论基层电大内部控制制度建设

张玉江

（冷水江广播电视大学，湖南冷水江 417500）

随着现代远程教育的蓬勃发展和业务范围的不断拓展，基层电大在构建终身教育体系、建设学习型社会中的作用凸显。随之而来的是，基层电大内部的经济业务日益增多，而且越来越复杂和多样化。在我国市场经济体制还不够完善的情况下，在各种经济活动中，往往存在信息不全面和不对称等情况。我国目前还没有针对远程教育内部控制的相关法律条文，加之基层电大由于内部管理体制、机制建设本身存在不健全、管理不规范等问题，极易在办学实践中造成国有资产的流失和浪费。因此，加强基层电大的内部控制，提高基层电大防范和规避风险的能力，提高教育资金使用效率和办学效益，从而促进基层电大的可持续发展。就成为目前基层电大亟待研究和解决的问题。

一、完善基层电大内部控制制度建设的重要性

所谓内部控制是个人、组织、社会各层面，运用识别、评估、计量、转化、抗御等专门方法，正确防范并遏制“非我与损我”，主动保护并促进“自我与益我”的系统化制度。具体到基层电大的内部控制，主要是指学校为确保办学实践活动的正常开展，有效地防范和降低办学实践中的风险，提高资金使用效率和办学效益，在学校内部管理中为实现自我调控、约束、规划、评价等而采用的方法、程序和措施的总称。从其定义出发，我们可以从以下几个方面总结完善基层电大内部控制制度建设的重要性：

1.加强财务内部控制制度建设是基层电大贯彻实施《会计法》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》的需要。《会计法》规定：“各单位应当建立、健全内部会计监督制度。”《行政事业单位内部控制规范（试行）》则对提高学校内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设等作出了进一步的具体规定。基层电大必须按照规定，结合学校内部管理的实际需求，建立健全内部控制制度，才能确保自身经济工作规范、有序，才能确保会计资料的真实、可靠。

2.完善的内部控制制度建设是基层电大可持续发展的需要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出要大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台，为学习者提供方便、灵活、个性化的学习条件，要创新网络教学模式，开展高质量高水平的远程学历教育。各级电大都在积极实现向开放大学转型改革。特别是在建设学习型社会的实践中，电大积极参与促进终身教育的办学实践，办学领域不断拓展，办学经费呈现多途径、多渠道的趋势；要使经费使用规范有序，就需要建立完善的内部控制制度。

3.完善财务内部控制制度建设是加强基层电大财务管理的有效手段。目前，电大是一个多级办学的大系统，基层电大与各级电大或多或少都有业务和经济的往来，而且不少基层电大都在与高校开展合作办学。由此带来基层电大财务管理的头绪多、涉及单位多的问题，也要求基层电大必须建立完备的财务管理体系和切实可行的内部控制制度，规范财务管理的流程。

4.提高财务管理水平，是确保基层电大实现可持续发展的需要。财务内部控制是动态管理活动，受外界环境和条件、业务人员的素质和业务水平等因素的影响，给财务内部控制带来很多的不确定性。近几年，随着基层电大事业的发展，财务内部控制的不确定性风险也随之不断加大，基层电大必须进一步建立和完善财务内部控制管理制度来化解这些风险，确保事业的可持续发展。

二、基层电大内部控制制度建设存在的问题

1.基层电大内部控制制度建设缺乏规范。近年来，尽管随着基层电大管理水平的逐步提高，对于内部控制制度建设重要性的认识也有所提高，但对如何加强内部控制制度建设、制度涵盖哪些方面的内容以及内部控制制度建设的目标缺乏充分的理解。现有内部控制制度的建设基本上是为满足上级要求和解决现实问题而被动出台，内部控制制度建设缺乏顶层设计；制度体系缺乏系统性、完整性、规范性、权威性和科学性；制度与制度之间缺乏相应的衔接，业务流程的过程控制出现缺失和空挡，造成一些制度难以落实，操作性不强。

2.基层电大内部控制制度建设环境不佳。近年来，尽管基层电大对内部控制制度建设的认识不断加强，但基层电大内部控制制度建设环境不佳却是不争的事实。一方面，学校领导也加大了对内部控制制度建设的工作力度，但内部控制制度建设是一项专业性较强的工作，领导往往是口头重视多，沉下心来抓工作落实少；对待上级的要求以应付为主，缺乏主动性和前瞻性；对业务人员的专门培训抱着听之任之的态度，有的领导甚至对于业务人员的学习要求都不支持；一般教职工对内部控制制度了解甚少，对加强内部控制制度建设重要性的认识不足，对加强内部控制制度建设抱着无所谓的态度，缺乏参与制度建设的积极性和主人翁意识。另一方面，一些部门和个人从本位主义的角度考虑，对内部控制制度建设存在一定的抵触情绪，积极性不高；对已有制度的执行不力，习惯于按惯例办事。这些都使得基层电大内部控制制度建设的力度和效果大打折扣。

3.基层电大内部控制制度执行缺乏有效的监督。由于基层电大内部管理制度建设，特别是内部控制制度建设相对薄弱，各类管理制度还没有形成系统、完善、科学的制度体系。一方面，目前一般基层电大财务、纪检和审计等部门都对内部控制制度建设和内部控制制度执行监督、评价负有责任，但普遍没有明确的责任主体，没有明确具体部门负责内控制度的建立、完善、评价，形成了都可以管又都不管的局面。此外，基层电大普遍都没有专门的对内部控制制度执行进行监督、评价的制度，一般都只是在其他制度中有所涉及，同时已有制度的执行也令人堪忧。另一方面，基层电大没有专门的内部控制监督、评价机构，没有专门的人员负责这些方面的工作，由于内部控制的业务性较强，这些兼职人员的内部控制制度建设的意识不强，对内部控制评审的内容不熟悉，也对内部控制制度执行的监督、评价的质量有所影响。

三、加强基层电大内部控制制度建设的途径与措施

1.加强基层电大内部控制制度的顶层设计。建立和完善制度建设，是提高基层电大内部控制管控水平的基础，只有通过制度来规范内部控制，才能有效的杜绝和规避财务管理的风险。然而，目前我国还没有针对学校内部控制的法律和规范条例，因此，必须把加强基层电大内部控制制度的顶层设计的认识，统一到为基层电大事业发展提供制度保障的高度来认识，把它作为基层电大内部管理的基础性工作来抓。

做好基层电大内部控制制度的顶层设计，顶层设计要具有指导性，使基层电大内控制度建设规范有序，同时要有严格的制度建设考评标准，要遵循内部控制的基本原则，结合基层电大办学的实际，按照基层电大教育管理与财务管理的具体要求建立起既适合基层电大办学需要，又适合的内部控制要求的制度体系。内部控制要求的制度体系要系统、全面，既要包括基层电大内控目标、内部控制要素与分类等方面的内容，还要包括具体内控制度体系构成、内控制度建设的评价标准等内容。具体而言：一是依法依规。要以国家法律法规和政策制度为依据，进行内部控制制度建设。二是因地制宜。要围绕基层电大的办学特点和具体实际，制定有针对性的内部控制制度，同时要根据基层电大教育教学管理水平的提高、国家相关政策的调整和外部环境的变化，及时对其进行不断的修订和完善。三是科学设置机构。在内部控制制度建设中，要对基层电大内部管理机构进行科学设置，做到职责和权限的合理划分，确保各项经济业务活动能够相互关联又责任明晰，实现相互印证、制约和监督。四是全面覆盖。基层电大内部控制制度体系要实现对教育教学各项管理中涉及到的相关经济业务和管理工作的全覆盖；对教育教学活动中人、财、物的配置使用，实现决策、执行、监督、反馈等各个环节的控制和监督。五是考核严格。内部控制制度的建设要把考核作为一项重要的内容，做到下级对上级有民主监督的考核，上级对下级有管理职责执行的考核；并将这些考核内容纳入个人绩效考核当中，与个人的绩效挂钩，使内部控制制度的作用得到充分的发挥。

2.创设基层电大内控制度建设的环境氛围。加强基层电大内部控制制度的建设需要营造一种良好的环境氛围。营造风清气正的内部环境是促进基层电大内控制度建设的关键之一。首先，人的价值观念和综合素质是影响和决定环境氛围的根本性因素，因此，营造良好的内部环境，必须先提高广大教职工的思想认识，要按照科学发展观以人为本的要求，从法制教育、职业操守、道德行为规范等方面入手，开展理想信念教育，把广大教职工的价值观念与学校事业发展目标统一起来，并转化为大家的行为准则，转化为支持学校改革举措和落实制度的执行力，以确保内部控制制度建设的有序推进。其次，加强基层电大内部控制制度的建设，不能作为一种简单、孤立的业务工作来看待，而要把它提到推进基层电大事业发展的高度并纳入学校重要议事日程，把内部控制制度建设置于基层电大制度体系的框架下，从基层电大内部控制管理的薄弱环节入手，以解决实际问题为目的，从促进基层电大可持续发展的大局上加强内部控制制度建设，将内控制度建设与学校日常管理工作、党风廉政建设和风险防范措施三个方面结合起来，统筹协调，构建内部控制制度的框架体系。

3.加强对基层电大内部控制制度建设的监督考核。监督考核是财务管理的一项基础性工作，既是加强基层电大财务内部控制管理的内容，也是评价和衡量基层电大内部控制制度建设的手段，还是促进内部控制制度建设水平提升的途径之一。因此，基层电大要制定监督考核办法，将内部控制制度的建设情况作为日常的管理工作来抓，针对基层电大内部控制制度设计和执行中存在的问题和薄弱环节，实行事前、事中和事后的监督考核，并定期对学校内部控制制度建设的效果进行评估。要充分发挥纪检、监察和审计等内设机构的作用，建立由学校领导负责，财务和纪检、监察、审计协同，自控和监控相结合的监督机制。

4.加强基层电大业务人员职业素质的培养。高质量的内部控制制度的出台离不开高素质的人，而制度的执行是否坚决和到位，也与执行者的素质密不可分。因此，加强基层电大内部控制制度建设，必须与加强教职工特别是业务人员的职业素质培养结合起来，才会达到事半功倍的效果。加强业务人员职业素质的培养，要立足于业务工作实际，坚持理论联系实际，强调培训内容的针对性、有效性；要充分发挥电大教学手段先进、教育资源丰富的特点，从政治素质、业务能力、职业道德水平等方面来加强业务人员的教育培训。其目的是增强职业道德意识和会计法制观念，提升业务人员对财务政策及内部控制制度建设的认识水平和执行力，为建立完善的内部控制制度建设打下坚实的基础。

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