美国海外公民权益保护及对我国的启示

殷仁胜

(三峡大学 法学院，湖北 宜昌 443002)

近年来，随着中国改革开放和“走出去”战略的不断深化，中国公民跨境流动频繁，民间交往日益增多，公民出境从事商务活动、求学及旅游的人数逐年增加，海外公民的人身及财产安全也不断遭遇各种风险，以恐怖主义为代表的非传统安全因素正逐渐成为中国公民与法人在海外生存发展的重要威胁。如何更好地应对这类新的非传统安全威胁，维护好海外公民的权益，除了运用好传统的外交和领事保护手段外，或许我们可以合理地借鉴美国保护海外公民权益的一些做法。

一、美国海外公民权益遇险的主要原因

美国海外公民权益遇险是与美国全球战略目标的定位和实现密不可分的。全球战略是大国的专利，指大国调动和运用政治、经济、军事和外交等多种手段，参与国际斗争，维护和增强本国利益，实现国家根本政治目的的方略［1］。美国全球战略的目标是建立美国领导的世界秩序，从而实现美国的霸权。早在第一次世界大战结束后制定“凡尔赛－华盛顿体系”文件时，美国总统威尔逊就提出了要“净化世界、纠正世界、改造世界”的“威尔逊主义”［2］。标志着美国制定全球战略的开端。遗憾的是，鉴于当时自身能力有限，美国的这一全球战略目标未能实现。二战之后，作为战胜国的美苏两国为争夺世界霸权，各自拼凑了北约和华约两大军事同盟，形成了长达46年的冷战对峙局面。冷战时期，美国人凭借美元国际货币地位和超强的军事力量，对重大国际政治问题施加影响。“美国自信，整个世界只有依靠它的领导，才有可能保持各国的独立和完整，否则的话，苏联将取得主角的地位”［2］。90年代初，伴随苏联的解体与冷战的结束，美国终于实现了期盼已久的独霸世界的局面，成为所谓的“美利坚帝国”，责无旁贷地担当起世界领袖和世界警察的义务。在“国际义务”的招牌下，美国加紧在全球强行推行其政策，推销其价值观和社会制度，最大限度地谋求全球利益。

然而，进入新世纪，美国霸权和世界超级大国地位出现新的挑战。“9·11”恐怖袭击事件造成象征美国经济繁荣的世贸中心倒塌，其军事指挥中心五角大楼被撞，表明了美国超级大国地位在非传统安全威胁下的脆弱性，恐怖主义成为美国国家安全的重要危险源。面对国际恐怖主义的威胁，美国不是追根溯源，重新审视自己的对外政策，安抚或怀柔对美国霸权的挑战，而是要凭借自己的威力彻底铲除和消灭这种威胁和挑战［2］。为此，美国一方面凭借超强的军事实力在全球实施反恐战略;另一方面，打着“民主”和“人权”的幌子，加紧在世界各地进行意识形态渗透，企图从根本上推翻与美国的民主和价值观不相符的国家制度。

美国全球管控战略的推行从根本上触怒了具有不同宗教信仰、文化传统和民族主义情怀的国家及人民，特别是阿拉伯穆斯林国家，他们视美国为敌人，以恐怖行为给予这种霸权主义和干涉别国内政的行为以有力的回击。“恐怖主义与美国的大国地位，经常构成一组对子;反美恐怖主义与美国的反恐手段之间，也存在着互动关系”［3］。美国战略学者、前克林顿政府国家安全顾问布热津斯基指出:冷战的终结并不是历史的终结，并不就是资本主义和民主的必然胜利;在后冷战时代的地缘政治和思想的双真空里，一只复仇的不死鸟正在幽灵般地翩然起飞［4］。这只“复仇的不死鸟”正是日益猖獗的恐怖主义。在国家与国家层面无力对抗的情况下，极端民族主义分子在世界各地组织力量，发动了针对美国人的袭击，以报复其国家的对外政策。这从美国人每次遭袭后，很快有人站出来承认是自己所为得到证明，显示出针对美国人的攻击缘自恐怖分子对美国外交政策、军事行动的不满和仇恨。2001年，美国智库兰德公司的一份题为《保卫美国海外利益:公民、商业和非政府组织》的报告称，自上世纪70年代恐怖主义盛行以来，针对美国及其公民的恐怖袭击远远高于针对其它国家的恐怖袭击［5］。对此，时任美国中情局局长的特尼特也有同感:在国际恐怖主义袭击目标排行榜上，美国总是一枝独秀。一些美国学者将海外美国人遇袭的原因归结为美国的唯一超级大国地位及其海外巨大的商业利益和大量军事基地的存在。这种观点虽不无道理，但仅停留在这个层面来解释是不客观的和不全面的，因为这在逻辑上只是把美国人易受袭击归结为小概率事件在大样本条件下的显性表示［6］。上述兰德公司的报告一语道破天机，针对美国公民恐怖袭击活动的频发，根本原因在于美国对国际事务(实为别国的内政，笔者注)的牵涉不可避免地会招致他国的“憎恨与恐惧”，这是充当世界领袖的美国必须付出的代价。

二、美国海外公民权益保护的特点

1.人权外交是海外公民权益保护的至高准则

人权是美国民主制度的精髓。向海外推行民主是美国外交战略的极为重要的一部分，虽然其本身并不是终极目标，也并不能完全覆盖美国利益，但把民主当做外交政策装饰品，在符合国家利益时加以支持，则是美国的既有原则。美国的人权外交取决于其海外战略的需要而表现出鲜明的两面性:宽于己而严于人。对于本国人侵犯他国人权的行为轻描淡写，对于本国公民权益在海外受损则上纲上线。本来，人权是现代国际法的基本内容，既具有普遍性又具有相对性，尊重和保护人权是国家的普遍义务，但如何保护及保护程度应依据国内法规定，外国人(包括外国法人)在所在国只要得到国民待遇，所在国即遵循了国际法。海外公民权益遇险，情况极为复杂，有些是所在国的原因造成的，有些是海外国民自身的违法行为造成的。在何种情况下所属国给予海外公民权益以保护呢?提供保护的国家除了受国际法上的外交保护条件限制外，很多国家往往根据事件的是非曲直而采取行动。如果是所在国的原因造成的，保护的力度就会大些，如果由于本国公民的违法行为造成，给予的保护力度就小些。而美国则不同，只要海外公民的人身或财产受到侵害，都是依据自己对人权标准的认定而提供保护。本国公民在所在国违法犯罪而被该国采取措施，美国也会强烈地要求给予人道主义的保护。如果本国公民在所在国受到非法侵害，哪怕是非政治性事件或普通刑事犯罪，如果得不到美国满意的解决结果，美国就会以侵犯人权为由而采取保护行动。如美国几名海员曾在智利遭遇暴徒攻击，致两人死亡。智利政府将此事作为醉酒斗殴处理，但美国政府指控智利政府是暴徒的同谋，认为这是一起经过策划的表达智利人对美国仇恨的事件，并以武力相威胁［7］。在美国的外交活动中，人权的普适性是美国对海外公民提供保护的最高准则。

2.盟友伙伴是海外公民权益保护的重要力量

美国的海外利益遍布于全球，但是美国并没有靠一己之力去维护，而是通过政治结盟、缔结伙伴关系和操纵相应的国际组织等方式，实现目标任务。实用主义至上的美国为了一己之利，虽常常采取“单边”行动，但也把建立某种国际制度来实现自身的外交目标看作是非常有效率的手段。对此，前美国国务卿奥尔布赖特曾特别指出:“在这个相互依存的世界上，多边行动是我们满足自身利益的有效补充手段。”［8］“9·11”事件之后，美国采取了一系列多边行动应对恐怖威胁，主要有:在欧洲与中东地区，加强了与传统盟友的共识;在中亚地区，鼓励中亚各国成为“国际社会负责任的成员”，并支持它们参与欧安组织、北约和其它西方组织［9］;在南亚，美国进一步加强与巴基斯坦的合作，强力打击该区域的恐怖势力;在非洲，为了消除恐怖势力的影响，美国通过对部族实施瓦解战略，重树当地政府的权威，填补权力真空［10］。2011年6月28日，美国总统奥巴马签署并颁布了新版《国家反恐战略》，明确指出:无政府管控或治理缺失是滋生恐怖主义的温床，美国要积极寻求与盟友合作，通过加强当地政府的政治管控、增强其治理能力和提供经济及军事援助等手段，压缩直至最终消除恐怖组织的活动空间［11］。

3.军事手段是海外公民权益保护的坚强后盾

美国维护其海外利益的另一个重要手段是凭借超强军事力量的海外存在。美国的海外军事基地遍布全球，目前共有374 个，分布在140 多个国家，总兵力达30 多万人。而且，美国海外军力的布署与其海外利益的大小直接相关，比如伊拉克战争之后，为保护重要的能源供应地，美国借“反恐”之名，调整了其全球兵力分配，缩减了在西欧地区的基地规模，增加了在东欧及中亚地区的军事存在。美国海外军事力量的存在对当地投资和商人起到了“隐形保险”的作用。美国《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼在描述美国海外军力的作用时将其比喻为“看不见的拳头”，并直言不讳地指出，离开了这只“看不见的拳头”，市场那只看不见的手就不会起作用，美国的硅谷技术就不会更加安全在世界范围内发挥作用［6］。1986年3月，当恐怖分子在联邦德国的拉·白勒(La-Belle)舞厅杀害一名美国人后，美军很快对利比亚进行了空袭，造成37 名平民死亡，近100 人受伤［3］。当美国侨民的生命和财产受到威胁需要动用军事手段时，即使是盟友，美国也毫不含糊，如美国曾当面警告土耳其总理，如果土境内的骚乱威胁到美国人生命及其财产安全时，美国将派军舰到其海岸进行保护［7］。

三、美国海外公民权益保护对我国的启示

1.推进人权发展:海外公民权益保护的法律依据

尽管人权是西方的主体价值观，而且西方国家借人权干涉别国内政的劣迹累累，但是其本身所具有的合理性和普适性是不容置疑的，在当今文明相互冲突的背景下，尚找不出第二种可以被全世界公认的替代价值观。美国学者L·亨金认为:人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的惟一的政治与道德观念［12］78。就中国来说，资本和人员可以进入世界各地，但同时文化和价值观也有一个融合的过程。如果我们的价值观与当地不符，就可能因为文明的冲突而导致权益受损。所以，推进人权的发展，一方面就是要求我国的海外企业和公民与世界主体价值观保持一致，预防损害事件的发生;另一方面也是在损害发生后寻求救济的依据。海外公民权益遇险的原因是多样的，有来自当地政府公权力的非法执法和司法行为;有来自个体的普通侵权行为;但最大的危险源无疑是来自于全球无处不在的恐怖主义袭击。不管是何种原因造成的，其结果都是海外公民的人权被侵犯。由于人权的普适性，对海外遇险公民提供保护，易于被所在国接受，不会因政治性原因而被拒绝。尤其是对于恐怖主义行为造成的严重侵犯人权的行为，更容易得到国际社会支持。人权的这一作用，在2006年英国政府制定的《打击国际恐怖主义》报告中得到佐证:“英国政府相信对国际法和人权标准的尊重是反恐行动成功不可分割的一部分。在国际上设法改善各国政府治理和提高人权水平是打击恐怖主义和极端主义努力的关键因素”［9］。

推进人权发展，除了签署或加入重要的国际人权公约之外，一个重要内容是推动国际反恐立法的制定。国际反恐法是重要的人权保护法。单一的国内立法是不可能起到有效地打击作用的，它需要国际社会的共同参与，通过国际反恐立法等手段促进反恐成功。国际反恐法最主要的任务是调整国家之间在预防和惩处恐怖主义中所结成的社会关系，明确国家之间在惩处恐怖主义犯罪方面的职责和义务。统一的反恐法律应当是一个强制性规范，不仅是对恐怖分子还要针对各成员国。在实体法方面，国际反恐怖法重点解决的问题涉及如何界定恐怖主义犯罪的罪名、犯罪构成要件、犯罪的形态、恐怖主义犯罪的刑事责任、追究刑事责任的方式、科处刑罚的原则和规则等各个方面。

2.加强国际合作:海外公民权益保护的有效途径

在一个互相依存的世界上，不能仅靠自己的力量达到目标。以双边、多边协商及参与国际组织的形式来开展外交活动、谋求海外利益已成为国际关系中不易逆转的潮流。事实上，多数国际制度的确立及重要的国际组织正是大国竞逐和谋求实现自身海外利益的产物［7］。与美国相比，目前中国的海外利益范围较为狭窄，但是，随着中国的崛起和承担的国际责任日益增多，中国的海外利益也必将越来越复杂，保护的难度也将越来越大，仅仅依靠自身的力量单打独斗恐难以奏效，必须加强国际合作。近年发生的中国人在非洲一些国家接连被绑的非传统安全事件，因其非军事性、跨国性、普遍威胁性和不确定性等特征明显，更需多国行为体共同协力解决。事实上，恐怖主义是无法消灭的，所以国际反恐行动会一直持续。对于这样的情形，一两个国家以及整个联合国都不可能一直将焦点集中在打击恐怖主义上，只有多国的相互弥补，在区域内形成良好的合作才能保证反恐的持续性。就当前来说，各国际组织的作用是十分明显的，这也是加强国际合作的一个重要手段。

与全球一致的反恐相比，区域性合作更加方便可行，同时它又比双边合作打击效果更好，范围更广。区域性组织中的各国间往往有着共同的威胁，也就有了共同的利益，再基于一定的地缘条件成为打击恐怖主义的关键。修昔底斯说过:“无论是在国家还是在个人层面上，利益的一致是最可靠的纽带。”［13］93－94现在，不论是经济、军事、文化等性质的组织都已经将打击恐怖主义作为一项重要内容。中国除了进一步强化上合组织的反恐职能外，应加强与欧盟、非盟、阿盟、海合委员会、地中海委员会、独联体等联系，共同应对恐怖活动，保护当地海外华人的人身财产安全。

3.重视武力威慑:海外公民权益保护的特殊手段

武装力量是国家利益的强大维护者。国家利益拓展到哪里，武装力量就要延伸到哪里。美国遍布世界各地的军事力量为美国海外公民提供了极大的安全感。维护国家的海外利益也应是新时期中国军队的一大任务。为了保护日益增长的海上和海外利益，中国应加强武装力量建设，尤其是要建立一支强大的海军，提高应对恐怖主义、海盗等非传统安全威胁的能力。近年来我国军舰在亚丁湾水域的护航行动，以及在非洲地区的维和行动，都取得了境外武装力量存在的良好效果。2011年10月5日，泰国境内湄公河沿岸发生了13 名中国籍船员被虐杀案，之后，我国与湄公河沿岸国家达成执法合作协议，由我国公安、武警人员在中国籍船舶上武力护航，确保我国公民和商船的安全，这是我国武装力量在境外保护公民安全实践的新突破，极大地提升了我国海外公民的安全感。考虑到我国企业扩张和海外公民主要集中在非洲地区，而我国沒有能力投放兵力到非洲等遥远的地方，有学者建议，中国军队应考虑建立保护海外公民的特种部队，作为应对非传统安全威胁的手段，在和平手段失效时有效保护中国公民和法人在海外的生命与财产安全。笔者认为，这种特殊地区特定条件下的武力威慑是日益崛起的中国无法回避的问题，既有中国的利益所在，也是国际社会的期盼。当然，中国武装力量“走出去”的方式和目的与美国等西方国家有重大区别。在利比亚战争中，一些国家动用武力将自己的价值观强加到另外一个主权国家，这无论如何是不可取的。中国武装力量“走出去”只是保护自己在海外的合法利益，不是为了称霸世界。中国的政治制度决定了我们不对外输出意识形态和不干涉别国的内政。

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［13］斯坦利·霍夫曼．当代国际关系理论［M］．北京:中国社会科学出版社，1990．