构建与社会管理创新相适应的群众工作机制

单卫华

(山东警察学院 政治理论教研部，山东 济南 250014)

加强和创新社会管理，是适应我国经济社会发展新特征的时代课题，也是落实科学发展观、全面建成小康社会的基本条件。20世纪90年代中后期，党和政府在高度重视政府职能转变的过程中就开始关注、重视社会管理体制的改革创新问题。2004年党的十六届四中全会更明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，对社会管理体制改革的总体布局作出了决定。之后，社会管理创新便成为学术界研究的热点。围绕社会管理创新的内涵、价值、理念、方式及体系等，学术界展开了积极有益的探究。

社会建设和社会管理创新作为一项复杂的社会系统工程，关键是要把群众工作放在首位，创新群众工作机制。因为社会管理说到底是对人的服务和管理，从社会管理的内容、目标、手段等各个方面来看，社会管理都与群众密不可分，许多工作都围绕着群众的切身利益而展开，其目标也是为了解决群众密切关心的民生问题。可以说，社会管理工作本质上就是一种群众性工作。在当前社会转型时期，构建群众工作新机制，是社会管理创新的题中应有之义。

一、创新群众工作机制，是社会管理转型时期群众工作新态势提出的客观要求

面对社会管理的新形势新挑战，我们必须传承党的优良传统，重视和做好群众工作。勿容置疑，新时期做好群众工作首要的是创新群众工作机制，因为新时期无论党的群众工作环境、工作对象以及党的自身建设都发生了复杂而深刻的变化。

(一)管理主体的转变对现行群众工作机制提出的挑战

改革开放以来，随着政府职能的转变和社会结构的变迁，我国社会管理的主体由一元转向多元。改革前，中国是一个比较典型的“整体性社会”，政府职能被无限放大，全面垄断经济社会资源，在社会管理方面可谓“一统天下”。随着市场机制的导入，一种新的、具有自由性和可变性、以职业身份为标志的身份体系正在逐渐取代以往的“两大阶级，一大阶层”社会关系结构。人民群众的经济利益、政治利益、思想观念日趋多元和开放，人民群众的独立性、民主意识、参与意识大大增强，民间组织和公共领域迅速成长。面对社会管理领域的这种变化和需求，单一的社会管理主体显然不能适应。而且不同阶层之间相同的认同感缺失，“阶层意识在阶层的整体层面上反映出来的是日益明显的冲突性或对立性。”①马广海：《存在、认同与冲突：转型期我国社会的阶层意识概览》，《山东社会科学》2011年第5期。对此，我国 “十二五”规划纲要明确提出：“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力。”也就是说，在社会管理事务中，社会管理主体具有多样性，既包括政府，也包括各种社会组织和群众个人。在此情况下，社会成员关系不再如以前干群划分那般单纯，不同主体间的利益分化、利益矛盾和利益冲突加剧，使整个社会的进一步发展摇摆不定，社会和谐与社会稳定、社会管理面临严峻挑战。由利益分化和竞争所带来的整合危机，对现行群众工作机制提出挑战。

(二)管理职能的转换对现行群众工作机制提出的挑战

中国正经历的社会转型实质上是一种整体和全面的结构性变迁。现在，我国的改革已从经济层面向社会层面和政治层面延伸，日渐渗透到行政管理和社会管理中，社会的管理职能在时代的要求下，由管制型向服务型转换。改革开放前，国家权力的触角渗透到社会的各个角落，人们的生产劳动、政治活动、家庭生活均实行高度集中统一管理。管理者具有绝对的行政权威，并被赋予国家强力机器保障的专政职能。改革开放后，市场取代国家成为主导性的资源配置方式，行政机关的控制地位被打破，社会自治在市场竞争下日趋活跃，公共舆论在信息时代影响力扩展，人们除了物质生活之需外，有了更多的精神要求。与此相适应，自由参与、自主管理、平等竞争、自我决定、个性时尚成为时代潮流。社会管理更多的不是控制，而是服务。实施法律的管理职能已不再是过多地依靠行政命令，而是依法、公开、人性化，保障群众的言论权、辩护权、申诉权、监督权。管理职能的这种转换对现行群众工作机制提出挑战。

(三)管理手段的转变对现行群众工作机制提出挑战

改革前，中国是一个总体性社会，国家对各种社会资源实行全面的垄断和控制，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，社会相对封闭，全体公民处于一种有组织的状态之中。中央政府可依托基层党委、政府，依靠自上而下的行政命令和社会计划控制协调干群关系，化解群众矛盾，组织群众参与，实施国家规划。改革开放后，国家对社会控制的范围缩小、控制的力度减弱、控制的方式变化。这在很大程度上弱化了社会成员对政府权力的依附关系，社会成员更多地以“社会人”而非“单位人”的面目出现，群众工作对象日趋多元化和复杂化，群众管理不能再像以前那样靠简单的行政命令和行政计划处理与公众的关系，但是事实上，由于“计划经济体制下政府权力过分集中的制度惯性”，使政府管理职能的转变明显滞后于市场经济发展的客观要求，“无论在观念上，还是在实际操作中，不少方面的政府工作已被证明不适应新形势，不能有效发挥作用的管理方法仍在沿用。”[注]郝立忠：《当前我国政府社会管理的两个薄弱环节及其原因和对策》，《山东社会科学》2010年第5期。因此，改变强制管理手段，适应公共领域扩展，强化互动协调，创新群众工作机制已成为时代挑战。

(四)管理环境的转变对现行群众工作机制提出挑战

今天的群众工作，处在世情、国情、党情深刻变化的历史起点上。在我们党执政60多年的今天，社会发展进程体现为“两个三十年”的不同发展阶段。从1949年到1979年，传统社会发展的逻辑起点是奉献和服从。社会发展的计划性、同质性、封闭性、单一性的特征，使社会的差异性较小，群众之间利益关系单一，没有明显的利益矛盾，人们的追求单一而纯粹。传统社会的户籍制、档案制和身份制固化了人们的行为模式，社会管理环境相应简单而凝固。

从1979年至今，改革开放、现代化建设、市场经济所引起的社会转型，使社会发展的逻辑起点表现为利益驱动。一种新的、具有自由性和可变性、以职业身份为标志的身份体系正在逐渐取代传统社会“两大阶级，一大阶层”的社会关系结构。在此情况下，社会成员关系不再如以前那般单纯，不同主体间的利益分化、利益矛盾和利益冲突加剧，社会管理环境复杂，使社会和谐与社会稳定面临严峻挑战。社会公共安全的严峻，多元化利益追求的冲突，使传统身份定位无法整合彼此的认同，对现行群众工作机制提出挑战。

二、现行群众工作机制的反思

(一)政府主导下的群众工作机制

政府强势控制为主的群众工作是我国社会治理的传统，当政者通过中央集权制和地方科级分层制实行自上而下的社会管理。这种政府控制模式下的群众工作机制，是一种“小管理”、封闭性、单向性的工作机制，提倡以德服人、以权树威来管理群众。主要时通过选拔政治精英行使公权力，通过层级管理，形成“金字塔”式结构。该结构所形成的各阶层、各利益集团缺乏开放互动，地方、部门特色突出。这一工作模式下的人们习惯于服从权威的安排和上级的控制，不愿意脱离秩序各行其道，更乐意循规蹈矩。

政府主导下的群众工作机制的优势，首先是利于选拔优秀的管理者。这些社会精英的管理者，不仅以其人格魅力树立较高权威，保证国家制度的顺利实施；还能以其深厚的管理经验、创新力、执行力，保障社会稳定和发展。其次是能在短时间内集聚大量资源，形成强大凝聚力，充分发挥“1加1大于2”的社会整体效应。三是这种政府强势的社会管理模式，易于制度规范的推行，完成社会管理基本目标。四是这种层级式的群众管理，利于把群众工作的重点落实在基层；将社会矛盾的萌芽化解在基层，社会不易形成大规模的群体事件和社会动荡。

政府强势下的自上而下的集中管理，自然存在着体系漏洞和管理缺陷。其主要缺点在于：科层式的中央集权管理，往往会导致权力的集中和垄断；权力的扩大和集中会导致监督和制约的缺失，引起的后果就是社会管理的失灵，甚至导致社会矛盾的加剧，引起社会动荡。

(二)群众主导下的工作机制

群众主导和积极参与的社会管理模式是对政府强势下群众工作缺点的矫正，赋予群众和党政官员相抗衡的权力和渠道，分散和化解政治精英权力的集中，增强群众对权力的监督制约，矫正社会管理者错误的决策和情绪化的行为，制约官员不正当执行法律的权力寻租和政治腐败，形成动态、自助、分散、灵活、多元、开放的社会管理，克服自闭系统的宿命。它的特点是“大管理”模式，群众主导性和民主平等性强。

群众主导下工作机制的优势恰恰弥补了政府强势型工作机制的不足。主要通过群众社团和公共舆论，强化对官员权力寻租和社会不正之风及腐败现象的监督，促进权力在阳光下运行，以保障群众利益不被强权侵犯及其群众诉求的合理表达，矫正政府管理的失灵和法律实施的偏差。通过群众在公共领域的自治，利于群众公共利益和自身权益的保护和伸张，不仅能提高群众的社会主体意识，也能够及时有针对性化解群众的内部矛盾，畅通群众言论的表达，解决群众遇到的各种问题，保障群众最基本的尊严和人权。当然，群众主导型工作机制也有无法克服的弱点。群众主导型工作机制一旦出现偏差，往往会转化成暴民政治，形成群众不合理舆论，出现社会集体非理性的情况，导致如文化大革命这样极其破坏性的社会运动，引起社会失控，以至于社会出现退步。

三、创新群众工作机制的对策

在社会转型大背景下，应对群众工作四大挑战的根本之道，在于借鉴“政府主导”和“群众主导”两种社会管理模式各自的优点，开创政府主导、兼容并包、多元互动、开放自由的“大管理”模式。其中最为关键的是健全群众工作机制。

(一)畅通民意表达渠道，健全利益诉求表达机制，建立集中民智、反映民意、了解民情的科学民主决策机制

针对新形势下群众利益诉求方式的新特点、新变化，我们要利用信息化大众传媒的多样性，搭建各类型群众利益诉求表达平台，实现党员和群众之间良性的沟通和互动，确保民意得到全面、准确、及时的收集，让人民群众理性、有序地表达其心声。因为，“从政治学角度看，社会管理是这样一个过程，其中互相冲突的利益能够公开表达，并由此可以做出调整，从而使各界各方面利益能够得到最大限度的实现。若要如此，就必须存在一个公开参与的过程，使各界各方面利益能够得到表达并综合成为公共政策”[注]鲁恂·W·派伊：《政治发展面面观》，天津人民出版社2009年版，第99页。，这样才能不断增强社会管理的前瞻性、主动性和有效性，进而建立精确、敏捷、高效的社会管理决策机制，调动群众的积极性，充分动员各方力量，快速有效的解决社会问题。相反，如果社会底层群体通过正常途径进行正规的利益表达渠道受阻”，他们“要么保持沉默，要么时而采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声”[注]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，东方出版社2007年版，第206页。，不利于社会管理与建设。步入21世纪以来，我国群体性事件的多发频发，便是例证。

(二)创新矛盾化解机制，把矛盾解决在基层和萌芽

社会转型，新旧矛盾互相纠结，只有建立积极稳妥的矛盾调处机制，才能使社会矛盾及时、就地化解，避免重大群体性事件的发生。首先，要建立完善矛盾纠纷排查调处机制。其次，要建立人民调解、司法调解、行政调节相结合的化解矛盾大调解工作机制。第三，要健全完善矛盾纠纷解决机制。此外，还要建立矛盾纠纷应急处置机制，确保关键时刻能处置有力，尽量把事态消灭在萌芽、消灭在基层。如河北“廊坊模式”：河北廊坊检察院自2007年以来，已建成了以11个县级法院法律服务大厅为龙头，以153个乡镇法律服务中心为支柱，以1253个重点村街法律服务站为支点的三级法律服务网络，实现乡村全覆盖。设立11支下访巡访小分队，把矛盾化解在萌芽状态。优化初次接访、规范处访流程，探索建立“受理分流、分级调处、转办督办、衔接配合”的处访工作模式，实行各部门联合办访的信访协调机制。[注]郑博超、李泽君、王哲：《廊坊模式：善做群众工作 有效化解矛盾》，《检察日报》2010年11月4日。

(三)构建群众工作网络，健全密切联系群众工作机制

新形势下，健全密切联系群众的工作机制，就要构建联系群众工作大网络，确保党政工作重心下移，人员下移，深入基层，实现问题解决在基层，工作创新在基层，成效体现在基层，矛盾解决在基层。社区是城乡居民日常起居的共同体，是社会管理体系最基础的细胞，在社会管理系统中发挥最重要的作用。因为，随着经济社会的转型，越来越多的“单位人”变成了“社会人”，社区逐步变成各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点。社区群众工作如何，直接关系到整个社会管理链条的正常运转与否，关系到和谐社会的构建。因此，从一定意义上讲，健全密切联系群众工作机制，就是要加强和创新社区群众工作。如江西上饶市构建“大联系、大台帐、大帮带”乡村群众工作网络。[注]吴晓俊：《构建“大联系、大台账、大帮带”群众工作网络》，人民网http://theory.people.com.cn/GB/41038/11123930.html,2010年07月16日。

(四)建立群众监督考核评价机制，让群众成为党政干部考核评价的决定性力量

科学的群众考核评价体系是完善党风政风，提升服务群众工作能力的有效手段。党政各项政策的落实情况，法律制度的执行情况，党政决策的正确与否，各项工程的建设效果，党政干部的领导能力和清廉状况等，人民群众最有实际感受，最有发言权、监督权、评价权。因此，要建立科学的政绩考评指标体系，强化民生指标和群众满意考核，注重长期效益和持续、协调、全面发展。

(五)健全服务人民群众机制，切实维护群众权益，实施多种民心工程

党的十八大报告提出，加强社会建设，“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系。”[注]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第34页。这表明社会管理的重要任务之一就是在管理的过程中提升社会服务能力。当前，提升社会服务能力，健全服务群众机制，关键是通过引入社会工作，建立服务群众网络，有效地动员、引导社会的力量，拓宽服务渠道，扎实推进民心工程，完成政府无力单独负担的公共服务，让人民群众过上安定、舒适、幸福的生活，赢得人民群众的信任、拥护和支持。例如面对我国现阶段人口老龄化问题，宁波市海曙区以“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的思路，探索出一条“社会养老居家化”的低成本亲情化养老路子，大大提高了老年人的生活水平和生命质量。[注]潘小娟、白少飞:《中国地方政府社会管理创新的理论思考》，《政治学研究》2009年第2期。

(六)完善动员教育群众机制，构建公民社会，建立合理的群众利益调节机制

教育、组织群众是我党的优良传统和政治法宝。只有不断提高宣传引导、教育组织、动员激励群众能力，建立发动教育组织群众机制，才能改进群众工作方式、做好群众工作。在新的历史条件下，人民群众对政府的隔离，对政治的冷淡，对官员的不信任，让政府对群众的动员、教育和组织举步维艰。这就要求我们必须完善动员教育群众工作机制，即要组织、发动、宣传、教育群众，让群众成为社会实践的主体和社会发展的决定性力量，又不能简单灌输和发号施令。要建立公民社会，拓展公共领域，与群众平等交流，搭建新的与群众沟通的平台，运用新兴媒体开展群众工作。另外还要建立合理的群众利益调节机制，保障社会公平正义。做好群众工作的关键是保障社会公平正义，保障人民群众的尊严，而非让社会资源垄断在少数人手里，贫者愈贫，弱者愈弱。因此，要消减市场失灵和市场垄断，发挥政府在调节社会利益关系中的主导作用，公平分配社会发展成果。要对初次分配后的利益格局进行必要的调整，提高中低收入者的水平，减小低收入者的比例，扩大中产阶级，调节高收入者的收入。

总之，最好的服务就是最好的管理。创新群众工作机制的关键就是要树立以人为本的理念，建立服务法治型政府领导下的群众参与社会管理网络，让民意和民生成为社会管理的基础。正如党的十八大报告提出的：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，必须“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。在社会管理创新的实践中，各级政府必须坚持为民服务的宗旨，重视群众的力量，发动、引导群众主动参与社会管理，构建多元化、交互式“大管理”群众工作机制，以加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，推动社会主义和谐社会建设。