网络治理视域下社会组织介入城市低保运作模式的路径研究

刘艳丽 胡旭昌

(济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022)

党的十八大强调“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”①李后强、黄进：《构建中国特色社会主义社会管理体系》，人民网http://theory.people.com.cn/n/2012/1119/c49154-19622080.htm，2012年11月19日。。伴随着市场经济和社会领域的发展，社会组织的发展空间逐步扩大，功能和地位日益受到重视。据统计，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个②民政部:《2011年社会服务发展统计公报》,民政部门户网站http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201210/20121000362598.shtml.。各类社会组织已遍布城乡，涉及社会生活的方方面面，分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等诸多领域，成为颇具规模的社会和经济力量③本刊评论员：《欣欣向荣十年路——中国社会组织改革创新发展述评》，《社团管理研究》2012年第11期。。虽然社会组织有了长足发展，但在社会管理领域，其功能作用的发挥并不尽人意。以城市社会救助领域为例，除了慈善救助中有社会组织的身影外，在以低保为核心的其他专业救助领域无论是管理环节还是服务环节，都以政府为当然的责任主体，很少看到社会组织的有效介入。与此同时，随着公众对社会救助工作质量要求的提高，低保工作单靠政府一己之力已很难解决所有问题。因此如何充分发挥社会组织在城市低保中的功能作用，成为值得研究的问题。

一、网络治理理论与社会组织的功能

(一)网络治理理论

20世纪90年代以来，治理概念被广泛地应用于经济社会领域，其理论体系主要有三种研究途径：“政府管理”途径、“公民社会”途径及在“网络管理”框架内整合前两者的“合作网络”途径。从网络治理理论角度看，“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”，网络治理是政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程，在网络中政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标,并且网络治理很多情况下不是自发生成，而是政府部门主动建构的结果④陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社2005年版，第78-81页。。

该理论产生的主要背景是：20世纪70年代，西方发达国家普遍受到石油危机的影响，波及了政治、经济、社会、文化等领域。面对福利国家出现的政府财政负担沉重、效率低下、公民福利依赖、对民间自助行动抑制等副作用，以及发展中国家的发展危机和全球范围内的环境危机，人们开始认识到，市场失灵未必都能通过政府来弥补，政府也存在失灵现象，现实发展需要“第三部门”的介入。部分西方学者认为，政府应该放弃对社会事务大包大揽的做法，突破传统的国家与社会二元模式，实现国家与社会、政府与非政府组织、公共部门与社会机构、社区、公民相互交流、合作与协调的共同治理、共同决策、共同管理模式[注]郁建兴、周俊：《论当代资本主义国家与社会关系的变迁》，《中国社会科学》2002年第6期。。英国等福利国家也以第三条道路为理论指导，以推动公私合作、政府与社会合作为主要方式，对社会政策进行了重大变革[注]曹现强：《当代英国公共服务改革研究》，山东人民出版社2009年版，第2页。。

(二)社会组织及其功能

社会组织是对非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的概括。在各个国家不同的语言文化背景或场合下，这类组织也被称为慈善部门组织、志愿部门组织、免税部门组织、公民社会组织、基金组织、公益法人等等，其中不仅包括基金会、慈善筹款协会等公益类中介组织，也包括社交联谊、互助合作、业主和专业协会等互益类组织，还包括私人创设的学校、医院、社会福利服务机构、艺术团体、博物馆、研究机构等服务类组织等[注]崔恒展、高灵敏：《非营利组织与社会公正》，《山东社会科学》2005年第9期。。人们对社会组织特征的认识也是多种多样的，比较有代表性的是美国约翰·霍普金斯大学塞拉蒙教授的界定，他通过对22个国家社会组织的比较研究，概括出社会组织五个主要的运作特点：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性[注][美]莱斯特·M.塞拉蒙：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津等译，社会科学文献出版社2002年版，第4-8页。。本研究中的社会组织，主要包含符合上述性质的社团、协会、基金会、社区组织等。

西方国家的社会组织，是以提高社会福利水平为宗旨，在政府支持和民众要求下，伴随着政府逐渐将部分职能向第三部门转移的过程中迅速发展起来的。从多数先进国家的经验看，政府在公共服务管理方面的作用主要体现在制度建设上，政府与社会组织的关系不是此消彼长的“零和”关系，而是平等的合作关系[注]康晓光：《经济增长、社会公正、民主法治与合法性基础——1978年以来的变化与今后的选择》，《战略与管理》1999年第4期。。在这种网络合作治理中，社会组织的功能主要体现为：

首先，社会组织是政府组织的有益补充，二者共同构成治理社会的必要力量。面对纷繁复杂的社会事务以及其自身体制或机制方面的制约，政府组织很难做到事无巨细、事事奏效，甚至还会在某些特定的时空中出现国家权力的真空。在这种情况下，社会组织作为一支治理社会、维护秩序的力量，成为国家权力在治理社会事务方面的必要和有益的补充。

其次，社会组织可以对政府组织的运行行使有效监督。由于社会组织的群众参与机制，使其运作完全在社会的直接监督下，因而增加了资源运用的透明度和合理性，提高了社会公平度[注]朱冬梅：《养老服务需求多元化视角下的社会组织建设》，《山东社会科学》2013年第4期。。而从权力的角度看待二者的关系，国家权力不仅是一种最具有扩张性的力量，而且也是最易被滥用的力量，因此，为了防止国家权力的滥用，有必要寻找一种新的权力对国家权力进行监督与制衡，社会权力就是这样一种可以有效监督、制衡国家权力、保障公民权利的权力形态[注]王宝治：《当代中国社会权力问题研究——基于国家-社会-个人三元框架分析》，河北师范大学博士学位论文，2009年6月。。

二、城市低保工作机制及社会组织的介入

(一)城市低保工作机制

所谓城市低保工作机制，是指确保城市低保制度贯彻落实的一系列既相互联系，又相互制约的政策措施、方式方法的总称。其核心内容应该是，明确在消除城市贫困中政府的责任分担及其落实。就当前现状而言，城市低保工作机制包括自上而下的组织机制、资源保障机制、管理落实机制和监督机制等，各个环节均以政府为责任主体。

从网络治理理论角度看，城市低保工作机制存在的主要问题是过于强调低保工作中的政府职责。作为社会救助领域的核心之一，低保工作以政府为第一责任主体，具有迅速聚集和调拨资源的优势，但是，随着社会经济的发展以及社会生活水平的整体提高，单纯依靠政府部门，无法满足低保管理和服务对象多方面的需要。因此，多元化责任主体承担相应职责势在必行。

(二)社会组织的自身优势使其具备介入城市低保的基础

社会功能主义学派认为，任何一种社会组织和社会秩序之所以存在，是因为它们满足了社会的某种需要[注]张晓玉：《加强中国社会慈善公益捐助事业的思路与对策》，民政部政策研究中心http://zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/shcs/200807/20080700018807.shtml。。与政府组织相比，社会组织天然具备承接在社会救助领域政府失灵和市场失灵所转移职能的优越性。

社会组织的目标在于追求公共利益，其在社会救助领域的介入，能够避免仅靠政府机构专职行使社会服务职能所必然带来的成本增大、效率不高、服务机制难以适应的弊端。一方面，社会组织以其灵活高效的特点，通过其较强的适应力，向社会提供政府不能、营利性组织又不愿提供的服务，能迅速满足社会救助需求的变化，包括提供收入保障和提供服务保障，从而弥补政府作为单一公共服务提供者的不足，节约公共成本。另一方面，社会组织参与社会救助不仅可以增加社会救助的资源供给、提高供给效率，而且可以创造新的组织形式和组织网络，以新的方式参与并影响现存的社会救助机构，从而更有效地推动我国救助管理体制的改革和发展。

社会组织介入社会救助工作的可能性基础已被国外实践所证明。在西方发达国家的社会政策实践中，社会组织的角色与功能长期受到重视。20世纪70年代后，受福利国家危机与福利多元主义兴起的影响，许多国家的社会组织成为政府行动的替代性工具，比如，美国不仅把部分政府在救助方面的支出转由社会组织承担，而且其社会保障管理体制的社会化、市场化特征明显，社会组织在资金和健康、社会服务等领域完全取代了政府职能；法国社会保障体系自工业革命后即实行行业组织互助机制，即社会组织决策执行，政府监管；英国也在进行福利国家改革的进程中，通过政府补贴、税收优惠等措施将政府责任向社会转移；等等。

中国的社会组织发展和受重视程度虽然远不如西方发达国家，但也有了可喜的尝试。近年来，在募捐和捐赠、精神救助、贫困及灾害救助、医疗救助、教育救助、社会救助国际交流与合作、慈善基金管理等方面，社会组织的非营利性及对救助需求的灵活反应等特色逐渐得到认可，人们逐步意识到，随着社会福利提供主体的多元化发展趋势，社会组织的发展空间应进一步得到拓展。

(三)社会组织介入城市低保工作的可行性

社会组织介入城市低保是大势所趋。改革开放以来的中国社会救助实践中，政府是城市低保工作的唯一承担者。从经济和管理的角度看，这种由政府作为公共服务资源唯一配置者的方式，缺乏经济系统中应有的竞争机制和成本效益观念，缺乏动力机制和约束机制，效率低下，甚至产生“寻租”行为。此外，社会救助公共服务需求和服务对象的多样化，与政府单一提供服务对这种需求回应能力不足存在矛盾。政府对公共服务供给倾向于人们的平均需求和偏好，无法对多种需求做出反应，存在“政府失灵”现象[注]刘艳丽、姚从容：《从经济学视角试论我国体育公共服务产业生产主体的多元化》，《西安体育学院学报》2004年第5期。。种种矛盾的存在迫切需要对公共服务领域进行社会化改革。蓬勃发展的社会组织是政府行政权能向社会延伸、细化的关键，也是缩减执行公共政策成本的重要因素。而西方社会的发展历史表明，试图构筑以政府为单一主体的社会福利网和安全阀，不仅在经济上无力承担，也不可能真正动员社会资源来满足庞大而多变的公共需求,政府没有能力也没有必要独自承担全部社会保障责任[注]陈振明等：《社会管理——理论、实践与案例》，中国人民大学出版社2012年版，第5-15页。。因而在社会组织具有广阔发展空间的背景下，作为社会保障事业一部分的城市低保，除了由政府作为主管部门，还需要非政府组织和社会力量的参与及合作。

政府对社会组织的重视为其介入城市低保提供了难得的机遇。在当前的社会政策中，为了满足公众对公共服务质量和数量不断提高的需求，社会管理体制改革和社会管理创新已经被提到前所未有的高度，政府对社会组织的重视程度也多有体现。例如，2013年3月国务院机构改革和职能转变方案提出，要更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制[注]王子晖：《国务院将从六个方面转变职能》，新华网http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/c_114967063.htm。。在社会组织管理体制理顺的前提下，政府可以在公共服务领域与其充分合作与分工。具体到低保管理工作，社会组织可以发挥其独特的优势，在低保工作的运行机制中，承担更多的组织管理功能，与政府构成网络式、多元化的社会保障公共服务供给主体。

现实问题的存在为社会组织介入城市低保预留了可能性空间。一方面，我国社会体制改革相对滞后，社会管理制度建设起步较晚，在低保管理等工作中，政府包办的格局尚未打破，部门分割，多头管理，规则体系建设滞后，财权与事权划分不合理。另一方面，通过对山东部分地区城市低保的调查发现，目前低保工作运行机制方面存在的诸如低保资金来源不足、政府以外支援较少、依靠现有工作方式难以客观准确核定低保申请对象家庭收入、单靠政府难以提供多样化的社会救助服务、监督机制不够健全有效等问题，需要社会组织积极介入、合作治理。

因此，可以学习和借鉴国外的经验教训，分析转型期社会发展的特点和规律，发挥政府主导作用，建立协作治理机制，构建多层次、多元化协作治理的社会管理新格局。这需要从制度层面搭建合作平台和参与渠道。可以依据网络治理理论，探索构建系统性、互动性和公开性的新型社会管理模式，使得低保制度类的公共服务不再单纯是政府对社会的引导、调控和协调，而是一种双向(政府和社会)、网状(社会组织)和互动(政府和民众) 的架构[注]陈振明等：《社会管理——理论、实践与案例》，中国人民大学出版社2012年版，第5-15页。。综合国内外理论与实践，公共管理中社会组织不可能完全取代政府组织的职能，但可以依据治理理念构建社会组织与政府在低保工作机制中的合作模式。

三、社会组织介入城市低保工作的基本构想

按照起点—过程—结果的思路，城市低保工作运行机制一般的实施程序为：申请—核查—批准—救助实施(发放低保金、附加福利服务等)—监督(收入变化监查、退保机制等)，在这个过程中，由于政府部门资源的限制，往往出现一系列问题，影响到低保工作的效率甚至造成一些社会矛盾。而通过与慈善、社工、社区及专业服务等多种形式的社会组织合作，则能针对上述问题，发挥社会组织的作用，丰富低保工作的落实内涵。

(一)吸收社会中介机构介入收入核查等工作

目前我国低保工作的核心机制之一就是家庭收入核查环节。从对山东不同地市的调研情况看，在当前管理体制下，主要是依靠社区居委会对低保申请者进行家庭收入调查。这种方式存在一些难以克服的现实问题：一是社区居委会工作人员常年与居民生活在一起，虽然比较熟悉居民情况，但是工作人员身处熟人社会和人情社会，在进行收入评估等主观性较强的工作时，较难做到完全客观公正；二是传统的入户调查手法无法准确核算家庭收入，低保对象的实际收入情况难以查证。

针对以上状况，如果将权限外移，由较为中立的第三方专业的社会调查组织介入低保家庭收入核查，或与现有政府机构合作，则有可能较好地克服上述问题。例如政府以委托—代理的形式，将低保申请的家庭资产审核工作交由中介性质的社会组织去做，前提是这些组织一定是经过正规资质认证的(比如会计师事务所或专业社会调查机构)，还可以跟社区居委会自治组织合作开展调查工作。这样做的优点是：一方面能保证资产调查的专业性、严谨性，并从社区居委会获取第一手资料作为参考，避免了调查的表面化；另一方面能保证调查的中立性，专业组织从个人信用记录等方面入手进行信息调取，使传统的调查方法得到改观，让社区工作人员从部分人情世故甚至无理纠缠中解脱出来，让被调查者充分信服。

(二)弥补低保工作救助资源的不足

我国现有的救助资源主要来自六个方面:财政投入(如扶贫资金、社会保障基金、社会保险基金、灾害救济款、五保供养转移支付、城市失业救济金等)、福利彩票公益金、慈善募捐资金、政府各部门、群众团体和企业在住房、教育、医疗等方面采取的政策性优惠减免、临时性的社会捐助、志愿者提供的社会服务[注]朱小泳：《我国社会救助的功能分析综述》，《时代经贸》2007年第4期。。据调研，目前的低保资金来源主要是政府各级财政预算提供的低保金，以及各相关部门提供的教育救助、医疗救助，临时救助等方面的配套资金，由省、市、区等各级财政列支。而从现实需求角度和国内外实践经验看，这种资金来源结构上存在不合理的地方，即目前的低保资金几乎完全依赖政府的投入，对于慈善力量和社会资金的募集使用很少。造成的直接后果一是政府负担过重，各级政府财政包揽，压力很大；二是低保金标准及配套救助很大程度上取决于地方政府财力，导致地区之间低保金很不平衡，欠发达地区低保标准较低。

针对现实困境，政府可以出台相应政策，吸引更多社会组织参与社会救助资源的提供。除了常规性地吸收慈善组织的资金资源，就现实运作形式而言，部分街道拥有的“慈善超市”能够吸收各界社会财物资源，如企事业单位捐赠的物品和资金，从而为低保户和困难户提供一定的低价或救助性质的商品服务；一些社会组织，如残联、慈善总会、红十字会，还有少数企业，也能够给予低保户以及低保边缘家庭一定的资金和物质支持，只是目前支持力度相对政府较小。还有一些创新的组织形式，如济南市某街道成立了街道“互助共建会”，资助资金主要来源于企业、单位和个人定向捐助的资金，救助对象主要针对低保边缘家庭，资助大病困难群体。通过这种政府主导下社会组织将企业慈善力量联合起来的创新途径，能够补充对贫困群体的救助资源，同时以灵活、高效的优势对低保户的救助需求及时响应。

(三)提供专业服务支持

低保救助不但需要资金资源救助，还需要各类服务救助。然而现实表明，由于政府资源的有限性，各地对于低保户的各项救助服务需求，比如居家养老服务、残疾人康复、低保家庭需要的各类专项服务，以及对有劳动能力者的教育培训、就业和社会关系资源的建立等方面，都难以全方位顾及和满足，亟待在政府之外寻求社会资源帮助解决。

随着社会救助事务发展的复杂化、救助对象的多样化以及救助需求的个性化，社会组织在社会救助领域的活动范围可以进一步拓展，以对政府救助顾及不到之处进行补充[注]张浩淼：《非营利组织参与社会救助的问题与对策探析》，《黑龙江社会科学》2010年第2期。。救助内容方面，目前社会组织除了要在生活、教育、医疗等救助领域内积极参与以发挥自身作用外，还要进一步拓展自己的活动领域：

一是居家养老救助、精神救助及为有特殊需要群体提供服务帮助。倡导社会组织立足于社区，通过一种平等、互动、自下而上的工作方式，了解困难群体多样化的救助需求，再由社工组织及志愿者组织等提供有针对性的、个案化的社会救助，如居家养老服务、残疾人生活、康复服务及精神救助等。这些服务可以采取政府购买服务的形式来实现。目前虽已有个别地方采取这种形式，但服务人员多是没有经过正规培训的企业下岗人员，部分地方政府对专业的社工组织缺乏扶植与合作的主动性和运作经验。所以需要进一步探索相应模式，政府可以通过政策引导、奖励扶助等措施，促进服务性社会组织积极与政府合作，并进而提高自身的管理服务水平。

二是提供低保对象再就业培训服务。帮助有劳动能力的低保户就业，是使低保户由被动的福利依赖转向主动家庭资产建设的核心手段。在此过程中，政府部门可以与社会组织合作建立低保户就业机制：一方面政府劳动部门联合经过资质认证和授权的职业中介组织对低保对象进行再就业培训，改进培训方式与培训内容，免除培训费用，使之真正切合低保对象的就业需要；另一方面联合社会组织和企业，为低保户就业对象提供一定数量的公共就业岗位，既要少占用公共经济资源，有一定的报酬，也要尽量使他们享受一定程度的低保待遇，免除他们参与劳动就业的“后顾之忧”。

三是专业项目支持。社会组织利用自身针对性强和灵活高效的特点，通过整合社会资源和经济资源，直接面向特定地区、特定人群、特定贫困层开展具体项目服务，比如针对有能力、有想法、但苦于缺乏资金运作的低保户，一些基金会可以发放小额贷款，鼓励与扶持项目人通过自己的专长消除贫困。可以借鉴国外非营利组织的成功经验，在运作模式上大胆创新与突破，借助政府资源和市场手段做好城市低保户的项目支持，有效提高公益资金的使用效率，更好地为城市低保户提供福利服务。[注]张 翼、丁建定：《非营利组织介入城市低保运作模式的路径研究》，《兰州学刊》2011年第9期。

(四)提供人才队伍支持

目前低保工作队伍普遍存在力量薄弱、素质参差不齐的问题。 一是正式在编的专职人员少。就政府机构和岗位设置而言，许多地方低保专门管理机构只设置到街道一级，而街道下属的每个社区里只有一名低保专员，基本由居委会成员兼任。街道和社区工作人员都要兼顾低保、优抚、救灾等众多工作，低保对象的申请、审核、入户调查、跟踪随访、动态管理、档案管理、低保金发放、公示、监督及各种配套救助工作的审核、审批、发放等具体工作都是由社区居委会来做。工作量大，任务繁重，导致低保工作很难做到深入细致。二是作为低保救助体系的管理者，部分基层工作人员专业素质有待提高。从事低保工作的现有部分人员或工作能力、政策水平不高，或对低保户缺少应有的同情和热情，反映出部分工作人员基本的“助人”意识和专业社工修养有待加强。这已成为制约城市低保制度发展的“瓶颈”。

因此，完善低保工作机构设置，各级政府，包括作为基层实际工作部门的社区居委会，应建立专门的低保管理机构，配备低保专职社工人员。必要时直接用专业社工人员充实低保工作者队伍，或者与社工组织合作，对低保工作人员进行职业培训，内容除与低保相关的政策法规外，还要包括社会工作课程，以训练他们专业的工作方法。培训不仅局限于理论知识，以及鼓励低保工作人员考取“社工证”，还可以请那些老社区工作者言传身教，因为作为拥有一定公共资源和权力的工作者，如何在细节上把握制度控制与人性化尺度的平衡，尽可能维护一定程度的公正公平，依赖长期的摸索和管理者的智慧。从调研情况看，面对底层最真实的救助对象和低保工作的方方面面，具有较长工作年限和较多基层工作经验的社区工作者，能够通过朴素的情感体现出更多的包容力和融合能力、获取信息能力和局面掌控能力，这些精神与能力恰恰是做好低保工作的基本保障，需要传承和发扬。

(五)完善社会监督评估机制

从低保工作的内外部监督机制来看，目前缺乏有效的评估监督组织和手段，监督机制比较乏力。内部监督方面，主要采取内部财务审核和低保户定期审核的方式，有的地市对低保户定期分类审核与评估不需要重新提供材料，且上下级对审核期限说法不一，影响到这种审核评估的公信度；出于自我监督考虑，部分地市对新申请低保户审核实施审核小组成员的评议打分制度，而用一位工作人员的话说是“形同虚设”，因为工作人员对申请者劳动能力鉴定和收入审核仍具有随意性，对其真实财产状况则缺乏行之有效的评估组织和手段。外部监督方面，类似国家审计署的审计监督并未常规化，目前虽配有低保家庭状况及资格审批公示制度，但对公示的监督落实常常不到位，有的基层单位并不重视，甚至存在不公示的现象，即使有公示发现了不公正问题，也没有真正权威的监督机构去执行，且缺少具体的奖惩措施，无法形成对低保制度全方位的监督，特别是难以调动社会力量参与的积极性，导致监督机制形式大于内容。

而在当今社会，社会力量监督已经成为纠正公共服务偏差的一种不容忽视的形式，而且常常起到四两拨千斤的作用。社会力量作为一种资源，在低保工作运行机制的各个环节都能发挥其独到的优势作用，在监督评估机制上，更可以利用社会组织和社会力量保证监督的透明度和公正性，加大政府对社会组织和社会力量的重视和倾斜力度：一是政府委托给专业的会计师事务所或社会评估机构，进行专业中立的审计与评估；二是通过捐赠组织、相关专家、群众代表、第三方评估机构联合组成监督委员会，负责监督工作，一方面监督公示制度的落实情况，另一方面监督工作流程的合理合法性，如收入调查的公正性、低保退出制度的执行情况等；三是可以充分利用公共媒体组织甚至微博等舆论监督形式，加大低保工作各项信息的透明度，制定可操作性的有奖举报和惩罚制度，接受更广泛的社会舆论监督。通过以上措施可以动员社会力量，有效监督以各种手段欺骗社会、违规操作的居民和工作人员，减少低保金损失，保护贫困群体和纳税人的利益。