皖江示范区园区合作共建体制机制创新现状分析及对策研究

吴 骏， 程瑶瑶

（合肥工业大学a.管理学院b.知识经济与企业管理创新研究中心，合肥 230009）

安徽省近些年经济快速发展的一个重要原因就是园区合作共建的推动。合作共建园区是承接产业转移园区在规划制定、资金投入、开发建设、运营管理等方面进行全面合作，合作双方依据合作协议明确分工，权责对等，利益共享。皖江示范区是指皖江城市带承接产业转移示范区，规划范围为安徽省长江流域，成员包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、巢湖、滁州、宣城九市全境和六安市的金安区、舒城县，共59个县（市、区），辐射安徽全省，对接长三角地区。本文针对皖江示范区（以下简称为示范区）合作共建园区的体制机制创新方面存在的问题，进行了分析、研究，并提出了相关的对策建议。

一、皖江示范区园区合作共建体制机制创新现状

1.按照合作开发主体划分分析

皖江示范园区合作共建体制机制按照合作开发主体划分可以归纳为5类：园区与企业（或商会）合作、园区与园区合作、园区与政府合作、政府与企业合作、政府与政府合作。园区与企业合作共建产业园是我国最常见的开发模式，也是目前皖江示范区合作共建的主要开发模式。目前，该类型合作共建园区占皖江示范园区内全部合作共建园区的比重约为70%，其它4种类型的合作开发模式较少，尤其是政府与政府合作、园区与园区合作这两种合作模式很少。具体情况如下：

（1）园区与企业合作 园区与企业合作共建产业园区时，大多是以“园中园”的形式建立。其特点是园区方面提供土地、资源、政策支持等，吸引企业来园区合作开发，具有很强的针对性，行业特征明显。一个产业园区内，可以有很多园区与企业合作共建的小型园区。这些小型园区的企业可以是一条产业链的上下游企业，也可以是水平方向上的同行业之间有横向交流的公司。表1中列举了示范区内具有代表性的园区与企业合作建立的产业园区。

表1 皖江示范区内园区与企业合作共建主要产业园情况表

（2）园区与园区合作 目前，示范区内园区与园区合作共建模式较少，这种模式一般是两个异地的园区，一方处于经济较发达区，另一方则是正在蓬勃发展、具有人力成本、资源优势的地方园区；有“园中园”和“托管园”两种主要形式，一方将其部分产业转移至另一方，或者是下游为上游服务。其合作园区的产业一般集中在可以进行外包、贸易的行业。表2为示范区内部分已建或者在建的园区和园区合作类型的产业园。

表2 皖江示范区内园区与园区合作共建主要产业园情况表

（3）园区与政府合作 园区与政府合作共建产业园区不同于政府扶持建立的产业园区，其区别在于参与合作共建的政府方与合作另一方所代表的政府不是一个主体；一般合作建立的产业园区其主导产业都集中在制造业，如家电、电子、机械加工等。表3为示范区内部分已建或者在建的园区和政府合作类型的产业园。

表3 皖江示范区内园区与政府合作共建主要产业园情况表

（4）政府与企业合作 政府与企业合作共建园区是目前实行相对较多的一种合作模式，由政府直接参与企业洽谈合作，一般都是“共建园”的模式，也有部分“园中园”的合作产业园，其合作的产业包括传统制造业、电子信息产业等。表4为示范区内部分已建或者在建的政府与企业合作类型的产业园。

表4 皖江示范区内政府与企业合作共建主要产业园情况表

（5）政府与政府合作 目前，示范区内，政府与政府合作共建的产业园区还比较少，需要大力支持其发展，以更好的发挥政府在产业转移中的作用。这种类型的合作园区，其产业可以实现大规模、批量化生产，也可以形成产业链的发展模式，将生产制造和消费市场直接结合起来。现有的合作园区的产业主要集中在制造业和服务业。表5为示范区内部分已建或者在建的政府与政府合作类型的产业园。

表5 皖江示范区内政府与政府合作共建主要产业园情况表

2.按照园区管理模式划分

（1）企业主导模式 企业主导模式的特点是：不改变原行政管理体制，委托企业进行园区开发管理。其运转模式是园区成立建设开发总公司并运用经济杠杆对园区进行管理，负责园区的规划、建设及招商引资，提供包括厂地、资金、开发条件、人才交流等在内的综合性服务。虽然在管理形式上以政府为主，但在实际操作中是面向市场、以企业为主导的。例如：

滁州市琅琊区的华融产业园是由琅琊区政府与福建省泉南投资开发公司合作共建，园区占地1100亩，总投资12亿元，政府提供优惠扶持政策，项目建设、招商引资、经营管理由泉南投资开发有限公司来做，双方税收共享。

芜湖经济技术开发区管委会与浙江杉杉集团签订合作协议，合作共建芜湖生命健康城，规划面积10平方公里。开发区管委会只负责土地的报批，杉杉集团负责基础设施建设、项目引进和管理服务，利益共享。

类似的还有马鞍山视聆通游戏动漫产业基地、池州经济技术开发区中恒天纺织创新产业园、天长市的光伏产业园、来安县叉河镇的泉州工业园等。企业主导模式适用于功能定位比较单一的小规模开发，但难于适应跨行政区划的综合开发要求。

（2）政府主导模式 政府主导模式大体分为决策层、管理层和经营服务层三个层次。决策层即园区领导小组，负责园区各项方针、政策的制定和协调，管理层即园区管委会，它既是领导小组的办事机构，又是政府的派出机构，经营服务层即开发区总公司，通过房地产经营、基础设施建设、投资、技术引进、产品推销等方式为区内企业服务。例如：

琅琊区政府与无锡惠山区政府合作建设的无锡惠山产业转移合作园是无锡惠山区、琅琊区合作开发。合作模式是在琅琊经济开发区规划园中园，双方共同挂牌设立“无锡惠山产业转移合作园区”，积极承接无锡及长三角地区产业、科技、人才、资金的辐射，并在科技领域、信息领域、人力资源开发等方面建立合作机制。

上海徐汇软件基地马鞍山软件园，位于马鞍山市花山商贸旅游园，总占地面积150亩，总建筑面积约6.8万余平方米。园区是由马鞍山市花山区建设投资有限责任公司投资建设，该公司成立于2004年9月，是马鞍山市花山区政府全额投资的国有投资公司，主要承建由区政府投资兴建的公益性和发展性项目，进行花山区政府授权范围内的公有资产经营管理。

政府主导模式是大型产业园区开发的主流模式。这一开发模式具备集中统一、权威性高、规划性强、办事效率高的特点，在开发初期管理者的能动作用较大。但也有缺乏灵活性和创造性、活力不够的缺点，容易导致机构膨胀，政企不分。该模式主要适用于园区建设的初期，以及市场化程度不高的地区。因为在市场机制不完善、企业的力量相对弱的情况下，园区的建设需要借助政府的力量才能完成。

（3）政企混合模式 政企混合模式特点：管委会兼具管理者与开发商的双重功能，两块牌子一套班子，用政府财力完成园区的规划和一级开发，把开发出的小地块出让给入驻企业。主要职能机构合署办公，既具有行政职能又具有经济职能，管委会负责对园区实行统一领导[3］。例如：

南陵县经济开发区与浙江艾德工贸有限公司共同规划建设了“永康机电产业园”，占地80亩，开发区管委会与合作伙伴签订合作协议，联合成立园区建设管理委员会，负责合作共建园区的规划编制、基础设施建设、项目引进和企业服务。

宁国开发区医疗器械产业园采取“组建公司、委托招商、土地转供”的方式经营，由武汉苏商工业园投资公司出资在宁国市成立安徽苏科医疗器械产业园有限公司，注册资金5000万元，负责入园项目引进和项目服务，宁国开发区负责园区规划和基础设施建设，并供地给安徽苏科医疗器械产业园有限公司，重大项目实行一事一议。

政企混合开发模式既发挥了政府的作用，同时也发挥了市场的作用，权责明确，有利于引入多元投资主体实施综合性、大规模成片开发，总体效果好。但是，政企混合模式容易造成企业对政府的依赖，有可能导致企业吃政府的“大锅饭”，加重政府的负担，并且对于政企关系协调要求较高。

二、皖江示范区园区合作共建体制机制创新存在的问题

1.皖江示范区园区各种合作模式优劣分析

园区与企业合作共建产业园，其优点有：合作方式灵活，各行业的企业均可以选择此种合作模式；市场化程度高，执行力快；专业性强。但这种合作模式也存在明显缺陷：不适合大批量的生产活动，无法形成规模，不能产生集聚效应；缺少行政管理的作用力，适应政策的变化滞后。

园区与园区合作共建可以实现产业的大规模转移，易形成规模效应。其不足在于：企业所代表的市场意志被削弱；园区合作时，两个园区各自的管理方式可能不同，对于共建园区的管理可能有较大的分歧。

园区与政府合作共建产业园有以下优点：很好地体现政府对地区经济的规划，合作园区的管理一般由园区方主导，避免了管理方式上存在的可能争议，同时可以借助政府的参与，对企业有较高的号召力。然而，这种模式的市场敏感性不高，不适合直接参与一些市场竞争激烈的行业。

政府与企业合作共建园区具有很好地灵活性，对市场反应敏感及时，同时，由于政府的直接参与，可以很好地利用政府资源。但这种类型的产业园区其园区的概念弱化，初创阶段更多的呈现出企业的性质，不利于园区长期规划。

政府与政府合作共建的产业园，其优点显著：政府集成资源，使园区短期快速发展；可以实现产业的大规模转移，形成规模经济；可以形成产业链，将生产制造和消费市场直接结合起来，带动地区经济的直接快速发展。但这种合作园区也存在不足之处：市场参与度被削弱，政府的主导地位会降低企业的自主作用，行政管理的色彩较重。

2.皖江示范区园区合作共建体制机制现存问题

首先，园区与企业合作共建是目前示范区内合作共建的主要模式，该合作开发模式涉及面少、简单、方便、易行，但目前在示范区内，基本上是园区与中小企业合作，缺少和国内外500强企业的合作，合作层次低、带动产业转移规模小，产业集聚效应小，合作共建园区没有真正形成产业集群，难以形成大规模、组团式承接态势；具有良好的规模效应和产业集聚效应的政府与政府合作模式和园区与园区合作模式很少，示范区合作共建园区层次有待提高。

其次，大量的园区与企业合作共建园区带来下列问题：由于各地产业发展各自为政，造成了重复建设和产业同构。重复投资，不仅浪费了资源和导致效率低下，同时也加剧了产品的同质化，易引发同质化竞争。各市、县产业布局和产业发展方向存在一定程度的交叉和重复性，没有形成错位发展的格局，具体操作中缺乏有效的前期规划和协调手段。各地为了追求GDP，急功近利，大力招商引资，相互比拼优惠政策，导致招商引资的恶性竞争。另一方面，没有很好地建立起园区内资金流的良性循环，缺少投融资渠道，对于园区的长期发展不利。再者，从管理模式上分析，企业主导模式、政府主导模式和政企混合模式是示范区合作共建园区的三种主要管理模式，为示范区园区经济和产业促进做出了巨大贡献。但是，也存在一些弊端：第一，基于土地一级开发的园区开发模式，在现实中存在着土地收益与成本倒挂的问题，使得园区开发企业经营上不堪重负，往往需要地方财政予以补贴支持。第二，由于园区开发企业经营上的压力，急于出让土地实现回款，在园区的产业招商过程中无法顾及产业结构和客户质量，使园区的产业聚集与预期的规划有较大出入。严重的是，有些在园区运行多年后被迫重新进行园区改造，造成大量财力和土地资源的浪费。政府主导型的合作共建的园区，由于涉及合作的双方，对于利益分成、税收分享、土地等各方面的磨合，往往有很多的问题需要协调。在园区发展的过程中，由于发生亏损的可能以及不同风险的承担、合作中的退出机制不健全等因素，园区的合作并不十分牢固，同时也容易使合作双方产生互相依赖的心理。

三、皖江示范区园区合作共建体制机制创新对策建议

面对园区合作共建体制机制目前存在的问题以及将来可能遇到的隐患，需要政府、园区、企业等各方面的齐心合作，采取政策支持、政府扶持、园区间协调、健全合作园区体制机制等一系列相应措施。

1.坚持行政高位推动，为园区合作共建打造稳固的平台

皖江示范园区应积极争取国家发改委支持，加强与江浙沪地区协调沟通，努力为园区合作共建打造下列平台：

（1）高层推动平台 加强三省一市（安徽省、江苏省、浙江省、上海市）高层推动，每年召开一次省市领导座谈会，协商解决跨省合作重大事项，研究制定加快合作共建的政策措施，逐步完善政策支撑体系。在此基础上，建立决策层、协调层、执行层三级对接平台，形成多层次推进园区合作共建的工作机制，带动企业、行业协会和社会各界积极参与，加快跨省合作园区建设步伐。

（2）部门协调平台 明确三省一市发改委、经济交流（合作）办牵头，每年轮流举行联系会，落实高层座谈会精神，协调推进合作共建工作。发改委着重围绕皖江示范区产业指导目录，把握产业转移新动向，加强沟通交流，加大引导力度，促进装备制造、原材料、轻纺、高技术、现代服务等产业，向合作园区组团式有序转移。经济合作交流办公室应围绕合作模式创新，进一步放宽合作领域，引进先进理念，创新合作方式，引导沪苏浙地方政府、开发园区和战略投资者，在皖江示范区建设“园中园”、“托管园”和“共管园”，积极探索股份合作、委托招商、“飞地经济”等多种共建合作方式，将合作园区建设提高到一个新水平。

（3）园区对接平台 定期举办三省一市园区合作共建洽谈会，搭建日常工作平台，推进合作双方规划衔接和项目对接。加强合作园区配套设施建设，建立良好的信用制度，完善公共资源分享机制，营造中西部一流的发展环境，实现体制机制对接，促进合作双方发挥优势，加快各类企业及要素有序转移。

（4）信息互通平台 加快安徽省经济合作网与江浙沪地区信息服务网的对接，搭建园区合作共建信息平台，保障信息互通，为园区合作共建提供高效服务。建立健全信息交流机制，以简报等形式，及时向国家相关部门和其它省市报告工作进展情况和需要共同协商的问题。

（5）人才交流平台 密切三省一市人力资源管理部门的联系，把招才引智与园区合作共建结合起来，建立人才柔性引进机制，在共建园区中建立若干高层次人才创新创业园区和引智示范基地。加强人才培养的多边合作，鼓励沪苏浙高校在皖江示范区发展高等教育、职业教育，支持科研院所设立分院分所。每年向对口园区派驻挂职锻炼和驻点招商干部，大力引进沪苏浙园区经营管理人才到皖江示范区任职。

2.制定政策支持示范区提高合作共建园区层次，建立利益分享机制

重点支持园区与囯内外著名企业合作共建、政府与政府合作共建和园区与园区合作共建。合作共建园区，必须坚持“优势互补、互利共赢”的原则，对跨地区合作共建园区所涉及的规划、土地、税收、GDP核算、环保等深层次的问题，安徽省政府应研究出台必要的支持政策，应重点建立三大利益分享机制：

（1）开发园区载体建设的利益共享机制——股份分红 示范区内开发园区主要以园区土地入股，合作外方则以资金、技术、设备等要素入股，双方或多方投资成立股份制合作公司，对合作共建园区实行公司化运作管理。合作外方可按股权比例分享公司经营利润，风险共担。

（2）园区招商的利益共享机制——将园区服务业优先委托给合作外方承担 对于需要扩张或外迁的合作外方（即将转移的工业企业），示范区开发园区可依据协议，将合作共建园的商贸、研发、金融、法律、财会、审计、信息等服务业需求，在同等条件下，优先委托给合作外方，增加合作外方的投资增长点。

（3）政府之间利益共享机制——经济成果共享 一是税收共享。根据国家税收属地管理的基本原则，加工制造环节产生的生产环节增值税在合作园缴纳，其他税收在产业转出地缴纳。合作双方政府也可签订协议，将增值税、所得税的地方留成部分按五五分成，让渡给产业转出方政府。二是享有总部经济收益。示范区开发园区可承诺只承接合作外方的加工制造环节，将企业的总部经济仍留在原地，缴税按国家和地方现行政策执行，总部经济税收归产业转出地所有。三是GDP灵活统计。合作共建园区的生产总值、工业增加值、税收等统计指标既可在安徽省内统计，也可只纳入合作外方所在地统计，还可按照合作双方的股权比例，分别纳入双方所在地统计，或者同时纳入合作双方所在地统计，在上报国家时由国家统计局从总量中剔除重复部分。四是保留环保指标。与国家有关部门协商，对合作共建产业园区特事特办，东部沿海地区企业转移到安徽后，相应的环保指标仍可留在产业转出地。

3.建立省市联动的大项目资金支持机制

建议安徽省政府加强统筹协调，集中安徽省财政和安徽省属国有企业的力量，在政府投入与退出渠道畅通、风险可控的前提下，制定针对合作共建园区战略性大项目的资金支持机制。

（1）建立省级示范区产业投资基金 基金主要来源于省级政府的专项资金和财政补贴，也可以申请中央财政对示范区给予一定比例的税收返还，合作共建园区的各方也可适当的投入部分资金。同时，可以向省内大型企业、省内金融机构、国内保险机构、大型券商发起私募。基金主要用于合作园区内的项目投资。

（2）建立负责大项目资金的专案组 专案组主要负责示范区内进行的大项目资金方面的各项工作，包括项目的资金投入、预算、收益、分成等。专案组听令于省市联动负责人，从示范区的利益最大化角度来考虑资金的分配使用问题。在项目结束之后，要跟进来确定资金的合理规范使用以及负责相关的问责制度。

（3）建立健康的监控渠道 要确保资金流向正常，有可控的渠道进行随时的抽查。例如专人专项的记录资金使用情况 ，定时或不定时查看现金流量，每一笔资金的使用都要有完整的存档记录过程，以方便后来查询验证。

（4）健全皖江城市带金融体系 除了引进外资银行、股份制银行、城市商业银行之外，支持安徽省地方性中小银行等金融机构的发展，例如政策性银行、信托公司、金融资产管理公司等；加快农村合作金融机构改革，推动农村信用合作社的银行化改革，支持其跨地区的设立分支机构。

4.在土地利用、拆迁安置、项目建设方面的建议

示范区主要是承接江浙沪等地区产业转移，合作共建的园区都建立在示范区内，土地的使用就显得相当重要。具体在土地利用、拆迁安置、项目建设方面有以下建议：

（1）赋予合作共建园区项目用地“先征后转”先行先试权 建议安徽省政府对合作共建园区项目用地指标给予优先支持，对于大项目以及安徽省重点发展的战略性新兴产业项目，在项目用地上实行“先征后转，先依法出让，后报批”，保障一批建设速度快、规模大、效益好的重大项目尽快上马。

（2）示范区内园区拆迁主要采用“政府拆迁、净地出让”方式 实行土地拍卖无佣金制度，采取“净地”拍卖为主、“模拟净地”挂牌为辅的灵活多样的土地出让方式，无论净地、毛地，均由政府统一供地，降低了开发企业的准入门槛，也可以吸引更多优质的企业来示范区投资发展；在具体安置方面应以实物安置为主。

（3）做好项目建设服务 针对项目建设实际，提供全程高效服务，提高机关效能，尽可能在行政审批环节缩短项目建设时间。同时，为中小企业提供可靠的投融资渠道和环境，保证合作共建园区内行政部门的高效性，搞好后勤服务。

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[3]杨 挺，赵永泉.我国化工园区管理模式及产业发展模型研究[J］.热点.2011.06：7－11.

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