农村社区建设与基层秩序重建——关于农村社会管理创新的探索

王 一

(吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012)

改革开放以来，中国农村经历了深刻的社会变迁，基层社会的体制碰撞已经成为毋庸置疑的社会事实。特别是农业税的全面取消，不仅意味着国家对乡村的资源提取告一段落，还意味着国家—农民关系的根本性改变，国家的合法性基础需要由“汲取”转变为“服务”。但乡村基层社会的“乡政村治”管理格局，在“村务”、“政务”混同管理的体制障碍和群众性自治组织的职能局限下，既不能与传统规范相融合，又不能与现代国家的公共规则相衔接，致使国家难以对乡村进行有效的社会管理，国家基层政权在村一级迷失了①潘嘉玮:《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第87－88页。。现实的乡村社会中，“无钱办事”、“无人管事”的“瘫痪村”，国家法律、司法、行政都难以进入的“专制村”、“失控村”屡见不鲜，乡村基层社会的稳定有序受到严重威胁，乡村秩序在一定程度上处于“体制性失控”的边缘。因此，农村社会管理作为社会管理体系的重要组成部分，必须通过体制创新进行改良与重构。目前正在全国推广的农村社区建设以公共服务下沉为载体重新整合乡村基层社会管理体系，符合新时期国家与农民关系的总体定位，对于修正农村社会管理运作逻辑，促进国家政权与村落自主性的有效整合具有重要的实践价值，为农村社会管理创新提供了一种可能。

一、乡村治理的历史沿革与现实困境:现代国家建构与乡村自生秩序的碰撞

从古至今，中国乡村社会的治理格局大致经历了由“皇权止于县政”向“政权下乡”、人民公社、“乡政村治”转变的过程，在此过程中，国家政权试图通过各种路径不断强化其向乡村社会的渗透，增强国家对乡村社会的控制和动员能力。传统中国是由官僚体系和乡土社会共同构成的，国家政权的正式权力只到县一级，“皇权止于县政”，县以下的乡村基层社会主要依靠乡村权威在非制度层面上进行管理，形成“县官治县，乡绅治乡”的权力格局。国家政权对乡村基层社会的关注只限于征收赋税和维持治安，乡村社会的日常管理则主要依赖乡村权威，由族长、乡绅等地方精英构成的乡村权威是乡村社会的非官方控制系统，通过他们对乡村社会的管控以确保传统乡村社会日常生活的有序运行。因此，传统中国的政权结构是国家—乡绅—农民的三层结构，是由自中央、地方政府到乡绅的政治系统与自农民到乡绅并向上延伸的社会系统共同组成的，两个系统在结构功能上分化明显，在日常生活中互不干涉。当时国家对乡村社会的控制力和影响程度与现代国家相比都是十分有限的，从县衙门口到每户家门口之间是国家管理的真空地带。①费孝通:《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社1998年版，第78页。

20 世纪初，西方入侵的战争和经济压力使“国家权力企图进一步深入乡村社会”②杜赞齐:《文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社1994年版，第1页。，传统乡村社会的治理结构与运作逻辑开始发生改变，中国由此开启了现代国家之路。近代中国的“政权下乡”始于清末，开展于民国时期。“政权下乡”作为现代国家建构的重要途径，旨在通过国家政权逐步向乡村社会的渗透进行控制。由于国家政权机构向下延伸，上级官僚开始掌握乡村社会管理人员的任免，国家也就有立场要求他们背离乡村利益而服务于国家利益，致使传统社会的地方权威日益“官僚化”。传统类型的、以村庄庇护人形象出现的士绅逐渐消失，被新兴的“劣绅”所代替，他们以对村庄的搜刮掠夺为能事。事实上，“政权下乡”极大地激化了乡村基层社会与国家之间的对立情绪，疏离了农民与国家的关系。国家不仅未能通过“政权下乡”对乡村社会进行有效整合，反而失去了对乡村社会的控制，直接危及到国家政权赖以存在的基础条件。

1949年，中华人民共和国的成立标志着中国的历史翻开了崭新的一页。新中国的现代国家建构采取的是“政党下乡”策略，通过党组织向基层的延伸，将农民整合到国家政权体系之中，从而实现了国家对乡村社会的整合重建与有效控制。“政社合一”、“三级所有，队为基础”的人民公社体制，进一步巩固了国家对乡村社会的管控能力，农民直接处于国家政权的严密控制之中，原来三层的社会结构被简单的两层结构所替代，共产主义的“总体性”体制笼罩了整个中国农村，最终导致国家权力淹没一切，国家对乡村基层社会的整合达到了前所未有的程度。然而这种过分依赖意识形态力量的模式不仅制约了农民的自主性和积极性，而且破坏了农村生产力的发展，注定是难以持久的。

20 世纪70年代末80年代初，家庭联产承包责任制的推广和政治环境的转变导致人民公社体制逐步解体。农村基层社会的公共事务处于无人管理的状态，急需一种能够适应经济体制变动的新的治理结构。在此背景下，村民自治应运而生。村民委员会“作为人民群众自我教育、自我管理、自我服务的组织，办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”③彭真:《彭真文选》，人民出版社1991年版，第477页。，具有明显的民主特点。国家将发端于乡村基层社会的村民自治制度加以总结提升并向全国推广，以此来重构乡村秩序，是一个以民主的方式重新整合乡村社会的“民主下乡”过程。

在乡村治理结构逐步发展演变的过程中，国家政权不断强化其向乡村社会的渗透，增强国家对乡村社会的控制和动员能力，村民自治体制使乡村社会的整合方式由一体化整合向民主化整合蜕变。然而，村民自治体制在运行当中，不断暴露出现实局限性，最为突出的矛盾就是“乡村关系”和“两委关系”。简单地说，村委会是村民自治性组织，国家政权对其没有领导权限，但却因掌握着多种资源能够对其施加压力，这导致一方面村委会作为自治组织很难在行政压力下保持其处理“村务”的自主性，另一方面又使国家行政处于无法向乡村进行有效渗透的境地，这就是“乡村矛盾”。村党组织领导人是通过上级党组织委任或党员选举产生的，而村委会负责人的权力则来自于村民选举，权利来源的不同直接导致了合法性和利益取向的差异，也就出现了通常所说的“两委矛盾”。

无论是“乡村矛盾”还是“两委矛盾”，其实质都是现代国家建构与乡村自生秩序之间的矛盾，这种矛盾实际上源于村民自治体制自身的局限性。现代国家的建构是一个“民族—国家”和“民主—国家”的双重建构过程，但中国作为后发国家，其民族—国家建构与民主—国家建构是非均衡和非协调的。按照吉登斯的国家建构理论，现代国家具有国家与社会高度融合的重要趋势，现代国家建构追求的是整体性和强制性，需要国家强化对乡村社会的控制。要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落，通过在国家最基层的单元建立具有政权意义的组织形式，进而“下沉”到广袤的农村。而民主—国家的建构则基于多样性和自主性，村民自治的成长需要现代国家给予乡村社会一定的自主性空间，即“放权于民”。民族—国家建构与民主—国家建构的非均衡性使国家陷入了对乡村社会是“控制”还是“放权”的两难境地。在实践层面，“乡政村治”体制下国家政权机构只到乡镇这一层次，没有直接触及到行政村。村一级的管理由社会自治性质的村民委员会负责，然而作为群众行使“社会自治权”的基层组织，村委会与乡镇政府之间的关系仅限于“指导”、“支持”、“协助”，没有上下级的管理关系，也就是说乡镇政府的行政权力直接落在了村民身上。这直接导致了村委会在治理“公共事务”时具有相当宽泛的权力，而这种权力缺乏必要的监督管理，客观上存在着形成国家行政和法律都很难进入的“独立王国”。而在现实中，家庭联产承包责任制的实行使众多行政村的集体经济濒临瓦解，治理费用缺乏，特别是农业税费改革后，村两委普遍陷入无钱办事的“治理危机”中，国家行政如何进入广大农村和基层农户成为一个悬而未决的问题。另外，为维护国家的合法性基础，让农民“同步共享改革发展成果和现代文明”，政府不断为农村提供各种由国家埋单的农村公共设施、公共事业、公共服务项目。愈来愈多地以国家名义出现的公共事务将进入乡村，但村民自治的资源整合和公共服务能力都很弱，这就会对公共权力的下沉产生要求，迫切需要通过新的机制弥补村民自治组织的局限性，直接架起政府与农民之间的桥梁。

面对困境，村民自治的基本走向之一就是国家权力的延伸，建立现代政治沟通机制①徐勇:《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》，《学习与探索》2006年第6期。。但这种权力延伸并不意味着片面地加强管制，提供公共服务成为一种新的更重要的方式。与此同时，中国的乡村治理体制也必须实行现代国家建构意义上的转型，需要在村民自治的基础上整合各种资源，达到国家治理与乡村自治的有机结合，并致力于在此过程中推动村民自治的发展。在此背景下，农村社区建设承载着公共服务下沉、调节国家—农民关系的历史使命被提上日程。

二、农村社区建设实践逻辑的考察:多元理念指导下的路径探索

农村社区建设有广义和狭义之分，广义的农村社区建设实际上就是乡村社会建设，是由政府主导推动对乡村社会的政治、经济、文化、社会各领域进行的整体性建设，20 世纪30年代梁漱溟提出的“乡村建设运动”，以及韩国的“新村运动”、英国的“社区重建”都属于这个范畴。狭义的农村社区建设则强调共同体意义上的社区化管理与服务，注重公共服务的有效供给和参与式的社会管理。我国狭义的农村社区建设在21 世纪之初开始试点，2006年10月，党的十六届六中全会讨论通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次完整提出“农村社区建设”的概念，要求“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。自此，农村社区建设在全国迅速铺开。本文对于农村社区建设的论述正是在狭义的范畴中展开的。

学术界关于狭义农村社区建设的讨论大都在共同体语境下展开。自1887年滕尼斯提出“共同体”的概念，社区就被认为是建立在“一定的地域”基础上，基于“共同的纽带”及“认同意识”而形成的共同体②于燕燕:《社区自治与政府职能转变》，中国社会出版社2005年版，第5页。。学者们普遍认识到，农村社区围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，是一个比乡政村治体制更有弹性的制度平台。通过这个平台，自上而下的国家管理与农村社会的自我管理能够实现良性互动，公共财政支持的公共服务与社区的自我服务能够实现互补，从而形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。③徐勇:《在社会主义新农村建设中推进农村社区建设》，《江汉论坛》2007年第4期。总体上来看，目前学术界对农村社区建设的讨论更多地趋向于宏观抽象，对于农村社区建设的内在逻辑和运作机制等实践过程中不可回避且亟待厘清的问题讨论不足。鉴于此，本文在实地考察和经验材料的基础上，考察目前国内几种农村社区建设的典型模式，分析其具体的内在逻辑和运作机制。

模式一:德州的“村庄合并社区”模式

德州于2008年开始部署新型农村建设，通过三个步骤实现了“村庄合并社区”。第一步，合并村庄。按照《村民委员会组织法》和《山东省行政区划管理办法》等法律法规的规定，根据经济发展、地理环境等具体情况，把条件适合的若干个村合并成一个农村社区。合并村庄后，原建制村的土地承包关系，各类承包、租赁合同及合理优惠政策，村级资产、债权债务，村民的福利待遇保持不变。第二步，组织选举。重新组建社区党支部，书记一般由副科级乡镇干部担任。依法选举产生新的社区村民委员会，各自然村至少有1 人进入社区村民委员会。第三步，建设社区。建设社区服务中心，为辖区内村民提供医疗卫生、经济发展、社会保障、计划生育等多方面的服务，同时积极引导农业发展方式转变，利用“并居住”的优势，促进每个社区打造自己的主导产业和产业园区。

德州模式是在重新整合乡村基础治理单元的基础上，通过政党下沉的方式整合农村社区的管理体系，社区的服务内容涵盖公共服务、经济发展等多方面内容。

模式二:舟山的“社区管理委员会”模式

舟山的社区建设模式也是首先按照实际情况，将若干个村合并后建设社区。社区的管理体系包括原有的“村两委”、“经济合作社管委会”和新设的“社区管理委员会”四个部分。新设的“社区管理委员会”主任由乡镇(街道)按照干部任用程序进行选派，成员由乡镇(街道)选配，一般由“村两委”的主要领导担任，通常在5 名左右。“社区管理委员会”的人员经费和工作经费由市、县(区)、乡(街道)三级财政共同承担，管委会成员完全职业化。舟山市委2005年1 号文件规定:社区管委会对本社区区域“履行统一的服务、管理职能”。①《中共舟山市委关于建立渔农村新型社区的若干意见》，http://www.zsxync.go。

在舟山模式当中，社区管委会事实上是作为基层政权的派出机构而存在的，凌驾于原有的“村两委”和“经济合作社管委会”之上，对所辖范围进行综合管理。相当于在农村以社区为单位设立了一级“政府”。舟山模式是在重新整合乡村基础治理单元的基础上，通过政权下延的方式整合农村社区的管理体系，社区的服务内容涵盖公共服务、社会管理等多方面内容。

模式三:宁波的“联合党委”模式

与上述两种模式不同，宁波保留了原有行政村体制不变，再根据实际情况在若干行政村的范围内构建统一的公共服务平台——农村社区服务中心。实际上就是在不改变原有基层乡村管理体制的前提下，设置了一个为乡村社会提供公共服务的场所。农村社区服务中心为辖区内的村民提供包括医疗卫生、社会救助、农业生产、劳动就业、社会保障、社会治安、文化教育、科技法律在内的各种服务。

宁波将“社区联合党委”作为区域内管理公共服务相关事宜的机构，确保农村社区公共服务的有效供给，社区联合党委的最高领导是“党委书记”，一般由乡镇或街道干部兼任，各村党支部书记作为联合党委委员共同参与管理。服务中心的实际运行管理由联合党委副书记、综合支部书记和中心主任共同负责。中心主任负责中心的日常工作，由乡镇或街道选聘专职社会工作者担任，各行政村的大学生村官兼任驻村代理。

宁波模式是在维持原有乡村基础治理单元的基础上，通过政权下延的方式整合农村社区的管理体系，社区的服务内容涵盖公共服务、社会管理等多方面内容。

模式四:长春的“一村一社区”模式

长春的“一村一社区”模式完整地保留了原有的“村两委”体制，以行政村为单位，在各级政府资金和政策支持的基础上建设农村社区综合服务中心。原村委会主任作为社区负责人，原村委会成员作为社区工作人员。农村社区综合服务中心的服务内容涵盖医疗卫生、社会救助、农业生产、劳动就业、社会保障、社会治安、文化教育等诸多方面。

长春模式不同于以上任何一种模式，其农村社区的建设没有涉及任何基层政权的下延，相当于增加了“村两委”的公共服务职能。

通过对以上四种模式的分析，可以看出目前的农村社区在机构设置和服务内容上存在着明显的差异。多种实践路径的探索造成了现有的农村社区在机制方面，有的维持原有的村民自治体制，有的通过基层政权下延进行管理，有的通过政党下沉进行管理;在职能方面，有的仅限于公共服务职能，有的还包括公共管理或指导经济发展的职能。这说明农村社区建设还未形成关于内在逻辑和运作机制的统一认识，致使农村社区的定位不清晰，发展方向不明朗，按照目前的发展态势，很容易使农村社区建设成为一次短暂而混乱的试验，难以实现基层社会秩序的重建。

三、农村社区建设的内在机理与运作机制:重构乡村基层治理结构

从国家提出农村社区建设战略的历史背景来看，农村社区建设是政府为了适应农业税费改革后国家—农民关系的变化，促进乡村自生秩序与国家权力的有效衔接，对乡村基层治理结构进行的改良与重构。而目前的农村社区建设更多地立足于根据实际情况打造公共服务平台，其社会管理和重建公共秩序的功能并未得到充分发挥。当前的时代背景和现实情况需要农村社区完成的历史使命至少包括以下三点:通过为农民提供公平合理的公共服务奠定国家的合法性基础;实现好乡村自生秩序与现代国家建构的有效衔接，促进国家权力渗入与村落自主性之间的良性平衡;确保自身运转的可持续性，构建有效的组织保障和资金支持体系。基于以上三点，本文希望能够提出一些农村社区建设的基本原则。

一是形成社区管理“政务”、村委会管理“村务”、村党支部负责“党建”的管理体系，促进乡村自生秩序与现代国家建构的良性互动。在“乡政村治”体制下，乡村社会的管理主体是“村两委”，具体的执行主体是村民委员会，这一体制最直接的弊端就是“村务”、“政务”统筹管理。村委会作为基层群众性自治组织，并不具备管理政务的合法性和合理性。因此，农村社区的首要任务应该是将“政务”从村民委员会的职能中剥离出来，将公共服务供给和公共事务管理纳入农村社区服务中心，“村两委”不应再负责低保、治安、计划生育等公共事务，村委会应该强化和完善“村民自治”，完善民主管理制度，开展公共服务监督评价活动，村党支部应搞好基层党建的相关工作。最终形成社区管理“政务”，村委会管理“村务”，村党支部负责“党建”的管理格局，各部分职能分工明确，做到既要避免交叉，又要相互监督制衡。至于农村社区服务中心的建设是以乡镇为单位，还是以行政村或其他范畴为单位，仍有待进一步的考察与探讨。

二是上移农村社区建设责任主体，保障资金来源。探讨农村社区的资金来源必须从我国的财政税费政策谈起。农业税费改革之前，我国的农业收入属于地方财政，地方政府有为农村提供公共服务的责任。农民需要缴纳“三提五统”的费用，所谓的“三提五统”就是“三项村提留、五项乡统筹”，具体包括:村集体经济组织从农民生产收入中提取的用于村级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的公积金、公益金和管理费，以及乡(镇)向所属单位(包括乡镇、村办企业、联户企业)和农户收取的用于乡村教育办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项①甘信奎:《中国当代新农村社区建设的现实条件及路径选择》，《理论学刊》2007年第1期。。可见，在农业税费改革之前，“三提五统”是农村公共事业和公共服务的资金来源。随着农业税的取消，“三提五统”成为历史名词。这就意味着国家不再向农民收钱，而是由政府的公共财政体系来负担乡村的公共建设。因此，村民由“自我服务”转变为政府为其提供“社会服务”，形成了通过中央及上级政府的转移支付来负担农村公共事业建设的局面，农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移。农村社区作为管理乡村“政务”的载体，主要职责就是管理公共事务和提供公共服务，而完成这两项职责的资金应该来源于中央与上级政府。国家可以通过财政转移支付、税收支持等多种方式为农村社区建设提供资金支持。当然，在实际运作过程中，基层政府、村集体和村民也可以以各种方式参与到农村社区建设当中，但农村社区建设责任主体的上移已经是毋庸置疑的事实。

三是农村社区建设需要处理好与农村专业经济协会的合作关系，有效整合强制性制度变迁和诱引性制度变迁过程。从制度建设层面来看，强调国家权力的强制性制度变迁和强调市场作用的诱引性制度变迁是相辅相成的。以强制性为开端的制度变迁，最终需要市场作用机制进行补充，以诱引性为开端的制度变迁，最终需要国家权力的认可。农村社区建设显然是一项政府主导的强制性的制度变迁过程，自然也会需要市场的激励在制度供给中发挥作用。目前，在乡村社会中发挥重要作用的经济组织就是各类农村专业经济协会，这是一种新型的农民自愿组成的互助合作性组织，既有在国家政权或政策引导下成立的，也有农民自发成立的。无论哪种形式的农村专业经济协会，都正在乡村经济社会生活中扮演重要角色，不仅是农业产业化经营的重要组织形式，还成为政府与会员之间的沟通桥梁。农村社区建设应该在为农村专业经济协会提供有效服务和政策支持的基础上，整合协会力量，发挥协会作为市场机制的补充作用，进一步促进农村社区的健康发展。

本文无意提出某种农村社区建设的具体模式，因为面对复杂的乡村社会，本来就应该有各种因地制宜的模式，只是希望能够提出农村社区建设应该遵循的相对明确、统一的内在机理和运作机制，促进农村社区建设的良性发展，并以此为突破路径创新农村社会管理体制，最终实现乡村社会的稳定有序。