香港特别行政区以行政为主导的政制探析

戴颖欣

（武汉大学 法学院，武汉 430074）

自上世纪七八十年代以来，“立法主导”（legislative－led）相对收缩，行政主导迅速扩张，出现了一种“行政集权民主制”的政权组织形式，并且被美、英、法、日、意等主要国家普遍采用[1］。“行政主导”（executive－led）是指行政首脑成为政治权力的中心，行政权相对于立法权和司法权而言居于主导地位的一种政治现象。因为它具有决策及时、讲求效率的优点，可以更好地适应现代社会的需要，在当今世界日益流行[2］。事实上，“行政主导”可以作为政权组织形式的行政主导和作为政权运作方式的行政主导，二者虽然都是“行政主导”，但不是一样的概念。

作为政权组织形式的行政主导是从宪政层面确立的行政权居于主导地位的政治体制。在这种体制设计中，行政机构在权力架构中处于优势地位，拥有比立法、司法机构更高的权力范围，因此准确的称谓是“行政主导体制”（executive－led system）。而作为政权运作方式的行政主导是在代议制政体的框架下的政府管理概念，即将主导权向行政倾斜。因此在代议制政府管理中，行政主导是一种特征，而非一种政治体制。很明显，香港特别行政区以行政为主导是一种政治体制。

2004年3月12日，港澳办副主任陈佐洱在北京举行的基本法座谈会上指出：“特区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重要的是，只有行政主导的政治体制，才能做到基本法规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。”香港特别行政区施行以行政为主导的政治体制从香港特别行政区1997年回归至今，保障了香港的稳定繁荣，可以说，香港特别行政区行政主导的政治体制适应并促进了香港特别行政区社会的发展。

一、香港特别行政区行政主导政治制度的产生

香港特别行政区前任行政长官董建华先生在2004年4月向全国人大常委会提交的报告和政制发展三人专责小组第二号报告中强调，香港现行政制是“以行政长官为首的行政主导体制”，任何政改方案“必须巩固”这种体制，“不能偏离这项设计原则”[3］。究竟“行政主导”的概念是如何产生的？

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的撰写过程就是一次探讨香港回归后政治体制、经济发展、社会文明等模式的过程。从1982年开始，中英双方经过22轮艰苦卓绝的协商和谈判，最终在1984年全部达成协议，并发表了《中英联合声明》，在随后的五年中，专门成立了香港基本法起草委员会以及基本法咨询委员会，大量收集意见。起初关于香港回归后应该实行的政治体制主要有三种讨论：立法主导、行政主导或三权分立，直到1989年由许崇德先生提议的新主流方案得到通过[4］，最终确立了以行政为主导的香港特别行政区政治体制。

在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》中，我们可以发现其中并没有明确的“行政主导”的字眼，只在第四章作出了香港政治体制的规定。而作为行使香港特别行政区行政权的香港特别行政区政府及香港特别行政区行政长官的相关规定，也仅就行政长官的地位、职能与立法会的相关事务、特别行政区政府职能等方面做出了规定。如《香港基本法》第43条、第48条、第49条、第50条、第51条、第60条、第62条、第74条、第76条等。虽然香港基本法中没有“行政主导”的字眼，但从《香港基本法》的相关法条中，不难看出行政长官在香港特别行政区权力架构中处于优势地位。行政长官的权力范围涉及行政机关、立法会、政府主要官员的任免、财政的预算等领域，因此，定义香港特别行政区的政治体制是以行政为主导是合理的。

二、香港特别行政区设立以行政为主导政制的意义

香港是世界著名的自由港，区域性的国际金融、贸易、航运中心，具有重要的国际经济地位，因此，一个高效率的政府运作系统能够更好地为商业运转服务。而以行政为主导的政治体制，在客观上保持了行政权的优势地位，能够更好地保障特区政府高效的施政效率，能够更好地适应香港经济发展需要[5］。肖蔚云教授也曾就此问题发表过相关言论：“港澳是现代化的城市，社会结构复杂……除了要有一个包容各方面代表、照顾各方面各阶级利益、与行政关系协调的立法机关之外，更需要一个决策及时、效率很高、运作平稳、起主导作用的行政体制。”[6］

全国人大常委会法工委副主任李飞先生在2004年4月8日于香港的演说中指出：“特区的政治体制保留原政治体制行之有效的部分，主要表现在行政主导。”这是对香港特别行政区行政主导的政治体制的说明。在港英时期，香港的政治体制体现在港督的高度集权上。港督拥有至高权力，集行政、立法、军事大权于一身，行政局和立法局只是港督的咨询机构。正如某些学者所说：“回归前香港的政治制度是总督制，总督的权力很大，甚至可以说是独裁，究其实质，就是行政主导。”[7］尤其是在立法局部分议席开放由选举产生之前，所有官守和非官守议员均为港督委任，立法机关可说是完全依附于行政长官的，没有可能对行政机关发挥高度的监察和制衡的作用[3］。总督是当然的立法局主席，立法局制定的法律必须得到总督的批准。因此可以看出，港督时期的香港政治体制是绝对的行政主导，即“总督制”。

实行以行政为主导的政治体制是经过中英双方长达22轮艰苦卓绝谈判的结果，是综合香港实际情况和中英双方利益的前提下的产物，并且也大量吸收了香港人民的意见和建议，因此也一定程度上反映了香港社会的民意。可以说香港特别行政区以行政为主导的政治体制是历史的选择，民主的象征。

香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在《关于＜中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）＞及有关文件的说明》中指出：香港特别行政区的政治制度，要符合“一国两制”的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。在回归时的香港已经位列亚洲四小龙之一，金融业居亚洲第一，世界第三位。可以说在港英统治下的香港经济、政治等体系并非完全没有可取之处。因此，秉着“以保障香港的稳定繁荣为目的”，以及“兼顾社会各阶层的利益；有利于资本主义经济的发展”的宗旨，既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度”。鉴于港英政府长期统治香港的现实，以及该政制存在某些积极因素，因此，《香港基本法》取其长，去其短，实行“行政主导”的政治体制，是在一定程度上保持港督制政治体制中行之有效的部分，赋予行政长官较大的权力；同时也循序渐进地发展适合香港实际情况的民主政治，实现 “一国两制”“港人治港”“高度自治”的香港特别行政区的政治体制。

三、与新加坡、澳门以行政为主导的政制之比较

（1）新加坡 在实践中，以行政为主导政治体制的国家中有成功的先例。同为亚洲“四小龙”的新加坡在独立后也是实行以行政为主导的政治体制，而新加坡的成功发展，为香港特别行政区回归后实行行政主导的政治体制起到良好的示范作用。

曾荫权行政长官2006年7月访问新加坡后认为：新加坡是一个坐言起行的城市，在推动政策和基建项目时，由酝酿至推行都讲求效率和争取尽快落实[8］。虽然与香港特别行政区不同，新加坡是一个独立的国家，但在历史背景、地理条件、族群构成、历史境遇等方面，与香港特别行政区有相似之处。并且同为亚洲“四小龙”之一的新加坡，也具有和香港相同的“命运”——都有曾被英国殖民统治的历史。1959年新加坡独立为国家后，实行议会内阁制政治体制下的行政主导。所以，考察对新加坡政治体制的研究，对香港特别行政区行政主导的政制研究是有启发作用的。

尽管作为中华人民共和国的特别行政区的香港，其政治体制中以行政为主导的因素与作为独立国家实行议会民主制的新加坡还是有许多不同之处。在不考虑宪制差异的条件下，新加坡的政治体制是：立法权由总统和国会共同行使，司法权归法院，行政权由内阁行使，内阁由国会中多数党的议员组成，总统只是具有象征意义的国家行政权力。新加坡由执政党实行行政主导，并且通过选举程序，在多党制的形式下，保持一党独大的格局。新加坡的政党是行政主导的主要参与者，新加坡靠可控制的选举程序进行社会整合机制，并且保证国会中有极少数的反对党议员，反应不同的利益诉求。由于执政党是在可控的选举程序中保持一党独大，并且行政权由内阁行使，内阁由国会中多数党的议员组成，因此在稳定性上，保证了新加坡行政主导的稳定。且立法权是由新加坡的国会和总统共同行使，而总统只具有象征意义，因此新加坡的立法与行政能够相互融洽。

这种体制既可以保证政治稳定和行政运作的高效率，并且也显示了民主的选举程序。也就是说，新加坡是通过一种特殊的多党竞选的方式来保持行政主导的制度化和合法化。

相比较而言，香港的特别行政区的行政主导的政治体制最显著特点之一是香港不实行政党政治，即行政长官是无党派的，依据《行政长官选举条例》第31条：“胜出的候选人须声明他不是政党的成员”，并且规定获胜的候选人必须在选举结果公布后的7个工作日提交书面承诺，表示他如获任命为行政长官，则在他担任行政长官的任期内不会成为政党的成员，或作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何行为。这一原则从制度上剪除了香港政党的执政功能。

虽然在政制设计上，香港特别行政区的行政机关在权力结构上具有优势地位，但立法会对其也有制约作用。比如《香港基本法》中规定了立法会听取行政长官的施政报告并进行辩论、对政府的工作提出质疑的职权，甚至在条件符合的情况下可以弹劾行政长官，因此立法会对行政长官及特别行政区政府具有制约作用。

立法会的议员是由选举产生。香港立法会的选举形式是混合式的，即为分区直选和功能界别选举，具有广泛的民意渠道，遍布各行各业。且在香港特别行政区立法会的六十个议席中，具有政党、政团背景者占总议员的半数以上，因此政党政团对议会的作用十分关键。而特别行政区行政长官在选举的过程中虽然也由具有广泛代表性的选举委员会选举产生，并由中央政府任命。但是在选举获胜后，“胜出的候选人须声明他不是政党的成员”，这样的制度设计是为了保证行政长官政策的实施不受政党的党纪约束，但同时也致使行政长官的政策执行脱离政党的支持。而相对于立法会，经统计具有政党背景的人数却是占立法会议员全体人数的过半数。如2008年香港立法会选举产生的60名议员中，具有政党、政团背景者有44人，占议员总数的73%。特别是地区直接选举产生的议员，具有政党、政团背景者达27人之多，占地区直接选举议员总数的90%。2012年香港立法会选举，全数70个议席，包括35席由地方选区直选产生之议席，以及30席原有由功能界别产生之议席，和5席由民选区议员提名、不属于其他功能组别的绝大部分地方选区选民直选产生的5个区议会（第二）功能界别（超级区议会）议席，其中具有政党、政团背景者55人，占议员总数的78%。特别是地区直接选举产生的议员，具有政党、政团背景者达34个，占地区直接选举议员总数的97%。可见政党在立法会中的作用及影响力。

然而香港的政党政团数量广泛，在政治势力上主要划分为“泛民主派”、“亲建制派”和“其他论证／压力团体（活跃中）”。由于任何一个政党都不能掌握政府，因此香港政党纷纷把立法会和区议会当做了主要活动场所，凸显“议会政党”的功能。泛民主派的观点比较激进，利用立法会所搭建的平台，打着民意旗帜，力图以反政府言行影响民众的支持，从而扩大自己的政治影响力，如2003年、2004年的游行。而香港特别行政区行政长官的民意基础并不十分牢靠，行政长官是由八百人的选举委员会选举产生，而八百人的选举委员会是按照“均衡参与”的原则组成，其成员包括：工商、金融界；专业界；劳工、社会服务、宗教界；立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表、政协委员等。显而易见，只有最后一类中的部分委员是通过竞选产生而可能具有政党背景，所以政党在行政长官的选举中并不起主导作用。并且，当选后的行政长官必须脱离原属政党。这样的安排，主观上是为了保持特区政府能公平、公正、公道施政，要求公务员保持中立，但在客观上却形成了行政与立法的对立关系，使得政策不能很好地贯彻执行。曾荫权特首曾感慨说：“香港因为有太多意见来回，凝聚共识要较长时间，有时值得，但有时是不值得。”言谈之间，流露出他对香港行政主导弱化的担忧[8］。

（2）澳门特别行政区 相比之下，我国的另一特别行政区澳门特别行政区的政治体制架构比香港特别行政区的政治体制架构更为稳定。澳门特别行政区是继香港回归后，我国的第二个特别行政区。因此在宪政体制上，澳门特别行政区和香港特别行政区是没有差别的。回归后的香港和澳门，都实行以行政为主导、行政与立法相互制衡又相互配合、司法独立的政治体制，并且二者的地位均在《宪法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》中得到确认。所以，在大体上，二者的以行政为主导的政治体制是基本相同的，但由于二者拥有不同的历史及特殊的社会情况，因此在具体运作上还是有不同之处。

《澳门基本法》比《香港基本法》制定稍晚，注意吸取《香港基本法》的长处，对行政长官权力的规定更加充分[2］。首先，关于立法会的议员规定，自澳门特别行政区成立以来，五届立法会选举中，除了直接选举和间接选举以外，每届立法会议员中都保持了七名议员由行政长官委任产生。这个规定区别于香港特别行政区立法会议员的产生办法，但是却很好地为行政主导的政治体制服务。行政长官可以利用委任权，组建对自己依法施政更为有利的立法会支持力量，为行政主导的贯彻提供保障[2］。因此，就行政主导政治体制的稳定性而言，无疑澳门特别行政区在制度安排上比香港特别行政区更加有利于实现行政主导的政制。

其次，在行政与立法的关系上，虽然香港特别行政区和澳门特别行政区的行政机构都在各自的权力结构上处于优势地位，并且特别行政区政府对立法会具有一定的责任，比如定期向立法会做施政报告、答复议员质询等。但是在征税和公共开支上面，香港特别行政区政府需要得到立法会的批准，按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第73条规定，香港特别行政区立法会具有批准税收和公共开支的权力。而相比之下，澳门特别行政区立法会不具备这个职能。因此香港特别行政区的立法会在权限上比澳门特别行政区立法会的权限大，反之，香港特别行政区政府受到立法会的制约比澳门特别行政区政府受到立法会的制约大。

再次，在司法上，港澳特别行政区的政治体制下均保持司法独立，都享有独立的司法权和终审权，都具有各自的特别行政区终审法院。在制度安排上，港澳特别行政区对一般法官的任免程序基本相同，都规定行政长官根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐，任命特别行政区各级法院的法官。法官在无力履行职责或行为与其所任职务不相称的情况下，行政长官可依照法定程序对其予以免职[10－11］。但是，香港终审法院法官和高等法院首席法官的任免，除依照上述程序以外，还须由行政长官征得立法会同意；而澳门特别行政区的做法是终审法院法官的免职由行政长官根据立法会议员组成的审议委员会的建议决定，更加突出行政长官的决定权[12］。

因此，虽然澳门特别行政区和香港特别行政区同为我国的特别行政区，享有高度的自治权，并且实行以行政为主导的政治体制，但是从立法会议员的选任方式上，以及税务、公共开支的政府方案上，和对终审法院法官、高等法院首席法官的任免上的差别，明显地体现了澳门特别行政区的政治体制在制度安排上更加强了行政长官的权限，从而使得澳门特别行政区的以行政为主导的政治体制更具有稳定性和实践性。

四、结束语

综上所述，香港特别行政区实行行政主导的政治体制是在其特有的历史背景下，综合多方利益，经过长期讨论，吸取香港民意，并以维持香港特区经济持续繁荣和社会稳定的宗旨下订立的政治体制。

香港特别行政区自回归至今，其以行政为主体的政治体制已经实施了十多年。特区政府在经历亚洲金融风暴、非典疫情、禽流感疫情等大小环境的变化时，能够高效地应对，保证香港特区在受到不利环境的影响下，降低损失、保持发展，这在客观上再次证明了以行政为主导的政治体制是适合香港回归后继续保持其稳定发展的政治体制模式。虽然在实践中，与其他实行行政主导政制的国家、地区相比，香港特别行政区行政主导的稳定性不如新加坡、澳门特别行政区的政治体制。因此，在香港特别行政区日益兴起的关于政制改革的研究中，笔者认为除了对有关“双普选”等民主政治发展的讨论外，对于如何实现行政长官职权、稳固行政主导政制的相关问题研究同样值得重视，具有现实意义。

[1]曹沛霖.比较政治制度[M］.北京：高等教育出版社，2005：134－137.

[2]杨建平.香港、澳门、新加坡行政主导比较[J］.中国行政管理，2008，（2）：272.

[3]陈弘毅.行政主导、政府的强弱与共识民主[N］.明报，2004－04－23，24，26.

[4]李昌道，龚晓航.基本法透视[J］.北京：中华书局，1990：166－171.

[5]刘曼容.行政主导：香港特区管治之所需[J］.广东社会科学，2006，（6）：164－170.

[6]杨建平.论香港实行行政主导的客观必然性[J］.中国行政管理，2007，（10）：79－82.

[7]朱育诚.吸取文革教训，勿搞港独[N］.星岛日报，2004－05－21.

[8]Hong Kong Commercial Daily.2006－07－18.

[9]Li Luqu.The Way of Singapore People＇s Action Party to Control the Society[J］.Research on Southeast Asia.2006，（4）：.

[10]全国人民代表大会.中华人民共和国澳门特别行政区基本法[EB／OL］.（1993－03－31）[2012－12－26］.http：／／www.gov.cn.

[11]全国人民代表大会.中华人民共和国香港特别行政区基本法[EB／OL］.（1990－04－04）[2012－12－22］.http：／／www.gov.cn.

[12]国务院，港澳事务办公室澳门事务司编写组.澳门问题读本[M］.北京：中共中央党校出版社，1999：34.