。

3.范围特定性。生态利益是生态系统提供的生态服务所体现的客观公共利益，具有整体性和非物质性特征。这就意味着，建立在生态利益基础上的生态福利也是一种具有整体性特征的非物质利益，即生态福利的范围不包括物质产品。政府向社会公众提供的生态福利不是金钱、财物等物质形态，而是由自然环境要素这些具体的物质形态组合而成的环境整体所提供的无形生态服务。例如公共绿地、生态公园、风景名胜区等等，这些地方环境优美，兼具舒适性和可观赏性，能够陶冶性情、愉悦心情，人们从中获取精神享受，这是一种无形财富，无法用金钱衡量和购买。当然生态福利的实现需要大量有形的物质生态产品作为支持，如草地、林木等，但这些要素都仅仅是生态福利的载体，而不属于生态福利本身的范围。

二、构建生态福利制度的必要性

生态福利制度，是指通过立法的形式，对生态福利的提供主体、受益对象、范围、实现途径等内容进行规制的法律规范的总称，是生态福利的规范化和法制化。生态福利制度是实现生态利益公平分享的重要途径，是满足居民的福利需求，促使人居环境明显改善，推动形成人与自然协调发展新格局的基本径路。因此，构建完善的生态福利制度十分必要。

（一）是生产力发展到一定阶段的客观需要

经济基础决定上层建筑。福利制度是社会生产力发展到一定阶段的产物。早期的人类社会处于原始的渔猎阶段，生产力水平低下，人们主要依靠采集、渔猎自然食物取得基本的生活资料。这一阶段，人类尚处于食不果腹、衣不蔽体的状态，优美的自然环境与其而言没有太大的实际意义。他们迫切需要的是充足的食物来源和挡风遮雨、躲避野兽的场所。此时的人类需求仅停留在最低级的温饱需求阶段。进入以农业为主的奴隶社会和封建社会早期，虽然出现了社会分工和一定规模的工商业城市，生产力得到了发展，人类干预和改造自然的能力也随之增加，但是可供人类利用的生产生活资料依然十分有限，社会需求仍旧没有超越低级的温饱层次。直到封建社会末期（16世纪），社会福利的萌芽才衍生于英国的社会慈善事业，当时“社会福利的主要实现方式是依靠社区向穷人提供最基本的生活救助”[2]。步入工业革命时期，社会生产力大幅提高，物质资料越来越丰富，不仅满足了公众基本的生存需要，还有大量剩余。人们在依靠出卖劳动力赚取工资为生的同时，考虑到社会风险的增加，逐渐产生了现代意义上的福利需求，社会福利进入制度化发展阶段。

足以显见，福利制度是伴随着经济增长和社会生产力的提高而不断产生并发展起来的，离开了经济发展，福利制度便成了无源之水、无本之木。该结论可以在我国福利事业的发展历程中再次得到印证。建国初期，刚刚从战乱中脱身的民众大都过着一穷二白的艰苦生活，人们的需求朴素而现实：填饱肚子、生存下去。文化大革命时期，经济发展停滞不前，社会需求层次原地踏步；改革开放以后，社会经济持续稳步增长，广大人民群众的生活越来越富足，当今人们的福利需求已经远远超越了衣食住行这些生活的基本层面，而是在可持续发展的基础上，追求更高的生活品质，希冀充分享受良好生态带给我们的福泽、利益，事实上，这是比衣食住行更基本的利益需求，因此，有必要通过制度架构保障这一重要利益需求的实现。

（二）是实践可持续发展理念的必然选择

“可持续发展的核心思想是：社会经济的发展应建立在生态可持续性、社会公平和人民广泛参与自身发展决策的基础上。其追求的目标是：既要使人类的合理需求得到满足，个人得到充分发展，又要保护生态环境和自然资源，不损害后代人的利益”[3]。生态福利制度体现了可持续发展理念整体有机的生态思维模式：

首先，生态福利制度致力于追求生态可持续性。任何一种法律措施若不符合生态可持续性的要求，哪怕它如何有效率和有价值，都不能作为生态福利制度的内容。生态福利制度以保护环境和生态系统的纯美、完整作为最高目标，以实现人与环境和睦相处为终极价值追求。它主张“以尊重自然的态度取代占有自然的欲念，以爱护自然的活动取代征服自然的行为，以保护自然的方式取代瓜分自然的劣径”[4]。当生态系统持续在良性循环的轨道上运转时，人们才能始终享受优美的景观和大自然的福泽。其次，生态福利制度致力于追求福利公平分享。“普惠民众、福利共享”是生态福利制度的目标宗旨。生态福利制度尊奉“自然面前人人平等”，强调每一个社会成员都有沐浴在自然恩泽之下的权利，没有人被赋予凌驾于他人之上独享生态福利的特权。最后，生态福利制度鼓励人民的广泛参与。建立并推行生态福利制度为人们直接参与环境资源的保护和管理提供了专门的渠道，为人们及时了解和掌握环境资源信息，充分行使环境权利提供了有效保障。

综上，生态福利制度积极追求生态可持续性和生态利益的公平分享，为公民广泛参与生态工程建设提供有力保障，是实践可持续发展战略的必然选择。

（三）是优化社会分配机制，实现社会公平的有效手段

生态福利制度作为“第二次分配”的重要方式之一，对建立合理的社会分配机制，创建公平的社会环境起着至关重要的作用。第一次国民收入分配是“效率优先”原则下的国民收入在物质生产领域内部的分配。受制于个人能力、工资政策、价格政策、市场风险、市场失灵等多种因素的影响，一次分配后，社会成员的收入会产生差距。为了缩小这种差距，国民收入需要在一次分配的基础上进行二次分配。社会福利制度作为调节贫富差距的二次分配形式之一被人们所广泛认可。生态福利制度是社会福利制度体系的子系统，是更高层次的福利制度形态，在衡平社会财富，消除两极分化方面发挥积极作用。与一次分配注重“效率优先”不同，借助生态福利制度进行的二次分配更加强调社会公平。生态福利制度通过资金保障、合理规划等方式实现社会财富的再分配，避免出现收入越高的群体，福利水平越高，低收入群体，福利水平越低的现象，同时废除城乡差别、区域差别、行业差别，实行普惠全民的一体化福利措施，有助于从根本上消除两极分化，实现真正意义上的社会公平。

（四）是衡平生态利益的重要方式

生态福利制度是一种利益衡平的智慧设计。生态利益分配过程中，各环节之间矛盾和冲突此起彼伏，有人与人之间的矛盾，人与自然之间的冲突等等，任何一个环节如果处理不当，都会导致利益分配失衡。因此，迫切需要一种法律制度安排进行规范。生态福利制度就是一种理想的选择，它能够依靠政府的能量衡平人与人之间的关系，依靠制度规范调和人与自然之间的关系，最终实现生态利益在各主体之间公平分享，确保社会公众平等享受良好的生态服务。这种衡平不仅是一种规范约束下的衡平，更是一种能动创新的衡平。因为，生态福利制度不是在简单地维护生态环境的原始静态平衡，而是通过制度创新理性地改造和保护生态环境，通过协调各种关系，建立起一种动态的平衡机制。

（五）是实现生态文明建设的“助推器”

生态福利制度是助推生态文明建设的重要力量。党的十八大报告首次专章论述生态文明建设，提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，明确要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。生态文明是指“人类遵循自然、社会、人和谐发展这一规律所取得的物质和精神成果总和，是指人与自然、人与人、人与社会全面发展、和谐共生、良性循环、持续繁荣为基本宗旨的文明形态”[5]。生态福利制度以政府免费向公众提供生态利益为核心，以实现生态可持续性及福利共享为依归，通过将生态利益在公众之间进行公平、合理分配实现人与人、人与自然、人与社会之间的和睦共荣。可见，生态福利制度与生态文明建设的价值理念高度契合。生态福利制度通过建立生态福利建设资金保障制度，扩大公共绿地和基础设施建设，适度、适时取消生态观赏区门票等若干具体措施，切实保障广大人民群众享受生态利益服务的权利，并不断提升民众的生态意识和环保意识，使其自觉地尊重自然，珍爱自然，促进人与自然之间的和谐，推动生态文明建设的发展。

三、构建生态福利制度的若干建议

生态福利制度能够将深厚的理论积淀共时性地投射到现实发展中，不仅在理论上体现可持续发展的价值理念，而且在实践中还能优化社会分配机制，实现社会公平，衡平生态利益。构建生态福利制度是一项复杂而艰巨的系统工程，其中涉及到法律、经济、生态、社会等方方面面的问题。笔者仅从宏观角度提出几点建议：

（一）鼓励生态福利供给的措施

1.建立生态福利建设资金保障制度。充裕的资金是构筑生态福利工程大厦的“锦砖重瓦”。从基础设施建设到政策、法律的制定、执行再到科技创新以及公共事务的管理等无不需要资金动力的支持。而生态福利以全民免费享受福利为宗旨，那么上述费用就主要由政府以财政投入专项资金的形式给予保障。为确保资金投入的长期性和稳定性，政府应：

首先，将生态福利建设所需资金纳入统一财政预算。财政预算是政府资金支出的“指挥表”，是保障财政资金合理、有序流动的重要依据。各领域所需财政支持只有明确列入预算，才能“师出有名”，实际拨付。因此，生态福利建设资金也应在政府财政预算中占据一席之地。实践中，政府财政预算由中央政府财政预算和地方政府财政预算两部分构成。中央政府应立足全局、统筹规划，仔细考量生态福利制度在社会整体发展领域中的重要地位和作用，结合我国人口总量，计算出合理的生态福利资金预算比例。而地方政府则应充分结合本地实际，如人口数量，资源分布状况等，以明确生态福利建设资金在本地财政预算中所占份额。其次，保证生态福利建设资金实行专款专用。在明晰预算的基础上，应确保资金使用的专项性，以避免预算变为“一纸空文”。生态福利与百姓利益密切相关，资金就是百姓利益的物质保障。因此，坚决杜绝资金被擅自截留或挪作他用。当然，生态福利建设毕竟是社会发展领域的一个组成部分，虽然占据基础地位，但财政资金支出比例也应当在合理预算的范围之内，不宜盲目、过量投入。

2.扩大公共绿地和基础设施建设。公共绿地面积尤其是人均公共绿地面积已经成为衡量一个地区乃至一个国家生态形象的标尺。公共绿地不仅可以提升一个地区的艺术感染力，增加其生机和活力，为当地居民创造良好的自然环境，提供赏心悦目的休闲、运动、娱乐场所，而且还能有效防止和减轻污染，涵养水源、保持水土，改善当地的卫生条件，实现生态平衡。据有关资料显示：“堪培拉人均绿地面积达70.5平方米、柏林是50.0平方米、华盛顿是40.8平方米”[6]。而我国的人均公共绿地面积以《国务院关于加强城市建设的通知》为例：到2005年，全国城市规划人均公共绿地面积达到8平方米以上；到2010年，人均公共绿地面积达到10平方米以上。数字上的差距足以说明我们应努力增加公共绿地面积，使广大社会公众充分享受“绿色福利”。特别值得说明的是，公共绿地建设绝不仅仅限于“草皮工程”和“公园绿化”。就植物品种而言，除了草皮还应包括鲜花和树木；就绿化场地来说，除了公园，还包括街道绿化带、庭院绿化和广场绿化等；就绿化范围和类别而言，除了城市绿化，还包括乡村绿化。因此，在扩大绿地面积时，应本着打造“立体绿化网”的思路，细化草地、林木；绿化带、广场绿化等，以构筑不同层次的绿化空间。此外，还应尽量避免陷入“重城轻乡”的误区。有些地方政府在进行公共绿地建设过程中，将重心完全置于城市，不惜重金将乡间大树、古树、珍贵树木请入城市，其结果不仅直接造成了珍稀树种因气候不宜大量死亡甚至濒临灭绝，而且还导致乡间山里满目疮痍，破坏了当地的森林植被，加速了水土流失，甚至还出现了土地的沙漠化和盐碱化。很显然，这种“重城抑乡”的绿地改造举措，其结果是得不偿失的。

基础设施是推行生态福利制度的物质基础，包括交通、供水、供电、科研与技术服务、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。基础设施具有“乘数效应”，能带来几倍于投资额的社会总需求、国民收入和整体生态效益。搞好基础设施建设不仅能够促进经济长期持续稳定发展，而且还能美化环境、便利民众的生产和生活。进行基础设施建设，应结合其基础性、整体性和非排他性的特点，首先进行统筹规划。科学、合理的规划是建设工作得以有序开展的重要前提。应依据城市和农村建设的总体部署，紧紧围绕大力发展生态福利事业，改善公民的生产生活条件这一核心，自上而下，按照宏观规划、中观规划、微观规划相结合的思路安排基础设施建设布局。其次，集中力量抓好重点建设项目。重点项目具有明显的引领和支撑作用。政府应着力将建设增量用于水利基本建设、清洁能源建设、信息网络建设、生活服务设施建设等领域，逐步把建设重点由城市转向农村，实现城市基础设施建设与农村基础设施建设的有机结合，推动基础设施建设向着重点突出、全方位、立体化的方向发展。再次，提供充足的资金保障。基础设施建设耗资巨大，建设周期长，收效缓慢，要保证建设质量，必须有足够的资金予以支持。长期以来，基础设施融资问题一直是个难题。我们可以引借发达国家的一些先进经验，打破行业垄断，适度放开法律不禁止的建设领域，允许和鼓励民间资本、外资注入，采用BOT（Build－Operate－Transfer，建设－运营－移交）和TOT（Transfer－Operate－Transfer）等先进方式，建立政府主导和市场运作相结合的多元化基础设施建设融资模式，解决资金难题。

（二）取消限制公民生态福利的不合理规定

1.适度、适时取消生态观赏区门票。“世界遗产属于全人类共同的财富，是一种公共资源，为了让更多的人享受到这种资源，目前，在国际上存在着降低世遗景点门票，甚至免费开放的趋势，而且，高价门票会将一部分低收入者拒之门外，这是有失公平的”[7]。的确，取消公园、生态长廊、风景名胜区等生态观赏区门票是给予社会公众最直接也是最实惠的生态福利。形式各样的生态观光区是生态系统的浓缩和还原组织，其中处处可见的清新绿色，经过净化的新鲜空气，娇艳欲滴的花朵，清澈照人的湖水，无不给人以精神的愉悦和美的享受，使人流连忘返，确实是人人向往的休闲、娱乐，放松心情的绝佳场所。不过，我国是一个人口大国，如果立即、完全取消生态观赏区门票，必然会因游客的蜂拥而至给景区带来难以承受的压力，公众不仅不会获得期望享受的生态福利，相反，可能会对景区环境造成严重破坏，并引发因游客拥挤而产生的负外部性。此外，要长期保持生态观赏区的干净、整洁，政府需要投入大量的人力、物力、财力进行管理、打扫、修缮，产生的相关费用若均依赖政府的财政投入恐怕也是不现实的。笔者认为，应当在充分考虑我国国情的基础上，适度、适时取消景区门票。所谓适度取消是指一些极具教育意义和价值且维护成本较低的自然及人文观赏区，如爱国主义教育基地井冈山、狼牙山、西柏坡等应当全部取消门票，而那些具有极高历史、文化和科研价值或维护成本较高的景区，如故宫、清西陵等则需要综合考虑国民经济收入水平和修护成本制定合适的价格。所谓适时取消是指收取门票的景区可以在旅游淡季的某个时间段取消门票，一方面可以引导公众错峰出游，降低景区压力；另一方面也可以使一些低收入者有机会进入收费观赏区游览，保证其享受生态福利。最后，还应开展形式多样的宣传教育工作，提升广大社会公众的环保意识，使其自觉尊重自然，善待自然，保护自然，文明出游，以减少维护成本，实现生态可持续发展。

2.大力推进“拆墙透绿”工程建设。“拆墙透绿”通俗而言就是为美化环境，将单位原有戒备森严的砖制围墙拆除，改造成透空栏杆或栅栏式花墙。“拆墙透绿”工作主要是在城市范围内，针对市直机关和企事业单位实施。拆除围墙后，市民不必进门就能欣赏到如画的风景，既增添了城市的绿化景观，又使公众享受到了生态利益服务，同时还提高了人们的绿化意识和环保意识，可谓一举多得。“拆墙透绿”工程应以街道两侧临街单位为重点，除了涉及国家安全和重大利益的单位外，均应将封闭式庭院变成开放式园林，把院内的景观展示于民，让群众共享生态资源，营造风景优美、生态效益突出、开放、园林式的城市绿化新格局。在“拆墙透绿”过程中，应特别注意围墙拆除后的绿化修复工作，努力做到院内景观与院外景观有机结合，局部景观与整体景观融为一体，三维绿量与复层植物合理搭配，空间序列错落有致，景观设计丰富精致，单位绿化与小区绿化、道路绿化以及城市整体绿化同步实施。此外，还应注意因地制宜、循序渐进开展工作。绿化工作不能一蹴而就，需根据不同情况区别对待。一些绿化基础好的单位可以尽快拆墙，绿色共赏；一些原本无绿可透的单位，则要边拆除边改造，加紧绿化施工。还有一些单位围墙具有珍贵的历史价值或深厚的文化底蕴，拆除之后不仅增加拆除成本甚至重建成本，而且会严重毁损其历史、文化及科研价值，这种情况下，必须保留，不予拆除。

“拆墙透绿”工程是打破人为设置的生态福利供给障碍的有效方式，是确保公众尽享生态服务的重要举措。

生态福利制度是对人本权利与价值的充分尊重和实现。它强调政府行为的主导性和无偿性，注重每一位公民利益实现的公平性，并以此为基础，通过建立生态福利建设资金保障制度、扩大公共绿地和基础设施建设等生态福利供给激励措施以及适度、适时取消生态观赏区门票、推进“拆墙透绿”工程等取消限制公民生态福利的具体措施，实现生态利益公平分享的目标追求。无论从理论方面还是从实践角度，生态福利制度的构建都为我们提供了应对生态环境问题的全新视角及解决路径。

[1]黄锡生，邓禾.行为与规制：建设“两性社会”法制保障研究[M].北京：科学出版社2010：55.

[2]刘俊卿.关于我国社会福利制度建设的思考[D].天津大学硕士学位论文，2010.

[3]曹明德.生态法原理[M].北京：人民出版社，2002：45.

[4]薛勇民.走向社会历史的深处：唯物史观的当代探析[M].北京：人民出版社2002：25.

[5]王雪梅.中国特色生态文明建设的理论基础与对策设想[D]，河南大学硕士学位论文，2012.

[6]江城客.公共绿地、休闲福利以及城市文化[N].南方日报，2010－10－11.

[7]柏杨，王超.北京世界文化遗产游览参照点门票涨价质疑[J].吉林商业学院学刊，2005（2）.