新农村建设中法律援助研究

王华兵， 刘大元

（1.安徽工商职业学院 思想政治理论课教学部，合肥 231131；2.合肥师范学院 政法与管理系，合肥 230061）

一、引 言

法律援助起源于15世纪的英国，其初衷是国家对因经济困难而不能支付诉讼费用或者法定的其他原因而无偿提供的法律服务，其目的是实现社会的公平、正义，避免法律沦落为具有优势资源者寻求其利益的工具。我国法律援助制度起步较晚，1996年的《刑事诉讼法》规定：对被告因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的、被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的、被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其法律援助。这是我国首次将“法律援助”明确写入法律。此后的《律师法》也对法律援助做出了规定；2003年国务院颁布的《法律援助条例》，对我国法律援助的性质、任务、组织机构、范围、申请、审查、实施以及法律责任等基本问题做出了规定，标志着我国法律援助工作进入了法制化 、规范化的新阶段。

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的战略任务，勾画出我国农村未来“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新蓝图。党的十八大又提出新农村建设的城乡一体化发展道路，同时指出，坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。随着新农村建设的深入，农村的利益格局发生了深刻的变化，纠纷的类型也逐渐复杂多样化，由传统的内向型为主转变为外向型为主。然而广大农村相对贫困的状况在短期内难以改变，因此，进一步研究新农村建设法律援助工作 ，加大农村困难群众的法律救助，提高法律援助的水平是新农村法律援助工作亟待解决的问题。

二、新农村建设中法律援助的必要性

1.尊重和保障人权是宪法的要求

2004年，宪法修正案载入“国家尊重和保障人权”，这预示着人权事业在我国将有更大的发展。农村基层法律援助的价值内容，是在农村背景下，法律援助作为客体满足主体需要的终极追求，体现了主体对法律援助价值的追求和企盼[1］。农村法律援助具有其期盼的人权价值。国家尊重和保障人权的基本方式包括以下方面：引导经济发展和建立健全社会保障制度；政府主导推进公民民主权利和政治权利的发展；尊重个人自由；强化劳动监察和劳动保障制度；强化对私有财产权的保护与公共利益优先相结合；对少数人群权利实行积极差别待遇和特殊保护；在权利救济上强化人大职能和扩大司法救济范围。人权保障中，弱势群体的人权保障毋庸置疑是人权保障的核心，而话语权又是弱势群体保障的核心。

农村是我国贫困人口的主要聚居地 ，由于处于弱势地位，他们的权利也最容易受到侵害。当他们的权利受到侵害后 ，因缺乏维权所需的法律知识 ，再加上经济困难，靠他们自身的力量难以享有话语权，同时也很难维护自己的合法权益。法律援助为广大的贫困农村群众提供了有效的权利救济手段，可以最大限度地保障农村弱势群体的人权。

2.和谐、小康社会建设的重要保证

十八大提出：“确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标”。要实现这一目标，就必须努力改善社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，建立一个更加幸福、公正、和谐、节约和充满活力的小康社会。法律援助和和谐社会追求的价值目标是一致的，即社会安定有序、讲求法治 、公平正义的稳定结构状态。前者是手段，后者是目的。

当前，各种社会矛盾和热点问题不断增多，特别是新农村建设中农民工维权、劳动纠纷、土地承包纠纷、征收拆迁补偿纠纷等群体性矛盾大幅增加，已成为阻碍新农村发展和影响社会稳定的突出问题[2］。采用传统的单纯依靠行政手段的方式解决这些矛盾收效甚微，而有的行政规定还和法治精神相违背。随着依法治国理念的深入，法律成为解决这些问题的有效和理性的手段。而法律援助工作在解决纠纷的过程中发挥着“疏导管”和“减压阀”的重要作用，可使贫弱群体在遇到矛盾和纠纷的时候，不再通过暴力，而是理性、制度化地表达自己的诉求，从而使矛盾在法律框架内得到解决，避免社会冲突与动荡。针对我国农村现状，通过法律援助的方式使农村贫弱群体得到司法维权救助，才能达到和谐、小康社会追求的价值目标。

3.实现公平、正义必不可少的途径

公平、公正是法律价值的应有之义，马克思主义创始人早就论证过，世界上不存在“永恒的公平”、“抽象的公平”和“绝对的公平”，西方资产阶级抽象的公正观不过是一定历史条件下经济关系的观念化的反映。

市场经济的发展，必然会有一部分人先富起来，“法律是有钱人的专利以及穷人的梦魇”成为社会不得不接受的事实。有钱人可以聘请有丰富法律知识和诉讼技巧的专业法律工作者为其服务，而法律援助可使经济困难的人用法律的武器捍卫自己的合法权益，从而保证实现公民在法律面前人人平等。农村由于经济发展落后，整体法律文化水平较低，贫困人口所占比例大，维权较为困难，在权利受侵害时，实施法律援助确立国家和社会帮助因经济困难或其他原因需要法律扶助的人，实现社会的公平正义。

三、新农村建设中法律援助面临的问题

1.农村法律援助的机构建设不足

法律援助机构的设置是法律援助的关键。从国务院颁布的《法律援助条例》和世界上大部分国家法律援助的实践来看，法律援助的责任主体是政府，因此科学设置法律援助机构是政府的职责。司法部于1995年12月28日成立法律援助中心，此后省、市和县纷纷成立相对应的法律援助中心。

专门机构的成立，为法律援助开展起到根本的保障作用。但是农村地域广阔，县级法律援助中心一般在县城，远离贫困人口聚集地的乡村，加之法律援助工作的宣传不力，农民法律知识欠缺，法制意识淡薄，导致农村法律援助的需求与法律援助机构建设现实的矛盾。

2.法律援助工作人员和经费缺乏

人员和经费问题是法律援助核心问题，因为法律援助的最终落脚点是从事援助的律师或法律工作人员，他们利用自身的专业知识帮助受援者维护其合法权益。

我国执业律师数量相对较少，人均不到万分之一，远低于发达国家，甚至低于巴基斯坦、东南亚等发展中国家[3］。就是这些数量有限的律师，也主要分布在城市地区，广大农村的律师数量就更少。据统计，目前西部地区有210个县没有律师，困难群众寻求法律援助十分困难[4］。律师的缺乏，制约了新农村建设中法律援助工作的开展。

此外，一项工作机制的建立，离不开物质的保障，缺乏资金，法律援助工作机制的运转就受到限制。《法律援助条例》第3条规定：法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。但直到2009年，这些拨款平均到全国人民头上，人均不足0.2元。实践中又存在法律援助办案补贴与其他行政办公经费“打捆”拨付的问题，造成有限法律援助经费被侵占、挪作它用的现象[5］。然而，如办理法律援助案件律师的补贴过低，甚至迟迟得不到发放，影响其从事法律援助的积极性和办案质量；法律援助机构由于经费紧张，影响了其开展法律援助的宣传工作和建立便民、利民的法律援助工作机制。

3.受案的范围不能适应新需求

我国法律援助的范围主要是民事案件的代理和担任刑事案件的辩护人。根据相关法律规定，受理法律援助民事案件的范围是：（1）依法请求国家赔偿的；（2）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（3）请求发给抚恤金、救济金的；（4）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（5）请求支付劳动报酬的；（6）主张因见义勇为行为产生的民事权益的。刑事案件的范围是：（1）公诉案件或自诉案件当事人因经济困难而没有委托律师的，可以申请法律援助；（2）被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护。

从以上规定可以看出，法律规定的受案类型对新农村建设实际来说过于狭隘。据学者统计，农村纠纷情况的类型，主要有经济纠纷（财产、买卖、借贷、财产损害索赔等），占49.9% ；人身伤害纠纷占6.3% ；家庭纠纷（婚姻、赡养等）占19.3% ；与政府部门的纠纷（计划生育、承包合同等）占12.7% ；邻里纠纷占3.3% ；其他纠纷占3.3%[6］。对照法定的法律援助的受案类型，上述很大一部分纠纷都不在其受案范围。农村总体经济发展水平较低，困难农民无力支付昂贵的律师费用，他们甚至转而寻求法律以外的途径来解决这些纠纷，这些不稳定因素影响了新农村建设目标的实现。此外，实践中法律援助往往倾向于诉讼案件，对于非诉讼案件中咨询、调解等实行援助较少，影响了法律援助在新农村建设中的效能。

4.法律援助的质量有待于提高

根据《法律援助条例》第21条，从事法律援助的人员，一部分是法律援助的专职工作人员，另一部分是社会律师。专职工作人员平时行政工作较忙，加之不少法律援助中心专职工作人员并没有律师职业资格，缺乏相应的法律专业知识和实践知识，影响了法律援助的质量。社会律师是以提供法律服务的获得为谋生手段的，农村的法律援助补贴标准非常之低，受利益驱动，有社会经验和案源较多的律师不愿意从事此项工作，从事法律援助工作的绝大部分是实习律师或案源较少的社会律师，甚至刚从事工作不久的律师把法律援助作为练手。同时，由于法律援助工作缺乏一个有效、合理的评价机制，影响了办案人员的积极性。低质量的法律援助，会形成恶性循环，农民会对法律援助失望，进而对司法也失去信心。

四、完善新农村建设法律援助的对策

1.进一步完善法律援助的立法工作

2003年国务院颁布的《法律援助条例》，对我国法律援助的快速发展起着重要的作用。但近年来，随着经济水平发展和人们法律意识提高，该条例由于立法层次和法律价位较低，已不能满足法律援助的发展和社会的需求。应加强法律援助立法研究，尽快制定《法律援助法》，提高法律援助的立法层次和内容的科学合理性，从制度上保证其规范实施。

同时在这部法律里，应以专门章节对农村法律援助机构的性质、职能、设置、援助对象、范围、援助程序、经费投入及管理体制等问题从立法上予以明确，以确保农村法律援助制度的实行。立法应针对农村的特点，适应新农村建设发展的需要，如在法律援助的范围上，应把农村较常出现的家庭纠纷（如赡养、婚姻、抚养等）、征收拆迁补偿、承包纠纷、环境污染、人身伤害、农民工劳动争议、涉农生产资料的购销等案件包括进来；另外，对经济困难的认定标准也应该根据城乡差异、地区差异做出明确规定，各地可根据实际情况制定实施细则；此外，法律也应明确政府对法律援助资金的保障和专款专用责任，并建立随经济增长的正常增长机制，保证法律援助机制的正常运转。

2.应加强法律援助的宣传工作

评价农村法律援助制度是否成熟、高效的一个重要的指标是民众的知晓率[7］。农村由于交通、信息较为闭塞，法律援助中心又大都集中在县城，村民对法律援助工作了解甚少。道德、习俗甚至迷信等非法律手段，常常成为农民解决纠纷的首要选择[8］。解决这个问题的首选手段是加强农村法律援助宣传工作，要充分利用广播、电视、报纸、宣传栏、发放卡片、下乡演出等方法介绍法律援助知识和工作机制；结合典型案例，采取形式多样、生动活泼、丰富多彩的宣传，使得村民了解、知晓法律援助这项工作，从而更有效地发挥法律援助在新农村建设中的作用。

3.形成覆盖全面的网格化法律援助网点

我国农村的特点是地域广阔，人员居住较为分散。新农村建设中，进城务工的农民越来越多，而他们相对来说文化程度较低，法律知识欠缺，急需得到帮助。针对上述特点，在县一级设立法律援助中心的基础上，在乡镇一级应设立法律援助工作站 ，在行政村建立法律援助联络员，工作站和联络员的职责是开展宣传、咨询、调解和联络中心等法律援助工作，形成覆盖全面的网格化法律援助网点。此外，应在城市设置专门面向农民的法律援助机构，该机构的设置的申请援助条件应针对农民的特点，手续上更便民、利民和简单易行。

4.建立新农村法律援助基金

资金问题是新农村建设中法律援助的瓶颈，除了以法律形式建立以政府财政拨款为主外，应寻求建立新农村法律援助基金。台湾地区根据《法律扶助法》第5条规定于2004年成立法律扶助基金会（Legal Aid Foundation），全称为财团法人扶助基金会。基金会在主管机关“司法院”的监督下，具体负责法律援助的实施，为“经济上的弱势者支付诉讼费用及律师的报酬，提供法律的专业扶助，实现诉讼的平等权。”基金会的下一层是在各地也设立分会，负责具体的法律援助事宜。基金会资金来源于政府拨款、社会捐助等，这种法人化的管理模式拓展了法律援助资金的来源，提高了援助资金使用的效率，这些做法值得借鉴以完善新农村法律援助制度。尽管法律援助的责任主体是政府，但在目前政府无法投入足额的资金解决这一问题的情况下，也可以成立新农村法律援助基金会。资金的来源以财政拨款为主，同时可以动员社会各方面的力量筹措资金，鼓励民间捐款，实行法人化管理方式，引进援助律师的竞争机制，充分发挥有限法律援助资金的效率。

5.构建法律援助的质量保障机制

法律援助的质量是法律援助制度发展的根本。保证办案质量不仅增强社会对法律援助认同度，而且也体现了司法的公平、公正。质量的保证应从两个方面作为抓手，一是加强对法律援助办案人员的筛选。2009年司法部推行“点援制”法律援助指派方式，即法律援助中心建立志愿者律师名册，供接受援助的受援人自由挑选。应进一步完善该项制度，所有社会律师应轮流进入名册，履行法律援助义务，律师不得拒绝规定数量的法律援助案件。各地可根据情况建立城乡一体化的“点援制”志愿者律师名册，弥补新农村建设法律援助律师的不足，提高新农村建设法律援助的质量。二是对办案质量的评价。目前大部分法律援助中心都要求办案人员办理完援助案件后，提交卷宗材料，里面包括与当事人会谈、调查取证、开庭、代理词等内容，但缺少评价体系。应建立法律援助办案质量评价制度，结案后，由当事人、人民法院和法律援助中心三方对办案质量进行评价，根据评价发放办案补贴，并把评价结果向社会公布，以提高法律援助的质量，实现法律援助的价值目标。

五、结束语

综上所述，社会主义新农村建设，法律援助是极其重要的组成部分。目前我国新农村建设中法律援助存在着诸多问题。针对这些问题，加强和改进工作，既是彰显对弱势群体的人文关怀、实现法律面前人人平等应有之义；又是实现社会公平正义，促进和谐、小康社会建设的根本保证。深入新农村法律援助制度的研究，既具有理论价值，又具有实践意义。

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