从“合作联邦制”到“新联邦主义”

张志梅

(山西大同大学历史与文化旅游学院，山西 大同 037009)

一、“合作联邦制”

1787年宪法规定，美国为联邦制政体，政府的权力和职能分别属于联邦政府和州政府，州政府有一定的独立性，与联邦政府分别在各自的职权范围内行使权力。联邦政府负责征税、拨款、发行货币、管理对外贸易和州际贸易、建立军队、宣战等，州政府则管理州内居民的安全、教育、卫生和公共服务等。

从1787年宪法生效起到20世纪30年代后期止，美国民众基本反对政府干预经济和社会生活，而1929年～1933年的经济危机使很多工厂倒闭，大量工人失业。当时刚刚上任的总统罗斯福为了拯救国家，摒弃了共和党的自由放任主义，决心施行“新政”。为了施行“新政”，他要求国会授予他如同应付紧急状态一样的行政权利。[1](P401)罗斯福作为行政首脑的职能，超过了美国历史上的任何一位总统。自1930年联邦官僚机构就扩大了5倍，在1933年以后的10年内，仅总统发布的行政命令就达3556项。[2](P292)与此相对应，立法部门和司法部门的权利受到削弱，三权分立的局面第一次面临失衡。此外，受总统行政权力扩大影响的，还有作为美国基本制度的二元联邦制。按照美国宪法，在参议院组成问题上实行“州权平等”的原则，在中央和地方权力划分问题上，凡没有明确列为中央行使的权力，均须保留给地方政府和人民，各州可以独立行使权力而不受侵犯。但在罗斯福时代，由于联邦权力急剧膨胀，从前属于州权范围的一些权力，如教育、卫生、社会福利、工业管制、劳资关系等，均受到总统和联邦政府的干预。这样，在中央和地方权力关系上，就形成了一种所谓的“合作联邦制”，但在中央和地方“合作”时，实际上拨款和政策制定的权力均在联邦，而州和地方政府只有执行和管理之权，甚至在州权范围内也有了联邦插手的现象。1935年5月12日，国会通过了《联邦紧急救济法》，决定成立联邦救济总署，具体管理救济款项的发放等事宜。联邦直接救济款项的3/4由联邦政府拨出，1/4由地方政府提供。可以说，罗斯福所推行的一系列“新政”，帮助美国度过了经济大危机，并使国家垄断资本主义进入到高度发展时期。

二、“合作联邦制”的弊端

“合作联邦制”的特点是联邦政府通过与州和地方政府的合作方式，实行高度中央集权，但州和地方政府在形式上仍有相对的独立性。联邦与州和地方之间的合作表现在立法、行政和财政等多个方面，其中对中央和地方关系影响最大的是财政方面的合作。财政合作的主要形式是联邦对州和地方实行财政补助制度，对州内的经济进行调节，提供州内的社会福利，这便导致州的财政开支急剧增长。州的财政缺口必须由联邦政府来进行拨款弥补，而这种拨款在当时的运行中逐又出现了一些新的问题。

首先，造成了联邦政府的严重财政赤字、官僚机构庞大、效率低下、国债迅速增加、纳税人的税负加重和失业人数的增加。从“新政”开始时起，联邦政府在经济上的干预就一直是赤字的，如1940年赤字21.8亿，1945年481.4亿，1955年31.3亿，1965年16亿，1968年251.65亿。[3]在这些支出中，联邦政府为了监管这些拨款的使用，就需要不断增加专门机构，这样就造成了官僚机构的日益膨胀。联邦政府官员1929年是58万，1940年是104.2万，1950年是211.7万，1960年是242.1万。[3]可以说，这一时期联邦政府的支出负担加大，引起了通货膨胀和国债大增，不仅把有增无减的巨额国债留给了下一代，而且高利率、高税收和高赤字也造成了严重的后患。本来，适当的通货膨胀和财政赤字是经济学家凯恩斯为了刺激生产和扩大就业而开的药方，但到了20世纪70年代，它已制止不了生产下降和失业不断增加的趋势，反而使通货膨胀成了控制不了的恶魔，成为严重的经济问题。[3]联邦政府因包办州的各种事务，在一定程度上引起了效率低下，因为州政府想做一件事必须向联邦政府打报告，而在联邦政府批准的过程中就要经过几百个手续，很长时间不能批下来，拨款也到不了位，所以联邦政府的工作效率降低。这一时期，纳税人的负担也加重了，因为联邦政府要为各州的活动进行拨款，出现财政赤字，而联邦政府的主要收入就是税源，因而联邦政府不得不加重纳税人的税负，而这往往又会导致失业率的增长。一些小企业和小个体也因此承担不起过重的税务而纷纷倒闭，业主和雇员就成为失业人员。

其次，州和地方政府的权力缩小，在处理各项事务时受到一定的限制，州的自主能力受到很大的影响。联邦政府把所有重要问题视为全国性问题而统统包揽，使得一些由州和地方政府就可以解决的问题，也得由联邦政府解决。可见，联邦政府权力的扩大，使得州和地方政府的权力越来越小。联邦政府在给地方拨款时，联邦官员与地方官员共同商讨对这笔拨款的使用，地方政府的分配权受到极大的限制。联邦政府权力扩大主要表现在财权方面。在1913年以前，联邦政府的财源是很有限的，主要来自关税，而当时的对外贸易规模是相对较小的。1913年2月生效的宪法第16条修正案，授予国会征收个人所得税的权力。到了20世纪60年代，这项税收每年已超过1000亿美元。联邦政府掌控了这笔强大的财源，就掌控了影响和支配州和地方政府的有力杠杆。[3]另外，联邦政府还强化了对州和地方政府的调控:一是直接命令，即在少数情况下联邦政府采取直接命令的方式，以刑事或民事处罚要挟，令它们必须执行；二是联邦政府在某些领域制定某些政策，由州执行，如州不参与此种计划，联邦就直接参与管理。联邦政府通过多方面的规定，直接对州内的教育、福利、卫生、公共服务等进行管理，从财力上对州和地方进行帮助，并不是由州和地方政府对自己范围内的事务直接进行管理，而是要听命联邦政府对其的调控。20世纪60年代以后，州和地方面临着新的困境，那就是财政困难。1959年州和地方的债务为699亿，1964年为922亿，1969年为1335亿。[3]这些债务成了沉重的财政负担并一直延续下来，而州和地方政府为了解决所面临的困境，如失业问题，就要求比较自由地分享联邦的岁入。

第三，社会福利制度引起的一些弊端急需解决。一是享受福利补贴的家庭和人数的大幅度增长加重了联邦政府的财政负担。“合作联邦制”使各种各样的人和家庭从政府的补贴中受益。在这种补贴中，宣传最多的是给穷人的福利计划，美国的退休者、老年丧偶者和残疾人是社会保障计划中的主要受益者。自1935年通过社会保障法以来，社会保障计划一直稳定增长，其目的是补助美国社会中的老年人，后来逐渐扩大到包括残疾人和医疗照顾计划，其资金来源是以工资税的方式强制工人和雇主为之做出贡献。20世纪50年代和60年代经济稳步增长，使福利的给予迅速增长。然而，这种增长在联邦政府中引起了严重问题。20世纪30年代这一计划实行时，美国人的平均寿命约59岁，至20世纪60年代已升至74岁。因为活得越久得到的福利保障就越多，所以相当于联邦政府在这方面的支出就越多，这使得联邦政府在这一计划上的财政陷入了不稳定状态。二是联邦福利计划执行混乱，分配不公，漏洞很多，甚至引起了一些新的社会问题。20世纪初，州政府开始向穷苦的老人、盲人和孤儿发放救济，但数量有限，不工作就不得食，仍是普遍的道德观。但是，自“新政”以来的几十年中，联邦政府已越来越深地卷入了福利事业，许多计划虽由州和地方政府管理，但出钱的是联邦政府。美国等待救济的穷人很多，但对于“穷人”说法不一，如有多少穷人，他们是谁，他们为什么穷等等。但可以确定的是，有相当数量的美国人是隐蔽的穷人，大多数的美国人看不到他们，因为他们呆在城市贫民窟里和高山深谷中。有1/3的穷人属于挣钱养家者，但是长期处于失业状态。另外，黑人受教育的机会相对较少，且黑人中穷人的比例比白人中的比例大，但是联邦政府在给穷人的救济中白人占了多数。所以说在发放福利时黑人和白人是不平等的，几乎所有的人都对当时的联邦福利政策不满意，保守派认为纳税人的负担已经不能接受了。三是庞大的福利体系导致联邦机构恶性膨胀，开支的款项很多，出现了贪污现象。四是出现了一些能够工作但专门依赖社会福利生活的懒人，引起了纳税人的强烈不满。还有的认为，联邦社会福利计划是一种送礼计划，它破坏了国民的工作精神、家庭责任以及节约观念。除了这些公认的弊端之外，尼克松还认为，现行福利制度使得大批黑人和穷人涌入福利较高的北方大城市，这是酿成城市动乱的一个重要根源，因此急需解决在福利方面暴露出来的越来越多的问题。

三、“新联邦主义”的出台

1969年尼克松就任总统后，针对当时国内所面临的问题，提出了“新联邦主义”。“新联邦主义”的基本思想是遏制“合作联邦制”中权力过分向联邦中央政府集中的发展势头，把由联邦政府负责的提供社会服务的部分权力交还州和地方政府。“新联邦主义”改革包括六大举措:分享岁入、福利改革、充分就业、环境保护、全国性健康保险计划和行政改革。尼克松认为，当州和联邦政府出现矛盾时，解决方式总是偏向建立更强大的中央政府。他还认为，应该开始把权力和资源流回到各州和公共团体中去，更重要的是回到美国人民手中，并且还实施了由艾森豪威尔提出但未实行的税收分享计划。可以说，尼克松政府针对国内政策上出现的一些弊病进行了一系列改革，对美国社会生活产生了深刻的影响。

在国内政治方面，“新联邦主义”削减了联邦计划，将部分职责及权力重新转到州与地方政府手中。经济方面，从1968年底开始，尼克松实行了工资——物价控制制度和岁入共享制度，每年把数十亿美元的税收用于州和地方政府的再投资。1972年10月通过的《州与地方财政援助法》，使《联邦收入分享法案》最后形成法律。文化方面，在家庭援助计划中，以工作福利取代一般福利。在福利拨款中，对有未成年子女的家庭进行补助，使得这些未成年子女有经济条件去接受教育，提高了国民素质。尼克松总统的“新联邦主义”为后来美国的几位总统在国内施行改革提供了范式。“新联邦主义”虽然在尼克松时期收效不大，但在调整联邦制度权力结构，加强州和地方政府的职能，克服社会福利政策弊端，寻求对付滞胀经济的途径方面做出了可贵的探索。这种改革从尼克松开始，中间经过福特到卡特再到里根执政时，终于推向高潮。美国的“新联邦主义”改革对于正在全面推进政治、经济体制改革的当代中国，也不无借鉴意义。

[1]张兹暑.美国两党制发展史[M].石家庄:河北教育出版社,2003.

[2]何顺果.美国史通论[M].上海:学林出版社,2001.

[3]李红梅.尼克松总统的分享岁入改革[J].北方论丛，1999(01):58-59.