我国民行检察监督在社会管理创新中的实践及其完善

牛向阳 贾道国 李殿民

( 山东省博兴县人民检察院，山东 博兴 256500)

一、民行检察监督权职能的确立

我国检察制度在世界法律制度中独具特色，其特色体现在我国的检察机关是专门的法律监督机关，依法独立地行使检察权。从本质上讲是与行政权、司法权平行的独立权属，性质为法律监督权。①参见周菊:《我国检察权性质定位的再思考》，《岭南学刊》2010年第2 期。

民行检察监督权的立法来源首先是我国宪法的规定，其次是我国民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定。我国宪法对法律监督权的规定涵盖了民行检察监督权的内容。宪法规定，检察机关是国家法律监督机关，是对执行和遵守法律情况进行监督，维护法律正确统一实施的活动，这不仅要求检察机关要对刑法、刑事诉讼法的实行实施监督，对于民法、行政法、经济法、民事诉讼法、行政诉讼法也必须予以监督，这样才能形成检察机关完整的法律监督权。民行检察监督权与宪法规定的检察监督权是一脉相承的，民行检察监督权有其宪法渊源。后来立法机关通过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的规定明确了检察机关的民行检察监督权，使其成为了一项与公诉、审查逮捕、职务犯罪侦查等并立的基本检察权。人民检察院民行检察监督，既是检察机关法律地位内在规定性使然，也是国家职能的属性要求，所以，参与社会管理创新实践是对社会发展需求的必然回应，符合检察权理论。②参见蒋德海:《构建刑事追诉和法律监督相统一的中国检察权》，《政法论丛》2012年第6 期。

民行检察监督权最初的职能定位是纠错，纠正法院错误的裁判。③参见傅国云:《民行抗诉效力研究》，《杭州商学院学报》2003年第1 期。随着我国法制建设的深入推进，人民群众对公平正义的实现有了更高的期待和要求，顺应这种要求，检察机关面临体制、机制改革。从民行检察监督看，单一的民行检察监督方式抗诉已不适应新形势的要求，民行检察监督面临突破和创新，需要转变职能定位，在社会管理创新中发挥更大的作用。

二、我国民行检察监督存在的问题及其原因

虽然民行检察职能的履行为社会的发展提供了保障力，但实践中，由于民行检察监督职能在发挥法律监督的作用上受到现实条件的制约，这种保障力度与社会现实发展的需要存在着一定差距，民行检察对司法行为的监督效果不甚理想。突出表现在，一方面民行检察监督的范围、监督的内容、监督的具体手段，法律规定欠明确、全面，无法满足社会的要求;另一方面，民行检察监督职能没有获得提起和参与诉讼的权力，起不到有效维护国有资产、公共利益、百姓民生的应有作用。

目前，我国民行检察监督存在的问题比较多，究其原因，最根本的在于我国立法的缺陷，立法的模糊造成了实践中的摩擦。立法上，宪法规定的检察权具体内容不明确。①参见杨志会:《实际争论与理论探索:合宪性标准问题刍议——基于近年我国若干宪法事例的分析》，2011年河北大学硕士学位论文。根据宪法规定，检察机关对适用和执行法律的监督行为均涵盖在检察权之内，具体权能需要部门法作细化规定。但诉讼法总则与分则的规定却不衔接。我国《民事诉讼法》第14条与《行政诉讼法》第10条在总则中规定，检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，对该规定可以理解为检察机关的监督范围为民事、行政诉讼的全过程。而民诉法与行政诉讼法在分则中规定，检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定提出抗诉，分则限定了检察机关监督的范围。再就是监督意识、监督传统尚未建立起来。长期以来，法院内部对监督没有形成统一的认识。监督是一种制约，监督也是一种保护，监督与裁判是统一的，统一于法律的正确实施。然而法院系统存在监督破坏了裁判独立的争论，自觉接受监督的传统至今没有建立起来。

三、国内外不同制度的分析比较

民行检察监督职能，在国外的法律制度中均有相关规定可循，其不同的规定及特点，可以作为我国民行检察监督制度的参考并取其之长。

在前苏联的检察监督制度中，民行检察监督具有非常重要的地位，检察长起着非常重要的作用。解体后，俄罗斯联邦在《俄罗斯仲裁法院组织法》中规定，检察机关有权监督法院的判决，有权对法院的判决提出抗诉。

在越南，检察机关民行检察监督的职能由民事监督局行使，其监督权限，一是提起诉讼权，对涉及国家或社会公共利益的案件可以起诉;②参见杨立新:《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，《法学研究》2000年第4 期。二是决定是否参与案件诉讼的权利;三是检察机关的抗诉权。越南的民行检察监督相对于我国的民行检察监督而言监督体系更完整，监督效果更明显，所起的作用也更大。

在英国，检察长针对以下类型案件有权参与诉讼:一是涉及皇室权益的民事案件;二是告发诉讼案件;三是确认子女合法身份的案件;四是缠讼案件。③参见王仁俊:《民事检察权的立法完善》，《国家检察官学院学报》2010年第1 期。

在美国，检察官对两类案件可以参与诉讼:一是涉及政府利益的案件;二是涉及公共利益的案件。美国检察官参与法庭审理的目的，在于保护政府和公众的利益，其身份有原告和被告两种。检察官对法院判决有上诉权、提起诉讼的权利。美国的很多部门法(如环境保护法等法律)用法条的形式规定检察官有权提起相应诉讼。

德国和日本的法律均规定了检察院参与民行诉讼的权利，但是他们对检察院的授权范围比较窄，确定了“公共利益代表人”制度。德国检察官参与诉讼的目的在于对公共利益的保护，检察官对特定类型的如婚姻无效、雇佣劳动等案件，有提起和参与诉讼的权能，同时规定了检察院对法院判决的抗诉权。日本的法律规定了检察官有权提起和参与诉讼，对法院判决有权提起上诉。

法国规定了案件通报制度。对于特定类型的案件和检察机关认为应当通报的案件，法院在处理前应当将案件处理意见通报检察院。法院应当在开庭前告知检察院开庭日期，检察官应准时参加诉讼。实践中，法官一般对检察官提起诉讼和参与诉讼的案件，先征求参与诉讼的检察官的意见后做出判决，检察官有上诉权。

从上述各国对检察监督的规定可以看出，各国对监督范围、方式规定并不一致。英美法系国家对事后监督即抗诉权没有作详细规定的原因在于坚持更为完全的司法独立原则，认为公权启动事后监督破坏了诉讼中当事人权利的平衡性。所以，把民行检察监督的重点放在了对国家、社会公益的保护。综合各国法律规定的情况，检察机关作用的发挥集中于三大权能:一是提起诉讼权;二是参与诉讼权;三是事后监督权即抗诉权。我国法律仅规定了检察机关事后监督抗诉权，没有对检察机关的提起和参与诉讼权做出更为明确规定。由此可见，我国民行检察监督范围有拓展空间。

四、民行检察监督在社会管理创新上的实践及完善

按照现代管理理念，一个完备的社会管理体系是由利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、危机预警机制、社会决策机制、社会监督制约机制、社会保障机制等组成的系统。监督是社会管理的重要职能，民行检察监督在推进社会管理创新中的重心应放在5 各方面:加大办理民行申诉案件力度;加强对行政诉讼的监督，提高监督社会效果;以民行抗诉为基础，构建多元化监督工作机制;加强对行政执法活动的监督;加强沟通协作，提升检察机关参与创新综合力;努力解决民行检察参与社会管理工作中的突出问题，为检察机关参与社会管理创新创造良好的执法环境。

我国检察机关在近几年的检察实践中，创设了多种民行检察监督方式，在社会管理创新中发挥了重要作用，具体体现在:

1.检察建议启动再审。通过检查建议方式建议同级人民法院再审案件，与抗诉程序相比节约了司法资源，提高了司法效率，实践中越来越多的案件通过检察建议的方式得以再审结案，矛盾得以化解。

2.执行监督。通过检察建议对人民法院执行行为进行监督，促进了法院强制执行的规范化。调解监督将法院调解行为纳入监督范围，促使法院的调解活动在程序公正的轨道上运行，法院在监督之下依法调解，从而避免虚假调解损害国有资产以及违法处分案外人财产的问题。

3.督促起诉。对于遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或懈怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，从而保护国家和社会公共利益。

4.支持起诉。对损害国家、集体或个人民事权益的行为，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人民法院提起诉讼。支持起诉是防止国有资产流失的有效手段，可以为国家挽回巨额经济损失，有利于缓解国有企业职工下岗、经营资金链断裂、职工保险缴纳等一系列问题。

5.行政执法监督。对行政执法机关的执法行为进行监督，建议行政执法机关纠正行政不作为、行政乱作为。①参见吴洋:《贵州省改进工商行政执法监督的对策研究》，2008年天津大学硕士学位论文，第25页。行政执法监督能够促进行政执怠于履职、执法不规范、执法违法现状的改变。

以上实践给民行检察监督赋予了新的生命力，有力的促进了社会管理创新，新的以抗诉为中心的多元化监督格局正在形成。在目前法律框架内，应该借鉴吸收国外检察监督提起诉讼和参与诉讼的制度和经验，完善我国民行检察监督体系。从目前的现状来看，我国民行检察监督体系的完善还需要经过三个阶段，在每个阶段分别采取不同的举措，最终建立完善的民行检察监督体系。

(一)深入贯彻社会主义法治理念，统一检察权、审判权、行政权的运行

针对检察权运行过程中与司法权、行政权产生的矛盾和摩擦，应当由各级立法机关协调，协调好三权运行中的问题。检察权、审判权、行政权都应在立法权之下运行，统一于法律的正确实施。

法院不配合、排斥监督是制约民行检察监督发展的原因之一。②参见王建召:《死刑执行临场监督职能宜由监所检察部门承担》，《中国检察官》2006年第6 期。对行政执法行为的检察监督虽有历史渊源，但仍需要实践基础。在立法尚未修改之前，要加强民行检察监督，就必须从优化司法环境入手，检法之间、检察与行政之间统一认识减少摩擦，显得尤为重要。社会主义法制理念为建设中国特色的法律制度理清了思路，指明了我国法制建设的方向，结束了三权分立的争论，坚定了我国法制建设的步伐。③参见许娟:《社会主义法治理念是创新社会管理的现实条件》，《政法论丛》2012年第2 期。

在目前阶段，联合发文或签订协议是统一法治思想的具体办法。检法通过联合发文或签署协议的方式，逐步建立健全调解监督、执行监督工作办法，使民行检察监督变得更为主动。建立检法案件信息共享机制、法官违法行为调查等工作机制，检察机关对司法人员违法裁判的行为有权进行调查并通过检察建议处理。检察机关与行政机关通过联合发文或会签文件的形式签署行政执法监督协议，扩大行政执法监督的影响力，逐步加强民行检察监督的刚性，为立法做实践准备。

(二)规范性文件的制定与立法解释

从法理上分析，监督者与被监督者达成同意监督的协议不是监督的自然状态，它仅是目前可行的一种办法，实践中必然存在阻力。第二阶段是在民行检察监督创新实践的基础之上，检察机关通过向地方人大汇报工作，促使地方人大及常委会出台规范性文件，对调解监督、执行监督、行政执法监督、检察机关提起和参与诉讼以规范性文件的形式予以确立，这样检察机关创新社会管理就有了直接的规范性文件依据，可以改变检察机关师出无名、改变被监督对象抗拒监督的现状。例如，山东省人大常委会于2009年11月28日通过了《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》①参见杜忠文:《近年来省级人大工作创新情况综述》，《人大研究》2010年第11 期。，以决议的形式，对执行监督、调解监督、公益诉讼、行政执法监督等创新监督提出了明确要求，成为检察机关创新监督的规范依据，当然新的监督方法中具体的操作规程还需要继续实践和总结。全国人大常委会应审查并撤消排除检察机关对调解、执行、诉讼保全、破产裁定等活动监督的司法解释。全国人大常委会应根据实际情况及时作出在全国范围内有效的决议，对民行检察监督在社会管理创上的成果予以确认。

(三)法律制度的修改与完善

“制约民行检察监督发展的根本原因在于法律制度的缺陷”。②参见刘利宁:《现阶段完善民行检察监督的途径》，《中国检察官》2006年第6 期。因此，民行检察要获得长足发展，根本依托须在第三阶段修改法律，完善检察机关的监督方式和范围。

民行检察制度的立法最终应从检察机关下列职权入手:提起诉讼权(公益诉讼);参与诉讼权(督促和支持起诉);调查取证权;调取审判卷宗权;法院立案、结案知情权(信息共享机制);检察建议权;违法行为调查权;纠正违法权;行政执法监督权;扩大民事诉讼的监督范围，将原监督范围由“民事审判活动”扩大为“民事诉讼活动(包括执行活动)”。具体:

1.修改《人民检察院组织法》，明确检察机关在民事、行政诉讼中的职能，改变人民检察院组织法对民行检察权无相关规定的历史，提升民行检察监督权的地位和作用。建议在《人民检察院组织法》中增加“人民检察院对民事、行政诉讼活动行使检察监督权”的内容;增加“人民检察院对行政执法活动行使检察监督权”的内容。

2.修改《民事(行政)诉讼法》，扩大检察机关的监督范围，增加监督方式、监督权限。

(1)增加“人民检察院对损害国家利益或公共利益的民事案件，有权依法向人民法院提起诉讼，有权督促和支持受损害的国家、集体、个人起诉”的内容。

(2)增加“人民检察院有权对人民法院的诉讼活动进行监督，对确有错误的判决、裁定、调解、执行提起抗诉或提出检察建议”的内容。

(3)增加“人民法院应当在案件立案之日起三日内将案件报检察机关，对案件审理结果在结案后三日内报检察机关”的内容，建立案件信息共享机制。

(4)增加“检察机关有权对人民法院法官违法裁判行为进行违法行为调查”的内容。

(5)在《行政诉讼法》中增加“检察机关有权对行政执法行为进行监督，并建议行政执法机关纠正，行政执法机关应对检察建议作出答复”的内容。

我国立法对民事行政检察监督制度的监督范围规定的不是太宽，而是过窄。③参见王敬藩:《民事检察监督对象初探:兼论检察权与审判权冲突之解决》，《河南省政法管理干部学院学报》2002年第3 期。随着法治建设的进步和经济社会的发展，原有的纠错功能显然不能适应时代的要求，而检察监督在社会管理创新中的司法实践证明，检察监督的功能可以被突破。现在的检察监督正沿着由一元化到多元化、由诉讼领域到社会领域的转变，民行检察监督制度被赋予了社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法新的职能，这是在我国社会主义法制理念指引下，对检察机关提出的新要求。检察和解、检察建议、执行监督、调节监督、行政执法监督等监督形式承载了这些职能变化的内容。民行检察监督在社会管理上的创新实践，丰富了检察监督的原始内涵，赋予了民行检察监督以新的生机和活力，民行检察监督必将在和谐社会的建设中发挥更大的作用。