政策终结评估标准的立体透视

张丽珍

(淮阴师范学院 政治与公共管理学院，江苏 淮安 223300)

政府机构是一个动力系统，它们为了有效运作需要依靠各种关系，包括对内在关系和外在关系、功能关系和新陈代谢关系等进行管理。通过政策评估将那些过时、无效、低效，或不公平、违法的政策、组织、项目进行终止或重组，以有利于组织机构的内在关系和外在关系、功能关系和新陈代谢关系的改善，进而维持机构的持续运转。这里的政策指广义的政策，包括法律、法规以及行政规范性文件在内的一切约束性制度。政策终结往往意味着对曾经认为正确的决策的逆转和否定，因此政策终结决策是个艰难的选择。在现实中，完全的政策终结很少，由于组织惯性、利益博弈、政治心理等因素，常说的政策终结实质上只是部分的终结，包括组织合并、组织功能的缩减、政策法律化等。综观国内外政策终结文献，研究主要集中在两方面。一是政策终结相关理论，如含义、内涵、作用、特征、方式等；二是政策终结的具体案例研究，如荷兰生态长廊政策的尝试性终结、美国加利福尼亚州的联邦国际贸易项目终结、中国农业税政策的终结等。关于政策终结的决策前政策评估研究不足，加之转型期中国政策过剩与政策短缺悖论并存，亟需开展政策终结前评估与政策终结工作，本文研究着力于解读作为政策终结确定依据与前提的政策评估标准。

一、问题的提出：政策评估屡遭质疑

政策科学有多学科性、明确的规范性和解决问题导向性。决定和判断都在特定的情境中做出，环境的配置给每一个评估提供了结合它的特征的、最重要的、急迫的和特殊的情境。政策评估几乎总是牵涉到政府处理该政策的官僚和政治家，并且还经常牵涉到政策子系统中的非政府成员。政策评估技术已投入了大量努力，但在很大程度上还是没能突破理性分析的固有局限性，然而政策评估确实不可或缺。政策评估具有重要意义，它是检验政策效果、效益和效率的基本途径，有利于合理配置社会资源；同时，也是决定政策走向的重要依据，构成了新政策运行的必要前提，是公共政策科学化、民主化的必由之路。

尽管决策者需要通过政策评估获知政策结果以便作出改进，但由于政治的原因，大多数情况下行政机关不愿意收集信息并发掘决策的不足，有时也请私人公司从事评估，但若后者作出强烈批评那么以后就不会被雇佣。政策和方案的评估变得马虎和表面化。①[美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第367页。政府官员和政策方案的支持者善于寻找各种理由为政策负面效果的研究结论辩解。托马斯·戴伊指出，他们会主张政策效果需要经历一段时间才能显现，不能当下就做出评估；方案效果多元化，难以用统一标准测评；不能确定政策的正面或负面效果，不是政策本身的问题，而是政策研究的问题，需要进一步追加政策投入，而不是终结政策；实验研究不能进行，不给特定人群提供服务而作为实验组来观察政策效果对这些人来说是不公平的等等诸如此类。“行政文化倾向于无法忍受内部和外部的批评，因此，行政人员在内部层级、以往决策和现行程序遭到挑战时会展开自我防御，极力抵制。”[注][美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第368页。政府的政策或项目很少会半途而废，即使对它们的评估结果是否定的，即使关于这些政策和项目的成本远远高于其效益的报道连篇累牍，这些政策或项目仍旧会苟延残喘。政策框架、工程项目和组织都是异常“坚强牢固”的，通常他们最差的遭遇也就是被减少一些预算而已。虽然如此，政策评估仍是迈向科学决策的重要前提，目的在于通过对政策效果、效益和功能等方面做出判断，为政策变化、政策改进或者政策终结提供依据，为政策提供再设计的可能性。“政策评估是一种反应性的经验，如果要把一项实施不力或产生了不受欢迎的影响或非预计的结果的政策收回决策领域内，这是最后的机会。”[注]陈振明：《政策科学—公共政策分析导论(第二版)》，中国人民大学出版社2004年版，第352页。如果没有政策评估，就无法对政策的可靠性、科学性、执行人员的责任以及政策制定主体的职责做出判断，只有进行合理的评估，才能为组织、功能、计划或者项目的是否需要终结提供参考。

在此，笔者尝试从政治、法律与管理三种维度对政策进行评估，这种视角并不是本源意义上的分类，而是对离散状态的政策效果评估方式的一种集聚，便于研究分析。更为重要的是，政策评估在实践中不被足够重视的原因之一即是政策评估标准的科学性欠缺。由于政策目标的多元性、复杂性、模糊性以及政策评估主体价值观的差异性，评估人员对政策评估的标准认识出现分歧。如果能够有一套综合的、科学的、系统的评估标准，政策评估的科学性将会有所加强，继而有利于促进政策评估作为政策终结依据功用的发挥。

二、政治的要求：公共政策必须关照合法性与回应性

政治是一个有目的的行为领域，通过它，我们可以比目前生活得更好。作为研究课题，政治事件可以用理性分析，作为实践的艺术，我们的价值可能对政治的实质有所改进。“社会主义在价值关系领域反对一切不公正现象，并力图从社会整体的价值定位和制度设计上对其进行时代超越。”[注]郑伟：《社会主义公正的价值纬度解析》，《山东社会科学》2012年第2期。然而，这只是应然状态下的良好图景，却不是通常的实际状态。 对“应该”的思考可以增进对“是”的理解，也可以更好得决定我们如何选择。[注][美]莱斯利·里普森：《政治学的重大问题—政治学导论》，刘晓译，华夏出版社2001年版，第5页。汉弗莱(Hubert Humphrey)认为：“所有的政治实践的开始，是一种把事物看作是它们应该如何的观念。” “合理的分析有时必须是政治性的。它总是涉及包含一些事情并排除其他一些事情的选择，并在其他远景可能时以一种特定的方式来观察世界”。[注][美]莱斯利·里普森：《政治学的重大问题—政治学导论》，刘晓译，华夏出版社2001年版，第39页。现实中，政府往往是不可控制的，它们常常抵制学者们就其处理的问题所提出的“专家”建议。在公共政策的现实世界里，分析的优越性往往要屈从于政治的需要。伦理和政治都与意识形态搅在一起。[注][美]艾尔·芭比(Earl Babble)：《社会研究方法(第十一版)》，邱泽奇译，华夏出版社2010年版，第75页。

许多观察家都注意到一定程度上，政治是公共组织的核心。公共组织的政治途径强调政治权力的分配、发展和持续，认为权力是行政组织的中心要素。公共组织必须培育这种要素，否则效率和效能得不到保证。委托代理理论，权力来自于人民的授予，因此必须回应人民诉求。在公共决策中由于行政管理者担心目标明确会失去政治方面的支持或方案的终止，倾向于作出渐进决策。通过对多元的政治社团的回应，成为其政治上代表，同时也要吸纳公众参与。政治回应性是衡量善政程度的重要标准，善政要求公共政策应对公民需求进行负责任、有效的回应。[注]朱兴丰，高军：《善政：政府在预防与处置群体性事件中的价值取向》，《河南社会科学》2011年第1期。关于公共政策，政治途径主张所有的政策应该建立在政治共识的基础上，政治官员不仅要指导行政管理者，还要施加压力使其采纳政策。

公共政策乃至政府管理作为政治过程的产物，必然要遵循一定的价值规范，合法合理原则被认为是政治的最高原则。合法合理是一个问题的两方面，通常对合理性有更多的倾向于科学化、技术化的理解；而合法性的问题，则更多地从属于政治的理解。[注]张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社2003年版，第112页。合法性表示的是与特定规范一致的属性。韦伯提出的合法性将价值判断和理性标准放在考虑之外，他认为只要政治得到公众的支持，服从就有合法性，而不管政权性质，以及通过什么途径赢得群众支持和服从。因此，在他看来合法性问题上没有正义和真理可言。哈贝马斯认为一种政治包含着被认可的价值才是有无合法性区别。公共政策评估的政治角度提出回应性、代表性等价值和标准。回应性与代表性密切相关，要求公共政策要超越特殊利益团体的利益，要与社会整体的利益相一致。专业化的发展及技术和社会复杂程度的增加导致社会更加依赖文官，使得公众与选举官员之间的联系疏远，人们感到国家是由官僚统治的，以至于不能保证大部分政策问题具有相当高的政治代表性和回应性。[注][美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第482-483页。政治系统中的个人逐步成为官僚组织化的国家的臣民，人民主权理论受到损害。美国全国绩效评估委员会发表了同样的观点：传统的行政机构并没有将公众放在优先考虑的位置，政府优先重视的是规则，其次是规则是否得到遵守，再次关注规则的制定者，公众总是被放在最后。

三、法律的要求：公共政策必须实现平等保护和公民权利

法律关系是社会的基础设施构成之一。法律权威常见的形式有：宪法、法律、规章、行政命令、协议等。宪法具有优先权，具有根本性地位。宪法“是种具有生命力的存在，无论是统治者还是被统治者都要接受它的约束”，宪法不仅限制政府行为，同时还负责政府的创建和界定，还负责赋予政府机构和行政官员以相应的权力。[注][美]菲利普·J·库珀：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，中国人民大学出版社2006年版,第3页。法律途径对行政的影响如此之大，公共行政要理解宪法不言自明。信守宪法要比日常例行的行政工作更重要。[注][美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版。美国约束公共组织的专门法律还有行政程序法、公民基本权利保护法和一般行政支持与管理法等。我国对政府的约束缺少单独的行政程序法，执行政策的程序往往是在其他法律法规中零散规定，未构成体系。

崇尚法治的国家，所有官员，无论级别高低，都是法律的产物，都必须遵守法律。现实中的法理权威，受到行为地点和行为类型的影响。例如，地方政府的行政官员必需受制于国家法律，上级政府的规定。而且由于国际性组织及区域性组织对一国政府影响力日益增强，因而影响某一具体行政行为的权威主体越来越多。公共行政必须以宪法为前提，具体的行政行为是对宪法的落实和细化，具有准立法、准司法特性。各级地方政府政策不仅要遵守宪法和法律，也要服从上级政府部门的安排，不能越权，不能不受法律限制。但在近几年的城市化建设中，强制性甚至带有暴力性质的拆迁不仅忽视产权所有者，即被拆迁户的权利诉求，而且严重违反中央维稳的愿望，在一定程度上也违反了宪法原则，直接结果是群体性事件逐年增加。我们必须承认一个事实，“群体性事件逐年增加，矛盾冲突积累放大，维稳形式趋向严峻而不是缓和。”[注]鲁鹏：《论政治现代化视阈中的社会管理创新》，《山东社会科学》，2012第3期。上述行为应该接受严格的法律限制。法律限制包括非司法途径和司法途径：前者也即替代性争议解决机制，包括协商、调节和仲裁；后者包括司法审查(法院审查行政部门的行为是否合法合理)、禁令援助(法院通过发布禁令来阻止不当行为)、判定侵权责任(使政府和官员对其不法行为所造成的侵害负责)。[注][美]菲利普·J·库珀：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2006年版，第5页。公共政策评估的法律视角主要关注政策主体、政策内容和政策程序三个方面是否符合法律规定，是否体现出公民权利和自由、平等保护和正当法律程序等，如果在这些方面做得不够理想，则要考虑政策是否需要调整或者废止。

表面上，法律显得公平，但是行政管理人员可以用另一种方式讲话。[注][美]莱斯利·里普森：《政治学的重大问题—政治学导论》，刘晓译，华夏出版社2001年版，第113页。法治的普遍性和法律的不周延性决定了法律表述上的不明确性。在许多情况下，法律的适用问题总是需要建立在进一步的司法解释基础上，这是对法的准确性、科学性和神圣性的否定。行政人员日常工作管理过程中的各种执行法律政策行为是进一步对法律政策等的解读和适用，体现了必要的自由裁量权。问题是，自由裁量权的度和质很难评判和监督。法律视角的政策评估既针对政策制定，也针对政策执行；既要体现法的精神，也要追求法的基本目标。例2012年，《国有土地上房屋征收与补偿条例(公开征求意见稿)》引起了社会广泛关注，第二次公开征求意见稿与一稿相比有进有退，进主要指行政强拆将被取消，防止执行中公权力的滥用，政府与利益集团的合谋；退指立法理念、部分内容和执行程序中出现混乱、模糊。学者们就此也提出了各种看法，“政府和司法经常是左右手，政府向法院申请强拆，容易给人左手批给右手的嫌疑。有人提出，警惕政府一申请，法院就强拆”；“在很多城市，司法机构对于与强拆有关的诉求一律不受理，原因是地方一把手如此指示”；“在这种法律与国家制度和社会相互嵌入的情景中，绝不能将司法和立法自主运作的理想代替现实”。[注]朱晓阳：《警惕“政府—申请，法院就强拆”》，《南方周末》2010年12月30 日。不管如何，此政策从公开征求意见稿这一做法到部分具体内容的修改体现了政府在旧政策废止、新政策制定过程中愈来越多地考虑正当的法律程序、公民权利、平等保护等法律标准。但考虑这些法律标准并不意味着具体的政策就会在这些政策方面当然做好。政府不能只追求象征意义，真正要达到实质还有很长路要走。

四、管理的要求：公共政策必须促进经济、效率和效果

通过无数具体活动执行和管理政府决策的活动就是行政。行政是政府行为的总和，是依照制度化的方式和程序展开的管理活动。[注]张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社2003年版，第6页。行政对我们生活的干预越多，我们就越想知道干预的效果。[注][美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第375页。政策评估试图提供我们政府干预的效果。如果政策评估结果是“失败”，那么摆在政策面前的只有两条路：终结或者改变。政策评估在我国面临许多困难，是政策过程的薄弱环节。现有政策分析方法无法令人满意地判断政策影响，但并不意味着该政策无效，也许相当成功。同时，即使政策分析显示政策有良好效果，行政人员应该记住分析一些没考虑在内的因素，这些因素可能有助于政策的成功。有些政策的影响也许在短期是可以观察的，但较好的政策分析通常必需考虑长期影响。从传统的管理途径出发，过多地考虑短期，如果边际成本或者平均成本是上涨的，那么这样的政策执行是不成功的，需要考虑调整或终结政策执行或者重新审视政策本身。

一般意义上所说的政策评估主要是指政策效果评估，政策效果评估主要分为对政策的直接效果、连带效果和历时效果的评估。这些评估得以进行需要一定的目标和指标指导，从管理角度看，3E(economy、efficiency 、effectiveness)，即经济、效率、效果是政策评估的主要依据，表明政策是否达到了预期效果，是否符合成本效益，通过此检测政策效用。政策效用被认为是政府在政策周期过程所产生的对社会的价值或有用性。效用本是指物质的使用价值或有用性，是物质的客观属性，现在也用来指管理、政策、服务的价值。3E体现着工具理性，当然工具理性的意义不能完全抹杀，前提是不能绝对化。法默尔认为“效率”是社会构造物，我们可以创造也可以放弃。政策价值一般要体现在当期社会福利的增加程度，经济资源的宏观配置程度，社会和生态环境的贡献，更不能忽视未来的贡献。[注]周镇宏，何翔舟：《政府成本论》，人民出版社2001年版，第页。当代中国，在构建和谐社会背景下，“效率价值应包括资源利用效率、环境保护效率、物质与文化产品生产效率以及给我们带来的幸福指数。”[注]张亲培，梅顺达：《和谐社会视域中公共政策价值维度的考察》，《山东社会科学》2012年第2期。

管理角度的政策评估试图真正权衡成本与收益。事实上，行政人员很少也很难计算服务的成本，如培训一名新人员、处理一吨垃圾所需费用。更困难的是计算使社会发生一定变革所需要的支出，如将公共交通事故率降低一个百分点、失业率提高一个百分点所需要的支出。“要得知政府政策对社会产生的实际效果，就需要更急复杂而且成本更高的方案评估方法。”[注][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策(第十一版))，孙彩红译，北京大学出版社2004年版，第343页。真正的困难在于要评估如果没有实施方案会发生什么情况，没有实施方案和实施方案之间的差距可能就是政策效果，但也要能够排除其他变化的影响。尽管存在这些困难，但是经济、效率、效益是不可放弃的基本参考要素。试想，如果一项政策可以不计成本，那么更多的政策能否也不计成本。应该说，没有任何一个政府有足够的财力不计成本地制定和执行所有政策，不计成本的政策毕竟是少之又少的。大多数政策评估都要考虑到政策的经济、效率和效益标准。

五、结语

政策伦理和价值应该是当下政策研究中不能回避的重要背景。任何一项政策都涉及对相关利益的分配，这是公共政策价值的特性。政府要想成功地管理政策、协调社会，就必须发展出对社会包罗万象的关怀。传统的管理途径强调成本效率的经济效益，新公共管理关注顾客，政治观点关心代表性、回应性和适宜性，而法律途径关注个人或团体是否受到平等保护。[注][美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第407页。许多政策具有象征意义，事实上不会改变目标群体状况，只是让这些群体感觉到自己被关怀。因此，政府不希望衡量政策的实际效果，可能会向目标群体传达政策无效的信息，降低象征性价值。政策评估的管理、法律、政治视角之间会彼此冲突，一种视角下被认为合理的另一种未必，一种决策途径接受某个理由时另一种可能并不接受。如政府在满足公众回应时，就很难满足理性的效率标准。无论在理论上还是日常行政实践中，由于政策的类型多样化，包括外交事务、国家安全、宏观经济政策、经济的重新分配、能源及国家资源的分配等，要评价哪类政策适合哪个视角几乎是不可能的，但是可以用一两种观点建构不同政策。政策评估的结论也可以参照三种角度的三位一体综合效果，这些建议对政策终结过程问题的分析会有帮助，有助于作出更全面的评估和决定。

为了防止利益共谋、权力寻租和优势滥用，促进社会公正，公共政策必须进行慎重的政策评估，既包括政策执行前评估、也包括政策执行中和执行后评估；既要评估政策的管理效果，又要评估政策的政治和法律效果，及时发现政策瑕疵，作出正确调整或终止决定。换个角度讲，公共政策过程必须接受更加严格的审视和检验，既包括正式制度的审查监督，应该也包括公众的审视。科学的政策评估既要坚持价值主体需要的尺度，又要坚持公共行政价值客观属性的尺度，坚持合目的性与合规律性的有机统一。只有这样才能在政策终结执行问题上统一思想，达成共识，避免思想上的单向甚至专断，反映民情，体现民意，集中民智的社会环境，调动各方面积极因素。在确认和描述政策终结问题时，需要洞察力、想象力和创造力，也需要运用经济学、管理学、法学和政治学等多学科知识。政策终结过程是模糊性与清晰性、延续性与间断性、规范性与非规范性的统一。政策周期中，政策终结是重要而又常常被忽视的最后一环，紧跟政策评估。政策评估是政策终结的前提与条件，政策终结是政策评估的结果与选项。脱离了政策评估的政策终结毫无科学意义，经由科学评估证明某项政策已完成使命、过时、失效、或者违背公共利益，违法法律规定，违背客观规律而不采取终结决定与行动的政府缺乏科学精神与纠偏勇气。可以说，政策评估和政策终结联系的如此紧密以至于离开评估谈终结，或者离开终结谈评估都没有多大意义。政治、法律、管理维度的政策评估标准解读有助于明晰政策评估的包容性与排斥性、规范性与工具性、概括性与分析性，以便为政策终结提供更加审慎的依据，最终促进政策新陈代谢，政府理性自觉。