西方“政治-行政二分法”对我国公务员分类管理的启示：兼论防治“一把手”腐败的新思路

史云贵

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

中共十八大提出，要“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。基于公务员科学分类的科学管理是“让权力在阳光下运行”的基础。没有科学的分类，就没有科学的管理。虽然自改革开放以来，我国在对公务员制度进行长期探索的基础上，也通过了相关法律试图建立健全对公务员的分类管理制度，但在实践中，对公务员以职位、职级为基础的分类不仅没有解决我国党政干部、普通党政工作人员在公务员问题上的混乱与分歧，还在某种程度上进一步导致了党政“一把手”权力过于集中，造成近年来高中级官员腐败成嗜、屡禁不止，严重损害了党和政府的合法性。在新的历史时期，重新审视“政治-行政”二分法的精神与价值，借鉴西方国家公务员分类管理制度合理性的一面，从政务官与事务官的分类管理与相互制衡的视角完善我国公务员分类管理制度，进而为破解党政“一把手”长期以来不受监督的困境，有效预防和反对腐败，提供一种新的思维与现实路径。

一、“政治-行政二分法”的精髓与西方公务员分类管理的现状

西方国家普遍推行“政事二分”的公务员分类管理制度，是在传统“政治-行政二分法”的理论基础上构建起来的。最早提出“政治-行政二分”的德国政治学家布隆赤里认为，国家存在着政治与行政两种基本的活动，“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”。①彭和平:《国外公共行政理论精选》，北京:中共中央党校出版社，1997年，第15 页。受布隆赤里的影响，美国学者伍德罗·威尔逊在被后人誉为“公共行政学开山之作”的《行政学研究》中，明确了政治与行政是两个不同的领域，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”;“政治是‘在重大而且带着普遍性的事项’方面的国家活动，而‘行政管理’则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。①威尔逊:《行政学研究》(中译本)，《国外社会科学》1988年第1 期。以此为出发点，威尔逊把政治与行政作为两个不同的领域区别开来了，这就是著名的政治与行政二分理论的雏形。后来，美国行政学家古德诺在前人观点的基础上，于1900年出版的《政治与行政》一书中进一步明确指出:“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是:政治与行政。”②F·J·古德诺:《政治与行政》，北京:华夏出版社，1987年，第12 页。即政府的政治功能存在于政府表达国家意志所必需的活动中，行政功能则存在于政府执行国家意志所必需的活动中。这样由布隆赤里最早提出，经威尔逊发展到古德诺系统阐发，从而形成了“政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行”为主要内容的“政治-行政二分法”。西方国家公务员以政务官与事务官为基本内容的分类管理制度，正是以“政治-行政二分法”为理论基石的。

正是基于西方“政治-行政二分”理论，西方国家公务员以“政务官”与“事务官”为基本分类，实行“两官分途”的分类管理制度。政务类公务员由民主选举产生，实行任期制，一般与执政党保持一致，随执政党共进退;事务类公务员则由公开考试产生，实行常任制，对政治和党派保持超然中立的态度，没有较大过错一般都可以工作到退休。最早实行公务员制度的英国在文官纪律中明确规定，英国公务员除不能担任下议院的议员外，也“不得担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府政策和措施的意见”③毕增福、罗月林:《国家公务员知识全书》，北京:中国大百科全书出版社，1994年，第207 页。等。必须指出，西方的“政治与行政二分”只是相对的，而不是绝对的，“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”。④吴春华:《西方现代公共行政理论》，天津:天津教育出版社，2007年，第76 页。其实，古德诺的“政治-行政二分”理论的最大价值并不是强调“二分”，而是强调在“二分”的基础上，如何实现政治与行政的协调问题。因此，政治与行政的协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且取决于行政权力的必要集中。⑤崔会敏:《古德诺的政治行政二分论解读》，《行政论坛》2009年第3 期。所以，政务官与事务官的划分也不是简单的为分类而分类，它的核心目的是在政务官与事务官之间实现权力合理分工与互动平衡，并在二者相互作用中彼此制衡，以防止政务官专权。

实践证明，基于“政治-行政”二分的公务员分类管理制度，基本实现了国家政务官与事务官的科学分类、职能归位与科学管理，有效克服了“任命制”与“政党分肥”等传统政府治理的内在缺陷，在稳定政局、保证政策的稳定性与连续性、有效预防政务官腐败、平衡政治民主与行政效率等方面起到了积极的正能量作用，在制度设计上起到了政治“稳压器”的作用。当然，西方国家公务员分类管理制度并不能从根本上解决西方现代政治中的“政党分肥”问题;事务性公务员也不是完全恪守、也无法完全恪守“政治中立”问题，相反，片面强调公务员“政治中立”，也很容易造成西方政府治理中的“技术官僚制”，从而造成了事务官的庸松懒散和政务官在一定程度上为事务官所左右的局面。尽管西方公务员分类管理制度还存在着这样那样的问题，但基于“政治-行政二分”基础上的政务官与事务官的分类管理，对完善中国特色的公务员分类管理制度，无疑是有着重要借鉴意义的。

毋庸置疑，任何国家活动都普遍存在着政治与行政——这两种基本的国家政权活动，即任何国家的政府都在事实上存在着“政治-行政二分”的问题。作为在国家(政府)中从事各种政务性与事务性的各级国家工作人员，根据其职务、岗位与职责的不同，事实上也存在着从事决策性的政务官和从事执行性的事务官之分。分类管理意味着政务类公务员与业务类公务员将采取不同的管理原则与管理办法，并由不同的公务员管理机构实施管理，可以在保障彼此相对独立性的基础上实现二者的平衡与制约。政务官与事务官的分类管理，可以在相互独立的基础上实现彼此地制衡与监督，这在很大程度上可以有效制约政务官的腐败行为。西方政务官与事务官“二官”分途和分类管理制度，只是一种对国家公务员科学分类管理制度，它在现代民主政治与政府治理的实践中具有普遍性，并不为实行两党制、多党制的西方国家所独有。其实，我国早在党的十三大上就明确提出了实行政务官与业务官二分的问题，并把它作为政治体制改革的关键点和突破口。我们完全可以按照党的十三大既定的健全我国公务员管理制度的目标，在坚持党的领导，反思、批判西方公务员“政治中立”的前提下，通过“政务官与事务官”的分类管理，实现领导干部民主决策与一般公务员科学高效执行之间的有机衔接和良性互动。

二、我国公务员分类管理的现状与问题

《中华人民共和国公务员法》从三个维度对我国公务员队伍进行了划分:“综合管理类、专业技术类、行政执法类”的划分为第一维度;“领导类与非领导类”的划分处于第二维度;“选举制、委任制、考任制、聘任制、调任制”的划分属于第三维度。实际上，这三个维度并没有在有机衔接的基础上形成一种整合性的立体三维结构;相反，在现实中，三者形成了一种错乱交叉的混乱形态。就目前而言，我国的公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由政府财政负担工资的工作人员。实际上，广义上的公务员包含了执政党系统、人大系统、政府系统、司法系统等在内的所有的国家工作人员。依据《公务员法》，我国公务员分类情况大致如下:

1.职位分类:我国公务员职位分类是按照公务员职位的性质、特点和管理需要，把公务员划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类三种，它属于公务员分类的横向划分。综合管理类公务员多属于复合型公务员，他们在国家机关中担任着政治方向、政治原则的领导和重大决策的任务。专业技术类公务员是指在国家机关中承担技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员职位类别，如公安部门中的法医，它具有三个显著的特点，即纯技术性、低替代性和技术权威性。行政执法类公务员的特点是纯粹执行性和现场强制性，它不具有对法律的解释权或对纠纷的裁决权。①徐银华等:《公务员法新论》，北京:北京大学出版社，2005年，第72-75 页。我国公务员法明确规定了我国实行公务员分类管理制度，这代表我国公务员管理水平不断趋于成熟。然而在现实中，由于这种“粗放型笼统式分类”在现实中缺乏操作性，加之又没有配套的具体分级管理与激励措施出台，遂导致了我国公务员的职位分类难以起到科学分类管理与激励作用。

2.职务分类:按照公务员职位，我国公务员可分为领导职务公务员和非领导职务公务员。领导职务公务员是指在党政机关中，具有决策、指挥、组织、监督等职务的领导性公务员，如国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职等各级领导性公务员。非领导职务是指在厅局级及其以下的各级机关中设置的，不具有决策、指挥、协调等领导职务但享有相应领导级别的公务员，如巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员，等等。

3.级别分类:《公务员法》第19 条规定，“公务员的职务应当对应相应的级别”，“公务员的职务和级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”。但是在公务员法中并未明确作出职务与级别的对应关系，在国务院随后的配套法规中也未作出相应的说明，这样笼统的规定导致了现实中级别晋升的混乱。各地各部门对“相应”的理解莫衷一是，操作标准更是参差不齐。虽然法律中规定公务员的晋升是职务、级别双管齐下，但现实中职务晋升的影响远远大于级别晋升的作用，以职务晋升为主，级别晋升为辅已成为了普遍共识。况且，级别一般跟随职务走，级别高低在更大程度上依赖职务的大小。这就导致了目前我国公务员的分类在现实中的激励作用微乎其微。大部分公务员都期望通过职务晋升，尤其是通过实现非领导职务向领导职务的转化已成为公务员更现实的选择。

由于我国公务员横向的职位分类过于笼统，纵向的级别分类原则性太强，遂导致了这两种分类方式在现实中难以运行，只有纵向的领导职务与非领导职务的分类才能给公务员带来具体的利益与好处，并为广大公务员所重视。但这种单线运行的分类，却导致了此种分类方法在运行中走样，尤其是公务员领导类与非领导类的划分，为党政“一把手”贪污腐败提供了温床。

党的十七大以来，一批批省部级高官相继落马。单2009年度落马的省部级(含副部级)高官就有17 人，这一数字刷新了改革开放30年以来高级官员落马的年度纪录。据公开资料统计，2003年至2007年的5年间，共有35 名副部级以上官员落马，年均7 人。处分县处级以上干部人数增长10.8%，处分贪污贿赂金额在100 万元以上干部人数增长19.2%。①《09年17 位副部级以上高官落马，多从基层干起》，《成都日报》2010年1月8日。这说明，我国党政领导干部腐败问题，尤其是“一把手”腐败问题，已成了一个普遍现象，并有愈演愈烈之势。“上梁不正下梁歪”。我国县乡主要领导干部腐败现象更加严重，资料显示，从1991年到1998年间，广西宁明县原五任“一把手”相继因严重腐败问题被双规。②朱晓华:《“腐败接力赛”的背后——广西宁明县原五任“一把手”腐败案警示录》，《党建》2004年第5 期。为何各级“一把手”因腐败问题“纷纷落马，前腐后继”呢?这种大面积、制度性的腐败虽然与监督体制不合理，“一把手”素质不高等因素有着密切关系，但现有的公务员制度无法发挥事务性公务员对作为“一把手”的政务官进行有效监督，应是一个非常重要的原因。

首先，公务员领导类与非领导类的划分，在一定程度导致了党政部门普遍存在着严重的人身依附现象。这种划分方法本身就有强烈的官本位理念，包含着等级制度思想。在现实中，这种分类会让人们理所当然认为领导者因拥有权力而高高在上，非领导者应唯马首是瞻，听从上级领导的安排并毫不懈怠地执行，从而形成了很强的人身依附关系，并在某种程度上破坏了法治，加剧了人治的趋势。此外，此种分类还导致了政府内部非领导职务公务员的短期行为。由于在现实中，非领导职务公务员除了极少数向上一级领导职务晋升外，助理调研员以上非领导职务大都由担任领导职务者转任或晋升来担任，③张淑芳、张武扬:《公务员法教程》，北京:中国政法大学出版社，2004年，第50 页。而专业技术人员、职责较大的普通公务员却很难沿着非领导职务向上晋升。高层次的非领导职务成了给领导职务公务员解决待遇的“虚职”。因此领导职务序列的吸引力远远大于非领导职务的吸引力。大部分非领导职位的公务员都将现有职位当作晋升领导职位的跳板。很多人不专心于本职工作，不致力于提高实际技能与管理水平，而是热衷于投机取巧，造成了公务员的短期行为，既难稳定队伍、吸引优秀人才，也不利于公共事务的有效管理与社会的稳定和谐。

其次，我国公务员管理机构的设置及其管理权限也纵容了党政“一把手”的集权腐败行为。在国际范围内，从公务员管理机构与行政系统的关系来看，有部外制、部内制和折中制三类。部外制是指在行政系统之外另设相对独立、地位超然的公务员主管机构。它的优势在于可以不受公务员所在系统的行政首长的过度干涉与控制，缺点在于不了解各行政部门的具体用人情况。部内制，顾名思义就是在各行政部门内设立公务员管理机构，掌管各部门内部公务员的考试、录用、考核、奖惩、任免、交流、工资、培训等管理事务，它虽然能够弥补部外制的缺点，但具有管理分散、标准不一、各自为政的现象;同时还容易受到部门行政首长过度干预人事行政工作的现象。折中制就是在部内制与部外制中间的折中，取其优点，避其不足。④孙柏瑛、祈光华:《公共部门人力资源管理》，北京:中国人民大学出版社，2009年，第62 页。

从纵向来看，我国公务员管理机构主要包括从中央到地方的各级人民政府内部设立的人事管理机构;从横向来看，各级人民政府又分别设立了同级的综合人事部门和各部门内部设立的执行性人事部门。部门执行机构作为设立在政府各部门内部的人事机构，受本部门行政首长的领导，并对其负责，是行政首长在“用人”方面的助手与参谋。同时接受同级政府人事部门的业务指导和监督。部门执行机构在行政首长的领导下履行包括录用权、考核权、奖惩权、升降权、任免权、辞退权在内的几乎所有人事权力①舒放、王克良:《公务员制度教程》，北京:中国人民大学出版社，2008年，第36 页。。很明显，我国的公务员管理机构属于部内制。由于机构设置问题，我国公务员，尤其是基层非领导职务公务员的切身利益都取决于地方和部门的“一把手”。所以，我国公务员管理具有部内制管理机构的传统缺陷，即人事权很容易被“一把手”操控，党政主要领导集人事大权于一身，造成非领导类公务员对其的人身依附，事实上已衍生了“任人唯亲”、“用人唯钱”的干部人事管理体制，严重挫伤了部分非领导类公务员工作的积极性与创造性，并为“一把手”提供了腐败的土壤。

再次，从公务员考核与评价的角度来看，由于权力的不对等，导致了下级对上级的评价选择性失真。虽然，公务员绩效的考核主体可分为上司考核、自我考核、同级考核、下属考核及群众考核，然而在现实的考核体系中，上司考核是最主要的考核方法。“一把手”主导着公务员考核的全过程及考核结果的应用，决定着公务员的升降、奖惩及工资福利，这无形中对非领导类公务员构成了一种压力，这种压力的具体表现就是在实行下级对上级的评议中，下级因怕得罪上级而只能拍马屁，评价容易失真。这样，下级对上级的监督权就在现实中被虚化了，从而进一步助长了“一把手”腐败的气焰。虽然我国公务员享有权力监督的权利，即作为公共机关的一个分子，任何公职人员都有权对所在的或其他公共机关及领导者的工作提出批评与建议。然而在现实中，检举揭发领导的代价往往是很大的，常常要冒着被打击报复的风险。在现实中，对“一把手”的举报权，常常成为一般公务员“藏在口袋里的权利”。

最后，领导类职务与非领导类职务的转换没有具体的限制，两者可以通过职位升降任意转换，这就在某种程度上造成了具有领导职位的公务员通过降职继续担任公务员而不需要参加考试，如我国虽然对非领导职位任职有相关的条件规定，但又同时规定有领导职务改任同级非领导职务的，可不受上述条件的限制。②徐银华、石佑启、杨永萍:《公务员法新论》，北京:北京大学出版社，2005年，第76 页。而非领导职务转为领导职务也不需要再参加选举，甚至可以直接委任或晋升，这样两类公务员之间的流动与转换缺乏明确的运作机制，导致了公务员队伍管理上的混乱。因此，虽然我国将公务员划分为领导职务与非领导职务，但与此同时却没有在此基础上建立相对独立的管理制度。这种不加区分的转换制度，容易破坏公务员制度的权威性，造成“一把手”人事权力腐败，最终造成公务员队伍的管理，表面上是法治，实际上是人治。

三、推进中国特色“政-事二分”的公务员分类管理制度——“一把手”腐败的有效制约机制

政事分类、两官分途，已成为西方国家公务员管理的基本原则，各国在政务官与事务官的科学分类与管理中收到了很好的实践效果。党的十八大提出要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。实际上，在党的领导下，建立健全中国特色的“政治-行政”人事工作体制与运行机制，应成为我国政府管理创新的重要内容。早在1987年召开的党的十三大上就明确指出:“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争;他们的岗位职责有明确规范，对他们的考核依法定的标准和程序进行，他们的升降奖惩应以工作实绩为主要依据;他们的训练、工资、福利和退休的权利由法律保障。”③《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》 (单行本)，北京:人民出版社，1987年，第17 页。目前，我国公务员在领导类职务与非领导类职务分类的基础上，又施行各种混乱、矛盾的任职制度，严重损害了公务员管理的民主化、法制化与科学化，造成人治现象严重，管理混乱，难以保障公务员队伍人力资源的科学供给与有效管理。在“政治-行政”二分基础上，构建政-事分类的公务员分类管理制度，对“一把手”腐败有很好的规制作用。通过相互独立的公务员录用、管理及由不同的管理机构行使管理职权，可以将事务类公务员从对政务类公务员的严重依赖中解放出来，形成对政务类公务员的监督力量，并通过两者权力制约及权利与义务的相互作用，达到有效预防“一把手”腐败的效果。

第一，取消现有的所谓领导类与非领导类职务的分类，将我国公务员统一划分为政务类公务员与业务类公务员两类。这两类公务员分别实行相对不同的两套管理体系。政务类公务员经党的组织部门提名，由各级人民代表大会差额选举产生，或由各级人民代表大会及其常委会任命产生，任期满的政务官必须通过竞争性选举来获得人大的重新任命;而业务类公务员一般都通过公开的考试录取产生;政务类公务员依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，由各级党委组织部门组织领导，人大进行全过程监督与适时罢免;业务类公务员严格按公务员法进行管理，实行常任制，由各级政府人事部门负责日常管理。

第二，积极稳妥地推进我国公务员的分类管理，必须坚持党的领导。坚持党管干部和党对公务员队伍的领导，是我国公务员分类管理的中国特色，也是保持我国公务员队伍稳定的政治前提。党的十三大明确指出，“党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员”。这就是说，政务类公务员应由党中央和各级党委依法向各级人大推荐，各级党委有权监督管理各级政务性公务员，这是党管干部原则在政务性公务员管理中的现实反映。即使是通过各种公务员考试选拔出来的事务性公务员，也不能像西方事务官那样搞“政治中立”。坚持四项基本原则，特别是坚持党的领导，是健全我国公务员队伍和实现公务员科学分类与管理的政治保障。

第三，提高对业务类公务员管理的科学化水平。一方面，要继续深化公务员的职位分类管理，将业务类公务员根据工作性质、难易程度等标准划分为不同的职务级别，明确各种职务与级别的对应关系，业务类公务员则主要依据绩效考核的结果沿着级别晋升。另一方面，要完善业务类公务员部内制管理体制。为了避免“一把手”在公务员管理上的专断独裁，我国应采取折中的业务类公务员管理体制。即公务员考录、任用、考核由独立于行政系统的人事主管部门行使，而任用后的日常管理由行政系统内部的人事部门行使。这样，可以集部门制与部外制的优点于一体，既能调动事务性公务员对单位“一把手”日常监督的积极性，又能让“一把手”们集中精力做好重要问题的科学决策工作。

第三，建立健全公务员队伍的科学考评激励机制，实现政务官与业务官的权力制衡。科学的考评机制就是要减少考核中由于各种原因导致的种种误差，使考核结果更接近真实，并在综合应用过程中对公务员起到激励与强化的效果。具体的做法就是实行上下级互评，推行下级考评在整体考评中的权重对等，同时，逐步加大自我考评、同事考评与群众考评的权重，打破上级对下级的绝对评议以及下级对上级虚假的吹捧评议，使公务员考评制度更加合理、科学。针对目前的状况，关键的还是落实业务类公务员对政务类公务员的真实评价，构建起业务类公务员独立的考核与晋升机制，在评议中实现对政务类公务员的监督与控制。实践证明，业务类公务员独立的管理机制可以保证其不因为对政务类公务员进行了负面的评价或进行举报而受到政务类公务员的报复。相反，政务类公务员的工作效果如何，还要接受业务类公务员的年度评议，其能否继续任职在一定程度上要参考业务类公务员对他们的真实评价。同时应明确，强调业务类公务员对政务类公务员的评价与监督，并不意味着放弃政务类公务员对业务类公务员的考核与制约，上级对下级的评价以及在此基础上的奖惩，依然是政务类公务员实现对业务类公务员领导的最好方式。所以，建立科学的考评制度的核心就是要在政务类公务员与业务类公务员分类的基础上构建两者相互制约与协调的机制。这样，既能保证领导干部的政令畅通、行政顺畅，又要能有效避免政务类公务员对公共资源的操控，达到有效预防“一把手”腐败的目的。

第四，严格规定政务官与业务官的转换机制。由于领导类与非领导类的传统职务划分，使得两类公务员之间的转换相对容易。领导类公务员通过晋升、降职或转任等方式直接转换为非领导类，没有严格的制度加以限制，以致非领导类职位成为领导类职位的“退休站”。有些领导干部政绩不佳或工作失误便转任级别很高的非领导性公务员岗位，这实际上是领导干部终身任职的现代翻版。我国应通过公务员法严格规定，非领导类职务转任领导类职务必须在辞职的基础上由公开选举或人大任命产生。而领导类职务也不能简单通过职位升降或平级转任就担任非领导职务，他们应在卸任的基础上参加正常的公务员考试转为非领导性公务员职位。这样做有助于进一步完善我国公务员管理体制与运行机制，在加快公务员分类管理科学化水平中有效预防和反对腐败。

结语

我国公务员的分类管理还处在初探阶段，现有的分类管理制度还存在着一些粗略、难以操作的地方，管理缺乏科学性，尤其是领导类与非领导类职务的分类及配套管理制度为“一把手”腐败提供了温床。在“政治-行政二分”的基础上，构建“政-事分类”、“两官分途”的公务员分类管理制度是各国普遍采取的公务员管理制度。面对我国一些党政领导干部腐败问题日益严峻的现实，在党的领导下，在历史、动态地比较分析的基础上，在进一步深化我国领导干部人事制度改革的过程中，逐步推行公务员政-事分类制度，是完善二者在权利对等与权力制衡的过程中有效制约“一把手”腐败的一条可行路径。