国有经济主导作用弱化的深层次因素分析

李 杰，段 龙 龙

(西南交通大学 公共管理学院，四川 成都 610031)

国有经济作为公有制经济的重要组成部分，是我国社会主义制度的经济基础，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量，①张宇:《正确认识国有经济在社会主义市场经济中的地位和作用——兼评否定国有经济主导作用的若干片面认识》，《毛泽东邓小平理论研究》2010年第1 期。中共十八大再次强调“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。改革开放以来，随着我国所有制结构从单一化向多元化改革的推进，国有经济的比重逐渐下降。政府一再强调国有经济的主导作用、在关键行业和领域保障国有经济垄断经营，但国有经济的主导作用依然不断弱化，这显然不能归咎于市场机制的作用，主要是非市场的深层次因素导致。这些因素不仅直接冲击国有经济的主导地位，而且恶化市场环境，严重影响经济社会的健康发展。

一、弱化我国国有经济主导作用的非市场因素分析

改革开放以来，我国国有经济的主导作用不断削弱。据财政部公布的统计数据显示:我国国有工业企业总资产占社会总产值的比重从改革开放初期1980年的86.1%逐步下降到1990年的70.1%，90年代初期社会主义市场经济体制初步建立后，这一下降趋势得以加速，至2000年这10年期间平均每年下降2.5 到3 个百分点，随后下降趋势有所遏制，国有工业企业总资产在全社会总产值中的比重一直在44%上下波动，到2011年年末，这一指标进一步下降到42.8% (见图1)。因国有经济主要在工业行业，因而国有工业企业总资产比重的下降一定意义上意味着国有经济主导作用的削弱。当然，国有经济主导作用是否明显削弱还要考察国有经济在关键行业和领域是否依然具备支配地位。国家统计局的数据显示:截至2010年底，在国有经济具有绝对控制力的七大行业中，电力、煤炭和石化国有资本占实收资本比重分别为79%、72%和68%，与改革开放初期相比分别下降了22%、17%和26%。军工、电信、民航和航运国有资本占行业实收资本的比重均为60%左右，与改革开放初期相比下降幅度已超过30%。而在相对控制力的九个行业中，除了电子信息、钢铁、有色金属和汽车制造业四个行业之外，其余的五个行业国有资本占行业实收资本总额的比重同期都低于30%。少数国有大型企业控制行业市场份额的传统局面也已被打破，因此在相对控制力的行业层面上，国有经济主导作用的弱化倾向更加明显。

从控制国民经济命脉的关键行业和领域、从垄断性行业来看，国有经济力量的削弱显然不是来自市场竞争，而是非市场因素导致。主要表现为四个方面的冲击力，形成四个冲击圈层(见图2):第一圈层，曲解中央相关政策，人为降低国有经济在国民经济中的比重;第二圈层，国有企业管理者控制企业的生产、经营及分配，侵蚀企业利润;第三圈层，权力寻租收入转化为私人资本;第四圈层，腐败资本通过权力运作获得高额利润，进行扩大再生产。不仅四层冲击波层层冲击和循环往复，而且四个因素四层冲击交互作用和影响，致使冲击圈扩大，冲击力增强;从动态发展来看，如不加以遏制，冲击圈将不断扩大，国有经济将不断削弱;相应地，权力经济控制的私有经济会进一步膨胀，这必然威胁国有经济的主导作用、威胁公有制的主体地位，因而应予以高度重视。

图1 改革开放以来我国国有工业企业资产比重、数量比重变动趋势

图2 新时期我国国有经济主导地位遭受的四圈层冲击图示

二、国有经济主导作用弱化的四圈层冲击解析

(一)曲解中央相关政策，人为降低国有经济比重

自上个世纪90年代中后期国有企业股权分置改革伊始，曲解中央政策而导致国有经济比重人为下降的现象就一直存在于地方政府和相关监督机构之中，曲解和误读造成全国贱卖急卖国有企业成风，更有甚者直接将国家关于国有企业改制的政策简单理解为私有化改制。这一现象在工业行业表现得极为突出，虽然针对国有资产严重流失的现实，国家曾经叫停过贱卖国有企业行为，但是地方政府在政绩考核和解除财政负担的双重压力下，依然默许这一行为存在。人为推进的私有化导致工业领域的国有经济比重大幅度降低，国有企业在工业领域内的主导作用不断下降。据统计数据显示:上个世纪80年代，国有工业占工业企业总量的比重，平均每年下降2 个百分点左右，1990年降至54.6%;步入90年代下降加快，平均每年下降4～5 个百分点，是80年代的2 倍，1995年这一比例降至34%，1997年降至25.5%。进入21 世纪以后，国有企业私有化继续发展，国有工业的比重还在下降，2003年降至l9.2%，2004年仅为17.6%，①刘日新:《国有工业企业改革及其比重问题研究》，北京:中国国际文化出版社，2007年，第3 页。到2010年年底这一比重仅为5%左右(见图1)。上述数据只反映了国有工业企业比重的变化情况，这有可能是市场化改革带来的自发结果，但其中也夹杂着人为降低国有经济比重的因素，从数据的纵向比较发现，1997年到2003年这6年间，国有工业比重共降低了6.3%，而2004年到2010年这6年却降低了12.6%，②刘日新:《国有工业企业改革及其比重问题研究》，第14 页。后者竟然为前者的两倍，而1997年是国有企业改革开始年，排除市场化改革等规律性因素以外，至少在2003年以后，人为降低国有经济比重的因素不仅没有减弱，反而呈现出增强态势。从现象来看，曲解误读具有典型性，在社会层面有相当影响力，直接影响人们的认知和政府决策。

曲解中央关于国有企业改革政策，主要表现在理论界、地方政府和国有企业领导层。理论界对党中央政策的误读，主要表现为对国有经济性质认识不足以及对国有经济在国民经济中的主导作用和控制力这一定位的理解有误。比如有部分学者混淆概念，把本应属于全体人民所有的国有经济解读为“垄断资本”，把本应属于私有制范畴的民营经济视为“人民群众”的代表，甚至将国有企业与私有企业正常的市场竞争行为理解为“与民争利”;认为国有经济战略性调整之目的就是要使国有企业全面退出竞争性领域，因而国有企业不应参与市场竞争和追求利润，只能“退”不能“进”，否则就是改革的倒退。①秋阳:《评析曲解社会主义国有经济性质的一些论点》，《中华魂》2007年第7 期。事实上，国家关于国有经济战略性调整的内涵主要强调了两方面:一是国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域要占支配地位，二是国有经济在竞争性领域要“提高素质”、“优胜劣汰”、“加强重点”，即通过市场机制实现调整。如果人为要求国有经济退出竞争性领域，既不是改革的要求，也不利于市场机制作用的充分发挥;还有学者忽视了基本经济制度上的实质性区分，将社会主义经济中的国有经济与资本主义经济中的国有经济完全划等号，忽视社会主义国有经济除应承担弥补市场不足外，还赋有实现社会主义共同富裕的经济目标和价值目标的任务，简单认为国有企业的主要职能仅仅是提供公共物品，补充私人部门和市场机制的不足，极力主张全盘私有化。②张晨、张宇:《市场失灵不是国有经济存在的依据》，《中国人民大学学报》2010年第5 期。

地方政府和监督机构对中央政策的曲解主要表现在:对中央出台相关政策的适用范围、改革目标认识不清;对禁止条款重视不足，也没有针对自身的实际情况保障落实，因而导致政策软化，政策执行不力，一旦在政策执行中出现问题，纠偏自然成为难题。比如:国家出台的关于国有企业战略性调整的意见，地方政府官员和监督机制就将其简单理解为竞争性领域的国有企业必须全部退出，而退出的最快办法就是公有变私有。事实上，政府改革的真正意图是通过划分关键行业领域和竞争性领域，通过政府和市场的双重力量增强国有企业的控制力和竞争力，同时保证国民经济健康发展。在七大具有绝对控制力的关键行业和九大具有相对控制力的行业，通过国家投资、企业重组整合现有国有企业的空间和产业布局，保证国有经济的宏观调控能力;在竞争性领域，消除国有经济的特殊待遇，通过市场机制实行充分竞争，以优胜劣汰来增强国有企业活力，这一方针在党的十六大和十六届三中全会上已经做出了详细的阐述，但地方政府及监督机构并没有深刻理解其战略意图。中央政府曾在《关于企业国有产权转让管理暂行办法》中明确规定“针对国民经济关键行业、领域中对产权受让方有特殊要求的，企业实施资产重组中将企业国有产权转让给所属控股企业的国有产权转让，必须经省级以上国有资产监督管理机构批准后，方可采取协议转让方式转让国有产权。”这一办法规定中既体现出监管责任又表现为市场产权交易，但不少地方政府官员认为，该办法实际上是将审批权下放给了地方政府，中央默许并在一定程度上认可他们在国有产权转让问题上的主动性，方便了国有资产转让，这一政策解读必然导致现实运行中放松对国有资产保值增值和风险防范的监督，贱卖国有企业产权就难以避免。

(二)国有企业管理者控制企业的生产、经营及分配，侵蚀企业利润

我国国有企业改革实行了所有权与经营权的分离，因监督不力、信息不对称，国有企业的高级管理人员凭借其掌握的经营权，控制了企业的生产、经营、分配各个环节，扩展其剩余控制权和剩余索取权，侵蚀所有者利润，普遍呈现“内部人控制”现象，偏离了国有企业作为全民所有的公有产权的企业性质。

国有企业作为市场经济下的微观经济主体，应以追求企业所有者利润最大化作为其生产经营目标，国有企业所有权归全民，因而企业目标也应当以追求全民利益最大化为目标，这就必然涉及两个方面:既要追求经济利益最大化，又要关照社会利益最大化，因为全民利益既体现为每个公民的利益追求，也表现为社会整体利益的实现，既有经济利益又有社会利益。因而国有企业在关乎国民经济命脉的关键行业和领域要以国家利益为重，而在竞争性行业要以全民经济利益和社会利益为目标。无论是国家利益目标还是民众经济利益目标，都要求国有企业在市场经济条件下要构建企业内部治理结构，防止内部人控制问题。尽管当前国有企业大部分都组建了两权分离、权责匹配、三级分治(董事会、监事会、股东大会)的现代企业制度，但是国有企业的产权性质又决定了两权分离下委托代理和所有者缺位问题的客观存在，因而必须从薪酬制度等方面入手实施针对国有企业高层管理者的正向激励措施，通过剩余控制权和剩余索取权的下放解决国有企业严重的内部人控制及国有企业高管的道德风险问题。通过借鉴西方发达国家职业经理人的薪酬制度设计，我国已经出台了符合国企高级管理人员的激励措施，剩余索取权基本呈现出从无到有、由少到多的增长态势。但是从内部治理结构的效果来看，依然存在不少问题。改革后的国有企业仍然没有解决“内部人控制”和“所有者缺位”问题，这是因为前期进行的所谓现代企业制度建设只是将“国家”这一虚位所有人转换成了有明确的所有者代表人(国资委和地方政府)，同时所有者的代表人又承担了所有者监督国有企业管理者的任务，因而“谁来监督监督者”的缺位问题还是没有解决。从本质上来说，这种做法只是象征性的在传统国家与国有企业的委托代理关系内部又增加了一层委托代理链条而已。①盛毅:《国有垄断企业的财产占有实质与收入分配改革》，《河北经贸大学学报》2012年第5 期。再者，虽然明确了所谓的所有者代表人，即国资委的国有资产监督管理责任与义务，但是其本身的政府机构特征又约束了其行使所有者代表人监督国有资产使用的相应激励，这种政府公权职能定位使其不具备传统法人或自然人获取剩余索取权下放的激励特性，因而监督国有企业实际控制人(国有企业管理者)的外部监督失效问题依然无法解决，国有资产的实际占有和使用还是掌握在国有企业管理者手中。因此可以这样认为:虽然国有企业市场化改革的架构基本完成，但是从企业治理结构来看，试图解除国有企业“内部人控制”和“所有者缺位”问题的努力成效不大，更加复杂的委托代理关系只能进一步弱化所有者的权益而强化实际占有者的控制，通过高额的代理成本来削弱改革的绩效。②毛立言:《关于中国特色现代国有企业治理结构问题的新思考》，《毛泽东邓小平理论研究》2012年第7 期。

当前国有企业管理者控制企业的生产、经营及分配，侵蚀企业利润的形式主要有四个方面:一是国有企业管理者权力过大，在生产和投资上搞瞎指挥，对国有企业生产和投资的领域及行业背景了解过少，缺乏风险意识，导致国有企业投资失败或经营亏损。二是过分增加在职消费，大肆挥霍国有资产，通过盲目增加“三公消费”来满足自身的需要，造成公司成本大幅度上升，利润下降，即出现“穷庙富方丈”现象。三是自建小金库，转移公司资金，挪用占有企业经营利润，化公为私，中饱私囊。四是大幅增加高管薪酬，使得高管与一线员工收入差距越拉越大，侵蚀企业利润。

上述四种表现，有的表现为直接侵吞企业利润，有的则表现得相对隐晦和间接。虽然国家在公款消费、公款私用、挪用国有资金等方面都有严格的限制和法律规范，但是由于涉及范围广和监督困难，这一问题始终得不到有效解决。如有些国有企业管理者大肆增加在职消费，挪用国有资金进行权钱交易，但是从财务上却想尽办法进行报表造假，抵减企业主营业务收入或经营利润，连续向国家报亏，很多国有企业都是报忧不报喜，多年不向国家缴纳利润和分红，宣称是进行留存以便扩大再生产，实际上却是为国企高管挪用资金提供借口。从体制上来说，国有企业的内部治理和外部干预一直存在缺位和监管不善的问题，国有资产的保值增值与国企高管的利益取向并不一致，国有企业的经营好坏也与国有企业管理者的前途和考核无关，因而有效的国企治理结构并没有真正构建。

(三)权力寻租收入转化为私人资本

权力寻租转化为私人资本实际上是权力与资本结合，形成权力经济，既阻碍社会主义市场经济体制的完善，又严重制约政府宏观调控的有效性，不仅冲击公有制经济，削弱国有经济的主导作用，而且影响民营经济的公平竞争。权力寻租生成的主要原因是长期以来我国国有企业政企不分。当前的权力寻租收入转化为私人资本的范畴既包括国企领导者的权力寻租，也包括政府官员的权力寻租，并将其所得转化为私人资本。在我国行政集权垂直管理体制下，国有企业的管理人员不但控制着企业的整体运营、生产、分配各个环节，也作为一定行政级别的官员出现在公众视野中，国有企业高管的亦管亦商角色，也给其利用体制内权力进行造租并在体制外市场条件下进行寻租提供了方便，而政府官员则可通过行政垄断权力动员政治资源，通过审批、许可等行政权力的资源配置换取寻租造租，将其寻租收入转化为私人资本。

从目前我国国有企业高管及政府官员权力寻租转化为私人资本的方式来看，主要表现为两种:一是通过权力寻租获取私人资本积累，二是利用寻租所得进行再投资转化为私人资本。我国大型国有垄断企业不仅具有生产的自然垄断地位，也往往拥有强大的行政垄断权力，有的企业整个形成内部一致性的相容性利益集团，对外享有特殊的垄断利益，并通过政治影响不断影响国家决策，通过权力寻租不断巩固和加强既得利益增量，将部分国有资产转化为私人资本。

通过权力寻租获取私人资本积累这种形式的案例不少。据《法人》杂志发布的《企业家犯罪报告2011》中的数据显示:在重点关注的199 例案件中，国有企业管理人员犯罪或者涉嫌犯罪的高达88 例，初步查明或者已经判决的贪污案例中，人均贪污金额高达3000 多万元，犯罪人数与20 世纪90年代相比呈现出逐年攀升的趋势，2005年以后犯罪数量更是大幅上升(见图3)。①王荣利:《2011年度中国企业家犯罪报告》，《法人》2012年第2 期。这其中不乏大型垄断国有企业主要负责人的落马案例，如中石化原董事长陈同海利用职务之便为行贿人在企业经营、转让土地、承揽工程等方面谋取不正当利益，受贿金额高达1.6 亿事件。②朱春先:《陈同海贪腐内幕:单笔受贿1.6 亿元系建国来之最》，2009年7月21日，http:∥news.sina.com.cn/c/sd/2009-07-21/135818265782.shtml，2012年12月19日。国有企业高层管理人员既有行政权力又有经济权力，因而其腐败案件更多表现为权力寻租性腐败。“许多落马企业家往往拥有人大代表、政协委员头衔，同时这也正是政商纠结的一个折射。这种权力寻租过程中的巨大利益诱惑一方面让少数官员深陷泥潭难以自拔，另一方面把很多渴望一夜暴富的民企老板推向歧途。”③王荣利:《2011年度中国企业家犯罪报告》，《法人》2012年第2 期。此外，政府官员直接利用权力进行寻租的案例也不少，如原药监局局长郑筱萸受贿600 万被判死刑案;原上海市市委书记陈良宇2008年因受贿罪、滥用职权被判有期徒刑18年等。

图3 1995—2010年国有企业家犯罪数量走势(媒体已曝光)

利用寻租所得进行再投资转化为私人资本这种形式，主要表现为国企高管或政府官员利用权力和职务之便开办私人企业，对寻租资金进行再投资生产。如内蒙古乾坤金银精炼股份有限公司原董事长宋文代利用个人珠宝店销赃案例;④汤计、刘军:《国企高管开金银店销赃 贪污黄金120 斤白银1.4 吨》，2012年6月6日，http:∥finance.qingdaonews.com/content/2012-06/07/content_ 9267155.htm，2012年12月20日。北京丰台区宛平城地区办事处主任杜平勋涉嫌贪污2000 余万元用于开办个人公司，利用职务之便向多家企业大肆索贿索取财物案等。⑤颜斐:《办事处主任贪污索贿2400 万 挪公款开公司买奥迪》，2012年3月24日，http:∥news.cqwb.com.cn/NewsFiles/201203/24/920425.shtml，2012年12月20日。

在传统计划经济体制下，权力寻租主要表现为各种资源稀缺，资源垄断者通过配置、审批、调控等环节，利用权力赢得非生产性利益的行为。随着社会的发展、市场经济的不断深入、多种经济成份的结构调整和人们对物质利益追求日益突出，寻租的概念和领域不断拓展，尤其在国有企业改革转型期，权力寻租的表现形式和种类明显拓展，特别是在我国市场经济体制尚不完善条件下，新旧体制并存极易引发制度双轨制下造租寻租的概率，因而需要构建有效的监督和规制降低制度变迁给社会带来的改革成本。

从当前我国国有企业权力寻租所涉及的主要领域来看，主要存在于三个领域，即大型垄断型国有企业内部、国有企业改制和资产重组进程中以及国有企业高新技术领域。首先，在大型垄断国有企业内部，特别是类似能源行业的大型国有骨干企业中，一般存在要素和商品两个市场垄断领域:一是由于在一定时期内绝大部分产品均为卖方市场，而企业自身又拥有对社会生产重要资源的相对主导权，形成产品资源垄断;二是企业一部分所需生产要素属买方市场，如原材料、设备等，企业具有对市场准入和价值空间的绝对主导权，造成实质性生产要素垄断。在这一背景下，企业便成为产业链体系中尤其是各种非公有制经济主体眼中的“肥肉”，而掌握这些资源或需求权力的人员便易成为多方争取的“稀缺资源”，寻租便不可避免地在这些领域广泛存在。其次，在当前国有企业改制和资产重组领域，国有企业通过改制、资产重组、兼并、租赁、承包经营、合资、转让产权和股份制实行转轨，自然涉及到产权变革和资产重组，由于国有企业中各层级领导兼任政策的制定者和执行监督者，缺乏有效的外部约束及内部治理，于是在监管部门或企业层与改制受益者之间形成了寻设租关系和寻租默契。使之在国有资产的贬值甚至空转中游刃有余。再次，存在于国有企业高新技术信息领域。国有企业经过多年的发展，相对成形的管理制度和监督模式，对各种常规生产活动和生产要素的监管更为重视，更加到位，但往往忽视了一些生产经营中的高新技术产品领域。而这一领域由于信息高度垄断，权力高度集中，市场相对集中，利润空间很大，只要掌握了这些领域的权力或信息，便可以进行高收益的寻租活动。

上述分析表明，国有大型企业在关键行业领域的自然垄断性、行政垄断及经营垄断增强了企业内部进行权力造租寻租行为，而这些大型垄断国有企业所涉及的关键行业又是短时期内其他资本难以进入的，这里面既有市场壁垒因素，也有制度壁垒因素。传统的买卖审批权、指标权寻租与新时期改革过程中的资产评估定价、资产转让重组和灰色交易、财务造假等新的寻租方式交织，加剧了这一问题的严峻性。

(四)腐败资本通过权力运作获得高额利润，进行扩大再生产

马克思把腐败描述成“私有制以及国家的伴生物”，①马克思、恩格斯:《马克思恩格斯选集》卷四，北京:人民出版社，1995年，第94 页。马克思、恩格斯曾指出:“官僚机构的神圣化，是其脱离公众，滑向‘彼岸世界’，蒙上神秘面纱的一般形式。在这一基础上产生了公众对国家政治权力的顶礼膜拜，权力拜物教便由此产生，因此这一基础成为权力拜物教的政治环境前提。由于权力拜物教的存在，社会生活中的放荡、堕落和腐化等仅只是崇尚国家政治权力的表现而已，官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而驾于社会之上。”②马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》卷一，北京:人民出版社，1995年，第301 页。“他们作为日益同社会脱离的权力的代表，一定要用特别的法律来取得尊敬，由于这种法律，他们就享有特殊神圣和不可侵犯的地位。”③马克思、恩格斯:《马克思恩格斯选集》卷四，第107-108 页。在马克思那里，腐败与资本主义私有制相结合，成为腐败资本的最初源泉，而在社会主义国家，腐败资本则常常与公共权力的私人异化相关联，更多地表现为权力腐败资本这一形式。④和军:《马克思恩格斯的反腐败思想及其现实意义》，《云南行政学院学报》2012年第2 期。

腐败资本的运作和扩大再生产是当前威胁国有经济主导地位的特别现象，它虽披有产业资本实现资本积累和生产剩余价值的外衣，但是在资本运动规律和资本循环周期等方面却与一般产业资本存在巨大分异。正是这些包装在一般产业资本形式外壳下的隐匿运动规律，形成了对当前国有经济主导地位弱化的冲击。

具体来看，腐败资本在实现资本积累和扩大再生产的过程当中有效突破了一般产业资本难以逾越的两重限制。一是市场竞争限制，即产业资本为追求剩余价值和资本积累不得不面对的行业和区域市场竞争限制。有效的市场竞争有利于职能投资家在扩大再生产过程中对不变资本更新和追加可变资本进行全面的成本收益计量，并促使经营者进行技术创新，不断提高劳动生产率。但腐败资本突破了这一限制，使用权力干预替代了竞争筛选规律，在市场准入和市场定价层面筑起一道壁垒，形成行业或部门垄断，获取高额垄断利润。二是市场风险限制，即产业资本在顺利完成一轮资本周转必须经历的货币资本、生产资本和商品资本三个环节的买卖风险限制。正常的产业资本必须经历生产准备过程中的生产资料购置环节和产品市场销售流通环节才能真正完成一轮资本周转，实现剩余价值和利润，在周转过程中，必须保障生产的时间继起性和三个环节的空间并存性才能有效避免生产过剩型危机的发生，因此在资本运动的全过程中始终伴随着市场风险。腐败资本却与之不同，它有效利用权力运作规避了市场风险的伴生性，通过权力渗透和行政干预将要素市场与商品市场有效衔接，并建构了一条双边垄断链条，低价购置生产资料，高价销售商品，使得资本循环周期大幅缩短，成倍放大剩余价值率与利润率，腐败资本再生产规模不断增长。

从增量上来看，一旦腐败资本积累及再生产规律得以维持，则腐败资本规模将不断膨胀，这势必削弱国有资本比重;从存量上来看，由于腐败资本的最初源泉多来源于国有资本，是借助权力将国有资本进行私人异化，如若腐败资本规模持续扩张，也会进一步加剧国有资本遭到蚕食的风险。现实中的腐败资本运作两种形式交织，既蚕食国有资本本身，又通过权力运作，增大腐败资本规模，使得我国国有经济遭到了量和质两个层面的巨大冲击，同时由于腐败资本突破了市场竞争和市场风险的双重限制，导致市场机制失灵，严重损害了国有经济调控市场、引导民营经济发展的机制实现，也不利于社会主义市场经济体制的发育和完善，更严重者，可能导致政府治理能力下降或政府信任危机等政治风险。

三、破解国有经济主导作用弱化的对策思考

(一)推进权力经济向社会主义市场经济转变

权力经济是“以公权力强行介入市场，并以权力运作支撑资本积累和剩余价值实现，并造成权力所有人寻租腐败盛行的一种经济运行形式和经济形态”。①赵玉吉、李海青:《权力主导下经济发展方式转型困境》，《岭南学刊》2012年第4 期。权力经济的最大危害在于市场价格机制完全失效，导致行业行政性垄断频发，降低资源配置效率;且权力经济本身对资源的占有欲与控制力极强，即通过权力运作推动扩大再生产，使得权力腐败资本规模不断膨胀，又不断侵蚀存量国有资本，化公为私，严重挤占国有资本增值空间，削弱国有资本总量与质量。上述对国有经济四圈层的冲击根源于权力经济的运行。

权力经济在全社会表现为以权力寻租侵害社会利益和公共利益，在国有企业内部则表现为内部人控制问题。破解这一难题首先应从全社会视域推进改革，必须通过政治体制和行政管理体制改革才能从根本上遏制权力经济的发展，有效推进权力经济向社会主义市场经济转变。要实现这一目标，必须从推进政治体制改革以改变行政管理体制、完善社会主义市场经济体系和科学处理公共权力与市场关系三个层面健全相应的机制。

首先，推进政治体制改革以改变现行行政管理体制是促使权力经济向社会主义市场经济转变的基本前提。通过改革明确行政权力的职能定位和完善权力的约束条件。社会主义中国的行政权力为全民赋予，其目的是保障公民权益并为公共利益服务，如若以权谋私，则违背了行政权力存在的初衷和本质。当前改革行政管理体制的迫切性在于这一传统的科层制权力划分已严重影响到国有企业微观市场主体地位，因而改革行政管理体制的首要任务便是废除国有企业管理者的行政任命制及其赋予的行政身份，限制国企负责人借助行政权力对国有企业生产经营、分配环节的控制，同时禁止政府部门与国有企业部门领导之间的交叉任职，以遏制权力渗透和权力共谋形成，最终促使国有企业由行政执行主体向市场经济主体转变。

其次，破除权力经济运行逻辑，还需完善社会主义市场经济体制，充分利用价格机制的作用促进权力经济向市场经济转变。①刘道平:《论国有企业同市场经济的矛盾及其解决矛盾的途径》，《中共四川省委党校学报》2002年第12 期。一方面，社会主义市场经济是法治经济，因而首要关键是市场经济顶层正式制度的设计和完善，严格限制权力进入市场，维护市场环境的公平与稳定;另一方面，必须从市场经济的体系建设、规则建设、环境建设多个维度制定相应的保障措施，逐步构建公平、公正、自由的社会主义市场经济体制。具体来看，主要应当采取以下措施:其一，推进多元市场建设，健全市场体系，形成较为完善的、多层次的要素市场、商品市场体系，促进市场竞争，防止权力介入市场形成市场垄断。其二，维护市场公平运行环境，制定公平的市场运行规则，重建不同类型企业的市场微观主体地位，对竞争性领域的不同所有制经济实行平等待遇，通过市场公平竞争，优胜劣汰。其三，构建市场调节的多层机制，严禁直接以行政命令干预市场正常运行或扰乱市场秩序，以法治为基础，形成政府调节市场，市场调节企业的宏观调控逻辑。其四，充分发挥价格机制对资源的基础性配置作用，允许管理、技术等生产要素参与收入分配，构建激励机制和约束机制对称的双重机制以调动国有企业高层管理人员的积极性。

最后，要科学处理公共权力与市场的关系问题。必须明确公共权力的介入标准、施行尺度及与市场机制的边界划定，将政府这只有形的手与市场这只无形的手有机结合，促进权力经济向社会主义市场经济转变。从理论上来讲，政府行政权力与市场之间的结合本质上是一种相互弥补、相互促进的关系。对于我国现实的社会主义市场经济来说，公共权力应存在于市场失灵和市场规制领域，前者弥补市场机制因外部性、信息不对称等导致的公共物品供给短缺缺陷，承担全社会公共服务配置与社会管理职能，后者则定位于维护市场公平环境和竞争秩序，规范市场主体行为与责任，调节市场经济产生的不良后果，同时实现社会主义的宏观目标，推进社会主义发展成果全民共享机制和共同富裕目标的实现。

(二)构建“利益相关者统一体”的现代国有企业治理机制

尽管我国当前国有企业的现代企业治理结构已在组织构架上基本完成，但实际治理效果并不理想，远远没有达到解决“内部人控制”的预期目标。正因如此，国企高管腐败才显得较为突出。当前，我国国有企业日常运行仍以“一把手”体制为主，原因是治理主体普遍陷入“局外人-局内人”怪圈，无法真正对国企高管进行权力监督，导致“内部人控制”风险依然突出，因而有必要重构国有企业现代治理体系。我国国有企业的“公有”性质决定了我国国有企业运营过程中利益主体的多元化，既要保障国有资产的盈利性和安全性，又要体现社会主义全民所有制经济的主体控制性，因而必须从企业内部治理和外部治理两个维度进行治理机制设计，构建“利益相关者统一体”的企业治理结构。②毛立言:《关于中国特色现代国有企业治理结构问题的新思考——市场型国有企业治理结构的本质内涵与基本特征》，《毛泽东邓小平理论研究》2012年第7 期。

在内部治理上，除了当前已经引入的西方现代股份制企业三级治理结构外，还应明确国有企业所有普通劳动者的治理主体地位，使其真正贯彻国有企业“公有”产权的监督要求，构建国有企业劳动者利益相关群体治理模式，特别是在一些大型国有上市企业内部，必须实行董事会、监事会和员工代表大会三级治理对企业经营管理者的监管作用，构建保障三级治理有效运行的规范程序及落实措施，确保国有企业负责人关于生产、经营、流通、筹资、分配的相关决策不得绕过董事会和员工代表大会，必须对内实行信息公开，进行及时动态信息披露，接受投资者和广大劳动者的集体监督。③苏艳芳、李宇红:《国企改革路径缺陷分析与治理权力配置》，《企业经济》2009年第1 期。

在外部治理上，需从国有资产监管和社会主义市场经济运行的双重视角推行以国有资产监管部门、外部战略投资者和全民所有权下社会治理为主体的三维复合治理体系。④黄文伟:《市场经济中的权利、权力与和谐社会的构建》，《辽宁行政学院学报》2009年第5 期。首先，在监管部门层面，各级地方政府和国资委机构应完善监管机制，通过多部门、多层次、多时点的动态复合监督机制形成国有资本保值增值的监管体系，既要注重对国有企业生产环节的监控，以防止国有企业负责人在原材料购置、固定资产更新、生产成本归集、资金借贷等方面利用个人权力进行关联交易，转移侵占国有资产并进行腐败资本再生产的行为出现;也要加强对国有企业经营结果的考核，预防国有企业管理者通过报亏、虚增费用私吞国有企业利润的现象。其次，在社会治理层面，可借助资本市场的信息披露机制和公共舆论反馈机制降低国有企业的“内部人控制”风险，特别是公共舆论反馈机制，通过社会监督加大国有企业管理者寻租风险、增加其寻租成本，以最大程度地限制国企负责人权力滥用、以权谋私。

通过内外治理的有效结合，形成全面监督国有企业生产、运营、分配、处置等环节的“利益相关者统一体”的新型治理机制，从根本上约束国有企业高管的个人专权和机会主义行为，逐步减少甚至消除国企高管因化公为私、侵蚀企业利润而导致的对国有经济主导作用的冲击。

(三)完善权力监督和惩罚机制

在保障市场经济的公正有效运行的情况下，完善对行政权力的监督和惩罚机制势在必行，特别需要指出的是，由于权力滥用和以权谋私已呈多发态势，“以防为主，防治结合”的策略思路难以达到预期效果;相反，惩罚若不硬化，不仅法律法规的权威会逐步丧失，而且预防也必然失去意义，因而当前应当实行“以治为主，治防并举”的方针。在完善权力监督体制的同时更要注重惩罚机制的健全，增强惩罚制度的执行力。只有惩罚执行到位，才可能真正起到警示预防作用。

在权力监督制度上，国家虽已出台不少相关政策，但依然不够完善，主要缺陷在于现有的权力监督制度大都面向各级政府部门和稽查监管机构，以公共部门监督为主，监督角色和能力有限。面临现实问题，为防疏堵漏，必须将公共部门监督与市场监督、社会监督结合起来，构筑多维度的主体监督体制，形成交叉复合型网状监督体系。

此外必须建立完整的惩罚机制，形成具有强制约束力的、可执行的惩戒体系，特别是要强化对利用公权谋私的违法违规行为的惩处力度，对在国有企业经营过程中的侵占国有企业利润、转移挪用国有企业资产、贪污腐败进行私人投资再生产等行为实行“零容忍”，在惩处中增加对直接负责人、间接负责人和连带关系人、监管人的处罚条款，上下联动，权责对等。做到举报一起，彻查一起;发现一起，执行一起。如此以来，强化惩治，防微杜渐，对权力拥有者形成具有实际威慑力的负向激励机制。