协商民主视域下的农村社会管理体制创新探析

李德虎，曾 艳

(四川大学 马克思主义学院，四川 成都 610064)

自美国政治学者约瑟夫·毕塞特1980年代首次提出协商民主这一概念以来，这一理论便在全球范围内得以迅速传播和广泛认同。协商民主的实质是要通过公共协商和对话实现和扩大公民有序的政治参与，克服代议民主存在的不足。协商民主首先是一种政治理论，并自然延伸到社会管理领域。协商民主的社会管理理念强调社会管理主体的多元互动性，社会管理过程的公开性、程序性和参与的平等性。党的十八大报告指出，要“健全社会主义协商民主制度”，“积极开展基层民主协商”。①胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。这无疑为农村社会管理体制创新提供了重要的理论视角。

一、协商民主之于农村社会管理体制创新的价值意义

一般说来，“协商民主就是基于人民主权原则和多数原则的现代民主体制，其中，自由平等的公民，以公共利益为共同的价值诉求，通过理性的公共协商，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性”。②陈家刚:《协商民主概念的提出及其多元认知》，《公共管理学报》2008年第3 期。而社会管理体制创新是通过改变传统社会管理主体要素(主要包括执政党、政府、社会组织、公民个体等)的组织体系、结构形式和运行规则，以达到社会管理多元主体共同参与、协作共治的一种新的社会管理模式和社会管理状态。因此，协商民主和社会管理体制创新的基本理念是契合的。正如有学者指出的那样，“协商民主是一种基于理性、自由、平等的公民个体通过对社会公共事务的参与、对话、讨论而达成最大限度‘重叠共识’的治理形式。而公民参与社会公共事务的治理则是社会管理的关节点。协商民主与社会管理有着共同的价值旨趣和话语平台，存在着相得益彰的共生关系”。③史献芝:《协商民主与社会管理的链接与良性互动》，《理论探讨》2012年第2 期。“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式”，④见陈家刚:《协商民主与当代中国政治》，北京:中国人民大学出版社，2009年，第317-318 页。是农村社会管理体制创新的可行路径。协商的前提是各个社会管理主体之间的平等参与和基于各自功能定位的对话，通过公共协商可以达成社会管理主体之间的无缝对接和协作共治。首先，协商民主可以为完善党和政府的管理方式提供平台。通过多元社会管理主体之间的公共协商和对话交流，能充分显示农民的真实偏好和实际需要，在协商过程中不断修正和完善党和政府掌握的原始信息，使党和政府在社会管理过程中更好地集中民智和吸纳民意，克服单一社会管理主体的“有限理性”和价值偏好。①王学军:《协商民主与公共决策》，《天府新论》2006年第1 期。其次，通过公共协商可以增进社会管理过程中的社会协同和公众参与。“协商允许个人或团体从其他人从未考虑或想到的立场、境遇、优势等方面向他们表达如何看待这件事”，②何增科:《中国政治体制改革研究》，北京:中央编译出版社，2004年，第163 页。农民和社会组织通过协商的方式表达自己的意愿进而影响党和政府的管理过程，会使社会管理过程更加科学合理、集思广益，进而达到最大程度促进社会公益的效果。同时，这种协同和参与有着巨大的动力和天然的约束力，把国家行政权力的行使置于公众的监督之下，可以有效规制国家行政权的履行，实现国家行政权和村民自治权的和谐共进。再次，协商民主可以提升社会管理的“合法性”。由于协商民主本身体现程序正义，维护了公民的参与权与知情权，协调了不同的利益取向，体现了公共理性，有利于促进社会管理主体之间的理解、信任和协作，这无疑会增加社会管理的“合法性”，最终促使社会管理活动的规范运行。

协商民主之于农村社会管理体制创新的价值意义，正在于通过公共协商和对话实现政党、基层政权与乡村社会的良性互动，即政党与乡村社会的有机融合、基层政府管理的民主化和乡村社会自治功能的回归以及社会自主力量的发展壮大。在社会主义初级阶段，国家的主导作用仍将在相当长时间内起到重要的作用，但对于共产党人朝向构建“自由人的联合体”的终极目标而言，国家权力逐步回归社会是必然的趋势。因此，我们既要立足基本国情，充分保障党的领导和政府主导作用的发挥，又要克服国家控制社会的僵化思维，加快形成国家与社会协调发展的体制机制，为社会的实质性自治创造条件。协商民主一方面可以保证党和政府主导作用的发挥;另一方面，可以为公民社会的生成提供空间。通过协商培育公民的理性参与精神和参与能力，实现国家与乡村社会良性互动的理想选择。

二、协商民主视域下创新农村社会管理体制的必要性

当前，我国已经进入全面建成小康社会阶段和建设社会主义新农村关键时期。在这样的大背景下，农村社会的转型也在加快，市场化、民主化、公民社会生长和价值观变迁等各种元素交织在一起，构成了农村社会历史变迁的宏观图景。如何创新农村社会管理体制，回应日益增长的社会管理诉求，已经成为当前我国农村社会良性运行的关键所在。

(一)“乡政”与“村治”衔接互动不足导致国家与乡村社会关系趋于紧张

协商民主理论内在要求国家行政权和社会自治权的良性互动。换言之，乡镇政府管理和乡村社会自治只有实现有效衔接和良性互动，协商民主理念才能得以落实和推进。但在实践中，乡镇政府管理与乡村社会自治衔接互动往往被“控制”和干预所取代。比如，乡镇通过乡镇党委对村党支部的领导、干预村委会选举、村财乡管、村干部工资制等方式实现对乡村社会的“控制”。乡镇政权与村民委员会之间的博弈与冲突，一方面制约了乡镇职能的有效履行，使现代国家合法性的构筑遇到挑战，基层政府的权威流失比较严重;另一方面还使村民自治产生“异化”，在乡镇政府的“控制”下，村干部要么选择配合，要么选择对抗，他们经常摇摆于国家与乡村社会之间，村干部的角色困境抑制了村民自治的健康成长。这是“乡政村治”体制的内在弊端。另外，“过度自治化”也是乡镇政府管理与乡村社会自治衔接互动不足的重要表现。“所谓‘过度自治化’的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利;或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务”。③彭向刚:《我国村民自治存在的问题与对策探讨》，《吉林大学学报》(社会科学版)2001年第1 期。尽管这种现象不太典型，但也需要引起我们的关注。“‘乡村关系’是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。‘乡村关系’问题是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村‘场域’紧张关系的反映。”①黄辉祥:《乡村博弈:国家整合的内在紧张——基于现代国家建构理论的尝试性解释》，《东南学术》2008年第3 期。因此，通过社会管理体制的调整和优化，实现国家行政权的规范行使与村民自治权的依法、规范运行，建构起“乡政”与“村治”良性互动的体制机制，这是推进基层民主协商的必然要求。

(二)乡镇政府职能转变不到位影响政府与民众的沟通与互信

乡镇政府作为农村社会管理的主导力量，其职能的进一步转变是协商民主有效推进的前提和关键。但由于种种历史和现实的因素，乡镇政府职能转变不到位，重经济、轻管理和服务的现象还普遍存在，“地方法团化”倾向较为明显，阻碍了协商民主的实质性推进。乡镇政府职能转变不到位的突出表现依然是“压力型体制”②“压力型体制就是一种在现代化压力下以利用行政垂直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式”。参见唐海华:《“压力型体制”与中国的政治发展》，《宁波党校学报》2006年第1 期。的现实运行。这种“压力型体制”有利于激发地方政府的积极性，推动地方经济和社会的发展。但这种“压力型体制”也导致乡镇政府领导的工作压力大，任务非常多，不利于乡镇政府对民意诉求的回应，一定程度地弱化了乡镇政府的社会管理和公共服务职能，使乡镇政府的“越位”、“缺位”和“错位”现象比较严重。所谓“越位”指的是乡镇政府过多的干预企业、干预社会;所谓“缺位”指的是乡镇政府农村公共服务供给能力不足;所谓“错位”指的是乡镇政府裁判员与运动员的双重角色。出现这一问题的症结还是乡镇政府与市场和社会的关系没有完全理顺，其深层原因是“‘小政府’与‘强政府’的矛盾”、“政策执行与民主回应的背离”、“乡镇自主与科层控制的冲突”、“利益调整与基层稳定之间的紧张”。③杨友国:《中国乡镇行政改革的内在张力分析》，《理论与改革》2009年第5 期。乡镇政府职能转变不到位致使政府与民众的沟通、互动不足，阻碍了政府与民众之间的协作与互信，基层政府权威日益式微，严重影响了农村社会管理体制的有效运行。

(三)“村权”失控有损村民自治根基

近年来，村干部腐败以及由此引发的群体性事件呈大幅上升态势，治理“村官”腐败及防止基层权力蜕变成为乡村社会治理的新课题。 “村官”腐败的根源是“村权”的高度集中以及“村权”监督不够所致。从乡村社会治理实践来看，“村权”规制是目前乡村治理的薄弱环节。④庞超:《乡镇政府治理变革:参与式乡镇政府的构建》，《西南交通大学学报》(社会科学版)2011年第2 期。在村民自治体制的现实运行中，“选举时有民主，选举完没民主”的现象普遍存在，致使“村官”权力缺乏有效的监督和制约。以协商民主审视村官腐败，村“两委”选举制度自身的缺陷以及“村权”的失控是农村基层腐败现象快速蔓延的体制根源。“控制官僚自由裁量权的恰当途径是施行协商民主，实行协商的民主立法模式”。⑤陈家刚:《协商民主的价值、挑战与前景》，《中共天津市委党校学报》2008年第3 期。只有有效实现村“两委”权力产生的机制的不断完善，才能真正扩大村民对村“两委”权力产生的实质性影响;在权力运作方式上，引入协商民主的理念，通过扩大群众的参与，规制“村权”的“掠夺之手”，这样才可以实现竞争性民主和协商民主在基层民主实践中的有机统一，为农村社会的协作治理奠定基础。

(四)社会组织生长受限致使社会协同乏力

社会力量的生长和协同是协商民主推进的重要条件，没有社会力量的壮大和协同能力的提升，多元社会管理主体之间的协商也就没有了基本的前提条件。改革开放以来，随着农村社会的生长，大量的社会组织开始出现且规模不断扩大，其发展呈现出行业分布广、性质复杂、数量增长快等显著特点。但与此同时，社会组织管理体制改革的滞后性问题也变得尤为突出。集中表现为以下两个方面:一是社会组织的登记门槛偏高。大量社会组织由于“业务主管单位”难找，而被排斥在“登记”的大门之外，未能列入政府的统计和管理范围，导致实际存在并活动的社会组织数量远远超过登记注册的社会组织。这一方面使大量社会组织处于无序无管的状态，不利于社会组织的规范和管理;另一方面也限制了社会组织的成长，阻碍了农村社会的健康发展。二是社会组织的行政化倾向严重。由于历史和体制原因，我国农村社会组织的“行政化”问题尤为凸显。一些社会组织“政社”不分，几乎成了“二政府”，其管理模式、人员任用、级别配备等都具有明显的行政化痕迹。“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主体制中是如此，其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由、改善人的生活。”①Robert Dahl，Dilemmas of Pluralist Democracy:Autono-my Vs Control，New Heaven:Yale University Press，1987，p.1.社会组织的行政化倾向使社会组织的发展目标、功能定位和运行模式出现了偏差，严重影响了社会组织的健康发展和公信力，限制了农村社会力量的良性生长和社会组织协同社会管理功能的有效发挥。

(五)群众参与不足难以彰显社会管理的人本取向

社会主义社会管理的本质是建立在“人民自主权”的基础之上，坚持和凸显人民群众的主体地位，进一步扩大群众的实质性参与是社会主义社会管理的必然要求和应有之义。但从“乡政村治”体制运行的实际情况来看，村民参与不足较为明显，制约了农村社会管理质量和水平的提升。首先，村民自治主体权利“悬空”，导致村民参与社会管理的不足。村民自治本身就是村民参与社会管理的主要形式，但在实际运作时，由于乡镇政府自身的趋利动机、管控思维和村民自治配套制度的不健全，致使村民自治出现一定程度地“异化”，“在民主选举中的违法和侵权事件时有发生”，“在民主决策中存在着用间接民主代替直接民主的倾向”，“在民主管理中存在着不同程度的形式主义”，“在民主监督中存在薄弱环节”。②詹成付:《农村民主制度升级 村民自治更开放——民政部基层政权和社区建设司司长詹成付解读农村基层民主制度建设》，《农村 农业 农民》(A 版)2008年第11 期。这就导致村民自治的制度运行未能充分发挥群众参与的平台作用，群众参与社会管理明显不足。③徐莉:《城乡一体化中构建农民文化权益保障体系研究》，《四川师范大学学报》(社会科学版)2011年第3 期。其次，农民参与社会管理的渠道存在缺陷。在当代中国，农民参与社会管理的渠道和途径不同程度的存在着参与渠道相对狭窄、参与方式相对单一和参与组织性不强等问题。

(六)法治滞后难以保障农村社会管理的规范运行

法治是社会管理体制创新的内在要求，是社会管理创新的根本途径、重要手段和基本保证，也是协商民主有效推进的基础支撑。目前，囿于种种历史和现实的因素，法治在农村社会管理过程中彰显不够，已经严重影响到了农村社会管理的质量和水平。一方面，农村社会管理的立法相对滞后，社会管理领域的立法层次底，数量少且政策不配套;另一方面，有法不依、执法不严的现象还较为普遍，“重人治、轻法治”的传统观念未根本改变，基层干部“信权不信法”和基层群众“信访不信法”并存。总的来看，“现行法制存在的缺陷影响了农村基层党组织依法执政与基层政府依法行政、基层自治组织依法办事相互关系的和谐统一，影响了基层公共管理与群众自治有机衔接与良性互动”。④孟大川等:《农村基层民主政治的法制建设实证研究——以四川农村基层民主实践为例》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2011年第12 期。

三、协商民主视域下创新农村社会管理体制的现实路径

协商民主视域下的农村社会管理体制创新目标，体现为多元社会管理主体之间的良性互动和规范运行，即基层党组织领导、乡镇政府负责、社会组织协同和农民参与的无缝对接和协同共治。因此，实现乡镇政府管理与乡村社会自治的有效衔接与良性互动、改革党的基层领导方式、转变乡镇政府职能、完善村民自治机制、实现多方参与实质性推进和健全法治保障就成为当前我国农村社会管理体制创新的可行路径。

(一)实现乡镇政府管理与乡村社会自治的有效衔接与良性互动

乡镇政府管理的重点是对乡村社会公共服务的有效供给和村民权利的合理保障，乡村社会自治的重点是农民通过“自我管理、自我教育、自我服务”，实现农民个体利益和公共利益。换言之，农民权益的实现和维护是乡镇政府管理与乡村社会自治关系的结合点和永恒不变的主题。借用“一体两翼”一词来表述这种模型:“一体”即农民权益的实现和维护，“两翼”即乡镇政府公共服务有效供给、农民权利保障和村民自治。①田承春:《城乡一体化中村民自治问题探析》，《四川师范大学学报》(社会科学版)2011年第1 期。从操作层面上来说，乡镇政府通过制定规则、监督落实政策、创造环境、供给服务、化解矛盾等途径，为农村社会良性运行提供保障;农民通过知情权、参与权、决策权和监督权的行使实质性参与(组织化参与)到社会管理之中，为农民个体发展和乡村社会发展提供基础支撑。

(二)改善党的基层领导方式

党的民主化领导方式是实现国家与乡村社会良性互动的关键。首先，要改变党的领导“包揽一切”的传统做法，改变命令式的工作作风，由全能型领导到政治领导为主，实现自身角色的转变。通过“提高服务意识，创新服务形式，把做好服务和协调好阶层利益结合起来，把过去以行政权为依托的无所不包的全能式、命令式领导方式方法转换到民主法治、服务协调、示范带动的方式方法上来”。②陈方勐:《农村基层党组织如何适应社会转型的新形势》，《理论前沿》2009年第14 期。其次，要合理界定基层党组织的社会管理职责权限。党的领导不是什么都要去具体管理，而是应有自己一定的职责范围。基层党组织领导的本质内容是组织和支持农民当家作主，“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动”，③《中国共产党农村基层组织工作条例》，中国共产党新闻网，http:∥cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71383/4844873.html.党的领导和村民自治的合理界分和有效衔接，是乡村社会有效治理的关键。再次，党的领导可以更多通过社会力量来实现，使党的领导在社会协同中得以实现。社会力量的竞相迸发，可以强化基层党组织的领导核心和对社会的辐射作用，切实增强农村基层组织在农村社会管理中“领导”功能的有效发挥。

(三)转变乡镇政府职能

当前，我国农村社会正在发生历史性巨变，“空心化”和农村新型社区化现象并存，农民的利益诉求增多、民生诉求凸显、民主诉求增强。这些变化对乡镇政府职能提出了新的考验和新的要求。而后农业税时代乡镇政权的“悬浮型政权”特征影响了乡镇政府职能的发挥，农村基层政府的“不出事”逻辑导致的不作为和自身提供公共服务的“财政困境”，阻碍了乡镇政府社会管理和公共服务职能的有效履行。笔者认为，促进服务型乡镇政府建设是化解这一难题的关键。首先，乡镇政府在农村社会管理和公共服务供给中是“有限政府”而不是“无限政府”。“有限政府”并不是无所作为，而是为了规范行政权，减少对市场和社会的过度干预，更好地为市场和社会服务。这既不同于传统的“大包大揽”，也不同于“甩包袱”，而恰恰是乡镇政府职能转变、提高行政效率的重要前提。其次，乡镇政府要担当起“指挥家”的角色，充分发挥行政机制、市场机制和社会机制的综合作用，统筹调动社会力量形成合力，共同为农村提供公共服务供给。最后，服务型乡镇政府作用的发挥必须改变乡镇政府与乡村社会的疏离状态，要“推动乡镇干部直接联系服务群众”。④《中共中央国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》，《人民日报》2013年2月1日。

(四)完善村民自治制度

历史告诉我们，只有充分发挥群众自治组织的作用，“紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利地完成自己的各项任务”。⑤《邓小平文选》(第2 卷)，北京:人民出版社，1993年，第342 页。村民自治是新时期农村社会管理和群众参与的重要形态和重要路径。通过村民自治制度的完善，可以促进社会自主空间的打造，社会资本的积累和农民有效参与，进而为农村社会管理创新提供重要的制度支撑。因此，要进一步优化村民自治组织结构，实现村党支部、村集体经济组织、村民自治组织和其他社会组织，以及村民会议(或村民代表会议)、村民议事会和村民委员会之间的准确定位、各行其权;进一步健全村民自治运行的制度配套，不断完善民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度，使村民自治实现依法规范运行。当前，尤其是要注意两个方面的工作:一是要准确界定乡镇政府的社会管理权限。要根据相关法律梳理并进一步明确乡镇政府的社会管理职能权限，使乡镇政府和村民委员会之间的“指导与被指导”、“协助与被协助”关系变得具体而可操作，这是实现村民自治良性运行的必要前提。二是要剥离村民委员会的行政职能。村民委员会的“合法性”来源于村民的授意和对村民公共需求的回应。但在实际运行过程中，村委会的行政化倾向却较为严重，一定程度上弱化了村民对自治组织的认同感和归属感。因此，要通过体制机制的设计促使村民委员会自治功能的回归。

(五)实现多方参与

协商民主的实质就是要实现和扩大公民有序的政治参与;实现多方参与也是加强和创新社会管理创新，推进社会国家与社会协调发展的根本要求。邓小平曾指出，“要调动一切积极因素，调动一切力量，为把我国建设成为一个伟大的社会主义工业国而奋斗。这就是我们今后很长时期的任务”。①《邓小平文选》(第1 卷)，北京:人民出版社，1994年，第261 页。新时期，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”也充分彰显了多方参与的重要性。当前，我们要充分认识社会组织在社会管理中的重要协同作用，不断改革社会组织管理体制，培育和壮大社会力量并畅通其协同渠道;要充分发挥民主党派参与社会管理的独特作用，通过“参政议政、民主监督、协调关系和自我教育”，充分发挥其协调社会关系的桥梁作用和协助党和政府完成历史任务的基本功能;要充分发挥工青妇等人民团体参与社会管理的桥梁和纽带作用，充分发挥其在群众的利益表达、利益协调和利益维护方面的重要作用，协助党和政府发动群众、组织群众，把群众凝聚在了党的周围，为党的历史使命的实现发挥重要的协同作用。

(六)健全法治保障

对党和政府权力的行使实行有效的监督和制约，规范社会组织的运行，完善群众参与制度，健全维护人民群众的权益机制是社会管理法治化的应有之意。农村社会管理必须建立在法治的基础上才能实现程序化和规范化运行。因此，一是要进一步健全农村社会管理的法律体系，在社会组织管理、村民自治、公共卫生、社会保险、社会救助等方面加大立法力度，使农村社会管理的诸多领域实现有法可依。二是要加大农村的法制宣传力度，彻底改变传统的“人治”观念，提高农村社会管理多元主体的法治意识。当相当多数量的社会成员的“法治”意识增强时，会促使社会管理的规范化和程序化水平的提升。三是要培育社会管理的法治文化和法治环境。社会管理创新是以一定的政治文化环境为基础的，只有建立起相适应的法治文化环境，才能最终实现农村社会的“法治型社会管理模式”。