村庄权威与秩序——多元权威的乡村治理

王妍蕾

(中国农业大学 人文与发展学院/国际发展研究中心，北京 100083)

一、乡村秩序与权威

(一)秩序的概念

乡村秩序主要包括五个方面的内容，即获得经济的协作、保持社会道德、抵御地痞流氓、抗衡乡镇的过度提取和保持村庄领袖的公正廉洁。社会学家费孝通先生在《乡土中国》中曾直接指出“中国社会是乡土性的”，乡村秩序主要是靠老人的权威、教化以及乡民熟悉的规矩和习俗来维持。五十多年后中国的社会已经发生了巨大的变革，但乡村秩序的维持仍依赖于乡村中存在的多元的权威及其内在规则，这种秩序呈现出一种极为复杂的情况，即是由“法治秩序”、“礼治秩序”、“人治秩序”、“宗法秩序”等组合而成的“多元混合秩序”。①于现忠:《多元权威运作与乡村秩序的维持》，《理论与实践》2003年第4期。

(二)韦伯的权威类型说

西方经典社会学家韦伯(Max Webber)将统治的合法性分为三种类型:传统型权威、魅力型权威和法理型权威。②陈成文、汪希:《西方社会学家眼中的“权利”》，《湖南师范大学社会科学学报》2008年第5期。

传统型权威主要出现在划分地位等级的社会，它支配的正当性“来自其所宣称、同时也为旁人所信服的、历代相传的规则及权力的神圣性”，其基本类型包括长老制、家父长制、世袭家产制、苏丹制或封建制。在胶东的调查中发现，虽然现在妇女的地位逐渐提升，但是男性还是具有相当的权威。如在村庄召开户集体会议时，出席会议的大部分仍然是男性;其次，宗族中辈分高的人和处理过多年村务的老干部说话分量较重，易获得村民的普遍支持。魅力型权威(卡里斯马权威)的基础是“对个人、及他所启示或制定的道德规范或生活秩序之超凡、神圣性、英雄气概或非凡特质的相声和效忠”，而一旦当卡里斯玛真正存在时，“人民将承认卡里斯玛的真实性及听从其召命而行动，当成自己的职责。”例如，望村村主任在1999年第一次直选时就当选为村主任，在直选前一年他与村民非常不满的原村主任斗争过一次，成了大家眼中“正义的化身”;在其当选后则与百姓站在同一战线上，对抗乡镇政府下达的任务，至今已经连任四届村主任的职务。法理型权威的合法性来源包括法律成分和理性成分，这种服从更多的是服从一个无私的秩序，因此“成员对掌握权威者的义务，只限于这项秩序所给予的、为理性所界定的、切实的管辖权范围之内”，其典型结构是科层制组织。

韦伯的分析无疑具有持久的影响力，但由于过于注重社会中正式制度的演变忽略了非正式的制度场合中“民间权威”的存在及其重要性;另外，韦伯的分析主要着眼于一个比较宏大的社会层面，将其分析“范式”应用于相对微观层面也许有一定的局限。但是，由于各种权威都有表达的主体，他们在村落这个“小世界”里为争夺各自的资源从而扮演着不同角色。因此，韦伯的权威类型学说对中国村庄权威的分类仍然具有重要的借鉴和启发意义，可以作为划分中国乡村权威类型的理论依据。

(三)乡村秩序与权威的关系

乡村社会从来都是“多元权威”①赵旭东:《权力与公正——乡土社会的纠纷解决与权威多元》，天津古籍出版社2003年版。作者从法律人类学的角度切入乡土社会，并以法制建设进程中民间纠纷解决和秩序的维持模式为主要关注点，考察村落社区权威与制度转型的关系，提出了“权威多元”的观点。的领地，本文分析的“多元权威”在很多事务方面都不是哪一类人具有决定性作用。需要强调的是，分类只是一种“理想型”，事实远比这更复杂，这种复杂性根源于现代社会的变迁，并且各类权威既有可能交织，也有可能重叠，有时还会发生相互转换。多元权威的出现为乡村社会秩序的持久存在提出新挑战，因此，有必要探索权威整合的途径及其可能性。整合的可能性建立在集体认同的基础上，整合的途径主要有三个方面:村落利益均衡、文化传统的合理运用和村民自治制度的完善。

1.利益协调

村落中的资源的有限性决定了争夺资源的激烈程度和对社会资源公平配置的强烈要求。首先，村民事务的管理难点在于个体思考问题的出发点首先是个人，其次是家族或组织团体，最后才是村落中的他人。反对权威的既成事实无法改变，因为权威本身既无法超越村落利益博弈的逻辑，又无法满足所有人的各种要求。其次，村落作为一个共同体，其成员在内部经济中存在三种类型的连带方式，即被称作“社会整合模式”的互酬、再分配和市场交换。在互酬与再分配的场合下，以“社会整合模式”为基础形成的社会制度同礼仪、宗教行为嵌合在一起，这种整合模式决定一个共同体在其社会边界和地理边界以内的所有社会行为。因此，只要能够确定互酬行为和再分配行为，就能够明确地区分共同体的内部与外部，即找到它们的社会临界线，从而使得社会制度在共同体内部能够起到协调和整合人们社会交往方式、稳固社会结构的作用。

2.文化、制裁与村落传统

在村落中，一个人如果得不到权威、家族或邻人的基本认可，即会处于集体的边缘地带，另一方面，村民对权威的认同是以权威对他们的认可、保护和价值取向一致为前提的。

在村落里，习惯法占据着重要位置，这一点在中国乡村社会里处处可见。费孝通先生认为中国传统乡村社会是一个“礼治”社会，社会通过传统礼俗维持秩序，即“对传统规则的服膺”，这种服膺的力量更是来自身内的良心而非身外的权力制约，而一旦违反这些规则，就要面临各种形式的制裁。②费孝通:《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社1998年版。

无论从法律上，还是从习俗、制度和组织上，所有形式的反抗都是对某种权威类型的反抗，同样的，所有形式的制裁都是对某种类型的权威的维护。村落自有它自己独特的制度规则和价值认同，自有它自己的“地方性知识”传统。只有在尊重这种传统的基础上，既有的权威才能够发挥作用，社会秩序在变迁中才能够得到延续。

3.村民自治

“村民自治”既是现代国家治理乡村的主要方式，也是确立“草根民主”的重要手段。所谓村民自治，是指在农村社区的居民自己组织起来，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式，它是实行直接民主的一种基本形式。身处现代性进程之中，那些内生性的村落权威有可能逐渐衰落，而村落中的精英们有可能在社会分化过程中脱离村落共同体。在这种情况下，依赖于国家法律和组织的权威就会得到强化。村级组织和村干部在法律规范的保护下，逐渐会取得乡村社会的控制权。村民对村干部的要求会越来越高，各种利益关系也会越来越难以处理。村干部的权威只有在制度框架下，才能有效地整合村落中的所有资源。

二、民主、权威和秩序

(一)民主与权威的关系

民主制度的核心是民主集中制，其最高形式是经过集中后上升为权威的国家权力。需要特别强调的是，民主的权威决不是专制或独裁，它要比专制或独裁具有更高的权威性，比传统的民主制度具有更广泛的民主性。

柯培基(Coppedge)认为，民主政治与权威政体下的生活有很大的不同:民主促使官员向百姓负责，因为每个公民都有权罢免掉他们认为不称职的官员。①Coppedge，Michael，Parties and Society in Mexico and Venezuela，Comparative Politics，April 1993.村级的民主选举已经成为农村权力合法性的一个新的来源:从只对上负责对下不负责，转向对上与对下都要负责，而有些学者所概括的代理人与当家人的双重角色也说明民主选举的作用。村主任权威与权力的合法性来自于选举即选民手中的选票，但是，村支部书记的权威的合法性来自于党在历史中所形成的地位，显然这种地位是一种先赋性的获得。这两种合法性始终存在着张力。村民选举的意义在于提供一种合法性以削减另一种合法性(主要指任命制)的力量，使党的合法性与权威最终认可选举的逻辑，并将其改造(现有此村的党支部选举实行“两票制”就是这种迹象的表现)，从而“合二为一”，最终留下的是一种合法性，那就是民主选举。

(二)乡村秩序与民主的关系

1.关于民主的内涵

民主的基本思路大致包括理想主义的和经验主义的。前者往往为经典民主理论家们所采用，强调的是民主的价值意义;而后者关注的是民主的现实状态。那么，什么样的形态才算是民主?现实主义的政治学家通常认为权力是理解政治的核心所在。比如，韦伯认为权力是“政治生活中不可避免的事实，而决策是权力的一个重要体现或者说权力主要体现于决策之中。”②郎友兴:《草根民主的民主意义:对村民选举与自治制度的一次理论阐述》，《二十一世纪》网络版第19期。但是不管如何界定，民主的基本规则是多数人的统治。

此外，民主的底线有两条:一是授予直接或间接参与决策的制定，并以多数人的原则进行决策;二是从事决策的人是选举产生出来的，而这些被选出的决策者则一定能有真正的选择权，可以在各种选择的方案中做出抉择。从民主的这一底线来看，村民选举与自治是有基本的民主因素的，因而是民主的，尽管其民主的要素有一个发展的过程。经过十多年的实践，就全国性层面来说，村民选举与自治已经建立起一整套较为健全的程序性规程。由《村委会组织法》授权，各地方都相应地制定并实施了《村委会组织法》、《选举办法》。全国性的、统一的选举规程正在逐步形成。总之，村民选举与自治中的“三个自我”和“四个民主”具有民主政治的基本内容，③村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。尽管可能说这是底线意义上的民主。

2.村民自治:草根民主

发韧于中国乡土社会的村民自治被学界称为“草根民主”，它的产生体现了必然和偶然的辩证法。④刘友田:《对村民自治的形而上思考》，《山东社会科学》2013年第10期。这一管理方式作为乡村秩序的一种新的制度安排，具有行政嵌入和村庄内生两方面的因素。首先，村民自治在乡村社会面临治理危机的情况下由村民自发形成。这是一种新的乡村治理模式，反映了人民公社体制解体后，村庄社会对公共权力的迫切需求。这一公共权力包括了规定村民的权力与义务，决定乡村公共资源的分配和利用，以及提供秩序等基本公共产品。而一些诸如老党员、乡村知识分子等乡村精英为满足村民的这种需求，产生了村民委员会这一新的乡村社会组织形态和管理体制，这也就是村民自治的内在生成机制。其次，当这种由农民首创的自治型治理模式出现以后，立刻得到了中央政府的高度重视与肯定，其主要标志就是1987年依据《中华人民共和国宪法》制定了村委会组织试行法。由此可见，村民自治这一新的治理模式的出现，除了是村庄自发产生外，也是一种国家自上而下的制度安排。村民自治成为乡村社会的一个基本制度，必然离不开国家行政权力的支持和扶持。⑤蒋永普、谢舜:《草根民主:内涵、限度与提升——村民自治的政治学思考》，《东南学术》2007年第4期。

3.民主与秩序

社会秩序的构建与维系是政府与农民共同关心的问题，其中，民主选举与乡村社会秩序的维系是人们关注或争议或担忧的中心问题之一。村民选举与自治制度出现的一个社会问题背景是由于人民公社制度的瓦解，使农村基层组织处于严重的瘫痪或半瘫痪状态，引发出一连串的社会危机，这其中尤为突出的是农村社会秩序混乱、治安问题严重。因此，实施村民选举与自治制度的安排的一个目的即是要维系社会秩序。那么，民主是否能形成社会稳定?从长远的角度来看，民主政治能够带来社会的稳定，它一方面可以实现政权的一种和平转移，另一方面还引进了一种纠错机制，能够较好地维系社会秩序。我们依然可以肯定地说，中国农村所实行的村民选举与自治从总体上是有利于农村社会稳定与秩序的维系的。当然，民主秩序的维系需要法治的保障。

三、乡村秩序与村庄组织

乡村秩序的核心是乡村社会的组织问题。村级治理主要是通过村庄组织实现的，村庄组织将处于一盘散沙的农民组织在一起，是一个重要的载体。村庄组织主要有两大类，即村庄正式组织与非正式组织。所谓的正式组织，是依照法律规定成立并履行一定政治功能的组织，它有着明确的组织程序、目标、规则等，主要是农村自治组织，有农村党组织、村民委员会等含带政治性功能的组织;非正式组织是农村社会发展实践中自发成立并以一定方式存在的组织，主要包括宗族组织、宗教组织、地缘组织和业缘组织等。

当前农民组织博弈的本质是农村自治组织的主流政治价值观逐渐不被普遍认从，其合理、合法性和村治权威受到一些农民自发组织的挑战，一些农民自发组织逐步取代原有的农村自治组织功能，而实现对乡村的治理和控制，同时，农村自治组织也面临日益严峻的自身改革压力。

(一)村庄正式组织

1.村党组织

在乡村治理结构中，村级党组织是核心，村党组织与上级党组织和政府各部门进行自上而下的贯通联系，对于村庄内几乎所有村民按社会角色和活动种类组织到各个群众组织中，予以统一管理，它是中国共产党的政权伸入农村基层最直接的触角。新中国成立到改革开放前，村党组织“在组织村落公共活动、大规模经济政治文化活动方面，享有无可匹敌的权威性和组织力”①龙观华:《农村基层党组织影响力弱化现象探讨》，《马克思主义与现实》2009年第2期。。1988年，村民自治制度在全国农村普遍实施后，农村的权力结构发生了转变，即从党支部的一元化权力领导模式向党支部和村委会并存的二元权力领导模式转变。从理论的角度分析，村民自治制度实施之后，农村组织的主要角色应当是领导核心地位、国家代理人、政务推行者、村务监管者;主要功能应当包括政治领导功能、利益表达功能、服务支持功能、监督制约功能。这些角色和功能既是国家相关法律和政策的要求，也是现实中村民自治制度良性运行的客观要求。但是，农村党组织面临着“两委”关系不协调、自身建设、工作作风、群众威信四个方面的主要问题，以及农村宗族势力、农村黑恶势力的两大挑战。这些问题和挑战的存在，影响着农村党组织的凝聚力和战斗力，影响着村民自治制度的健康、顺利发展，不利于党的路线方针政策在农村的贯彻落实。在众多的农村问题中，应当说农村党的基层组织建设和党组织的角色与功能问题是一个具有关键性和根本性的问题。

2.村民委员会

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织，它的出现标志着农村权威结构的变迁。人民公社体制解体以后，中国农村基层的组织体制曾一度陷入无序的真空状态，为了填补这一组织真空，广西罗山和宜城的农民首先建立了“村民委员会”，村民自觉地组织起来，建立新的公共权威体系，维护农村社会治安，解决村庄内部的问题，为农民提供帮助和服务。1982年的《宪法》中，对村民委员会这一组织形式给予了肯定，将它确定为农村基层的组织形式。1987年，全国人大颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)，村民自治制度在农村开始实验性推行。1998年，全国人大颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治制度在全国农村全面实行。

为什么国家要尊重农民的首创，并且通过立法的形式认同和推广村民自治制度?对于这一问题，国内外学者从不同的角度分析了推行村民自治制度的初始动机。国内多数学者认为，国家推行村民自治制度的主要动机是基于民主取向。一般认为，农村实行家庭联产承包责任制以后，农民获得了经济上的自主权，经济自主权的确立导致农民民主意识的增强，必然要求政治上更多的民主权利。于是，村民自治成为社会主义民主最广泛的实践。对于村民自治制度动机的研究，国外学者多从国家减轻财政压力、降低治理成本、国家与社会分离等理论视角进行分析。研究中国农村村民自治的国内外学者基本上一致承认，村民自治制度实施的重要意义在于有利于推动中国政治的民主化进程。另外，还有一些学者认为实行村民自治制度有利于减轻干群之间的紧张与对抗，遏制农村基层干部的腐败，维护农村社会的稳定。

3.村民小组

村民小组是人民公社解体以后，农村基层自治组织——村划分的行政编组，村民小组的出现与变迁反映了农村基层组织自建国以来的嬗变。现行的农村基层组织是1985年政社分离工作基本完成后而成立的。它是由过去的人民公社体制直接过渡而来的，取而代之的是乡镇、村、村民小组。由于公社与乡镇，生产大队与村委会，生产队与村民小组是一一对应关系，因此就顺理成章的按照原来区划进行转制。从相互的隶属、土地的划分、人口的变迁和财产承接的角度看来，似乎只是换了个名称而已。

随着农村体制改革的进一步深入，不同层次组织的性质和职能悄然发生了巨大的变化。原人民公社的体制直接承接者——乡镇依然构成一级政府，而原生产大队、生产队的承接者村委会和村民小组则在功能和性质上发生了根本性的变化，即现在的村委会已经成为一个村民自治组织，村民小组已是该自治组织的一个组成部分，基本上否定了原生产大队和生产队那种具有浓厚的行政性质的组织结构和管理模式。在村民心目中，最基本的基层集体是村民小组而非村委会。以农村土地被征用为例:一旦某村民小组的土地被征用，土地只能在村民小组的范围内作以调整。由于土地地界的连接等问题，在村的范围内作调整的成本太大并且必然受到其他村民小组和村民的强烈抵制。

在当前中国最基层的乡村，村民小组的存在是不可或缺的。这里面有着深层次的原因，村委会区域人口的定界往往不是以自然村为基础，而是由几个自然村共同组成，而每个自然村则划分为一个或多个村民小组。就村民小组的存在而言，其往往在地域性及人口的组成方面，秉承了原来生产队的班底。因此，村民小组在人口、耕地、财产等方面都具备较强的独立性。这种独立性秉承了原生产队“队为基础”的核算体制。划分村民小组时，并不是简单的将某一部分人口划分为一个小组。同时，还附加上一定数量的土地和相应的财产。村民小组形成一个集体，在其拥有的耕地和农业资源不变的前提下，因为生死嫁娶而导致人口的变化，并在土地调整、收益分配时也是在以该村民小组为基础的范围内进行。所以，村民小组并不是一级可有可无的组织。在农村绝大部分农民进行集体收益分配时，往往以村民小组为最基本的核算单位。

村民小组是互益性的组织，村民小组作用的发挥标志着农村社会组织化程度的提高。村民小组作为农村基层组织，其作用的发挥正是中国农村社会组织化程度提高的一种标志。通过村民小组，增强了农民与村委会的联系、乡村之间的联系以及乡村与外界的联系。村民小组具有的“非政府性”、“非盈利性”、“志愿性”等特征决定了其作用是政府和企业部门不可替代的，它能够起到协调、链接和疏导的积极作用。

4.其他村民组织

除上述在农村秩序中发挥重要作用的村级组织之外，尚有一些附属性的村级组织，它们也是村级治理和农村发展不可或缺的力量。主要可以分为两大类，一类是政治社会事务组织;一类是经济组织。共青团支部、民兵营、妇代会、治保会、计生协会等政治社会事务管理组织是村党组织和村委员会的附属性组织。村计生协会的全称是计划生育协会。计划生育是我国的基本国策，计生协会带有比较浓烈的官办色彩，具体负责计划生育政策的落实和实施，主要依靠一系列带有强制性的制度和规定来履行职责。共青团支部、民兵营、妇代会主要附属于党支部。村团支部应是党支部的主要助手，协助党支部对全村青年进行教育与管理。

但是，20 世纪90年代以来，在中国许多乡村，特别是中西部地区的乡村，多数青年外出务工，加之村党支部的权力弱化，村团组织在农村中的号召力和影响力十分有限。妇代会主要职责已由过去的教育、引导、管理妇女，逐渐转变为保护妇女儿童权益、化解家庭矛盾。原有的管理妇女、服务妇女的功能转移到计生协会。民兵营由基干民兵和普通民兵组成，其中基干民兵编入预备役，受到比较系统的军事技能、体能的训练，主要任务是处理和应对紧急事务、突发事件，诸如抗洪抢险、抗灾救灾等。治保会是村委会的下属机构，其基本职责是保障村民的安全和村民正常的生产和生活秩序。在城乡结合部或经济比较活跃、繁荣的村落，治保会之下，还设立了联防队，以确保良好的社会治安。还有一些地方不设立专门调解会，将调解会与治保会合二为一，将调解会的职能放在治保会，治保会兼有调解职能，调解家庭纠纷、邻里矛盾，维护社会稳定。

经济组织的种类比较多，主要有合作社、协会等，其中影响最大的是供销合作社。根据在山东省烟台市莱山区的一项经济组织调查统计表明，有19.7%的农民表示供销合作社是农民最了解的一种经济组织，有13.3%的农民表示供销合作社是与农民关系最密切的经济组织，这在各类经济组织中是比例最高的。其次是农村信用社。这些经济组织在乡村治理中，在经济方面发挥了重要的扶持农民发展的作用，同时在维系农民、促进社会稳定方面也起到了积极作用。

(二)乡村秩序与村庄组织

1.乡村秩序是各种组织角力的过程

组织被认为是改变博弈规则的一个重要因素。尽管短期内，决策者会接受现有的博弈规则，但长期来看，博弈的非技术决定规则可能因决策者试图通过建立组织来改进他们而发生内生性改变。组织通过引进新的参与者(组织本身)，改变参与者可获取的信息，或者改变某类行动的收益等方式改变博弈规则。

2.组织之间的关系影响乡村秩序

正式组织之间，村党组织与村民委员会之间的矛盾在加深。一个不争的事实是，实行村民自治以后，尤其是1998年中国农村普遍实行村委会直选以后，不少地方农村党支部与村委会的关系恶化。“两委”关系协调融洽的只占少数，多数属于勉强维持合作与和平共处、相安无事，少数属于不协调甚至严重的对抗，还有个别村出现村党支部因为事实上瘫痪，在村委会选举中被家族或者其他势力控制的情况。由村委会直选造成的农村“两委”矛盾大致表现为三种情况:一是党组织独政。村里大事小事都由党组织说了算，甚至是书记一人说了算，村委会主任只是一个配角，不能独立行使职权;二是村委会揽政。部分村委会主任与党组织比大小、论高低、争权力，村委会事事越权“不让管”，而党组织无原则退缩“不愿管”;三是“两委”争政。村党支部强调自己的核心领导地位，村委会强调自己的自治权力，村支书和村主任都想把权力集中到自己手中，互相拆台，经常“顶牛”，致使村里的工作难以正常开展。

“两委”争政是较为普遍的现象，其中有两种极端的情况发生:一种情况是村党支部书记无视村委会的法定职权，使村委会长期无法履行职责，行使对村务的日常管理，这是比较普遍的现象;另一种情况是村委会主任认为自己是几千名村民直接选举产生的，应当掌握大权，自己应当向村民负责而不是向党支部负责，因而一概不接受党支部的领导。特别是乡镇党委为了完成自己的工作目标，往往会要求村党支部去贯彻自己的意图，而村民委员会如果完全是村民自己选举产生的，当乡镇党委的工作与村民的直接利益发生矛盾时(这种情况并不少见)，村民委员会就必须维护村民的利益，这就将村党支部置于一个左右为难的境地。当这种情况出现时，村党支部并没有什么好办法来缓和矛盾，一般的情况是，村党支部要么坚决执行上级指示，这样做的结果是上级满意了，但村党支部在村民中的威信进一步下降，村民有时就会在村委会选举中来表示对村党支部的不满;要么放弃领导，以不得罪村民为目的，这就使上级很不高兴，结果是上级用换人的方法来解决问题。在村民自治背景下，村党支部在乡村治理中的作用比过去减少了。在个别地方出现了村民在村委会选举中，与乡镇党委对抗，故意选那些敢于和乡镇领导对抗的人的情况，村党支部在选举中不能发挥任何作用。

3.更新农民组织体系

当前，在社会转型和农村社会整体变迁的发展趋势下，农民组织作用在于提供新的制度安排，能够比较有效地整合农村社会各种资源，实现农村治理的秩序化，在促进农村发展、推进农村现代化、维护农村社会的公平和稳定、维持乡土文化和农村文明的传承等方面都有积极的、不可替代的作用。

推进农民组织建设，一是要创新农村社会组织形式，即实现农村从自然村落向现代化、社会化村落的历史性转变，也就是建立现代化农村社区，实现农民由自然人向经济人的转变;二是重构农民组织体系，建立一套合理的农民组织体系，使农民自治组织、群体利益组织、农民社会性互助组织、农村宗族组织和其他性质的农民组织和谐发展，充分发挥不同性质组织在促进农村社会发展、繁荣农村经济、保障农民利益和实现农村政治文明中的作用;三是加强农民组织的自身建设，农民自治组织的自身建设应突出中立性和公益性，要突出发挥自治组织提高农村社会公众参与水平，建立和完善农村社会公众参与机制的效用，其他性质的组织应着重在依法、自愿基础上完善其自我服务、自我管理、自我维权和社会互助的作用;四是要充分认识宗教组织和宗族组织等非正式组织在乡村社会发展中的影响，在尊重自由的基础引导宗教组织向符合社会发展的方向发展，正确认识基于血缘认同而形成的宗族组织的现实存在，要防止其暴力化倾向，从而发挥宗教组织和宗族组织等非正式组织在农村社会发展中的积极作用。