论民主的政治条件

○王海明

(闽南师范大学马克思主义学院，福建 漳州 363000)

论民主的政治条件

○王海明

(闽南师范大学马克思主义学院，福建 漳州 363000)

言论自由的选举制度和竞争性政党制度以及分权的政府制度，分离开来，都仅仅是民主实现、主权在民的必要条件;三者结合起来则是民主实现的充分且必要条件。这样一来，我们就得到了一个民主判定公式:“民主”=“言论自由的选举制度+竞争性政党制度+分权的政府制度” =“政府分权且由全体公民自由——言论自由与建党自由——竞选产生的政体”。

选举制度;政党制度;政府制度

所谓民主的实现，亦即实现人民或全体公民执掌国家最高权力，说到底，亦即人民或全体公民真正地、名副其实地执掌最高权力。可是，究竟如何才算是人民或全体公民真正执掌最高权力呢?民主是一种政治制度。因此，人民或全体公民真正执掌最高权力，或民主的实现，必定是一种政治制度。那么，究竟怎样的政治制度才是民主的实现呢?使民主得到实现的政治制度，就是民主实现的政治制度条件，属于民主实现的政治条件范畴。

不言而喻，只有弄清楚民主实现的政治制度条件，知道什么样的政治制度是民主，才能进一步研究这种叫做民主的政治制度需要什么经济条件、社会条件和文化条件。因此，正如达尔所指出，理解民主实现的政治条件是回答其他条件的前提:“什么条件——社会的、经济的、文化的以及其他条件——有利于民主政治制度的发展稳定?这个中心问题又以对另一个问题的回答为前提，这个问题就是:为了保持民主制度的存在，需要建立什么样的政治制度?”［1］1

诚哉斯言!研究民主实现的条件，首先应该研究民主实现所需要的政治条件、政治制度条件。那么，民主的实现究竟需要什么样的政治制度?达尔认为主要有:1.建立和加入组织的自由;2.表达自由;3.自由公正的选举。［2］3达尔所列举的政治制度条件，显然局限于选举制度和政党制度，而没有政府制度，因而是片面的。民主实现所需要的政治制度条件，真正讲来，恐怕应该包括这样三大方面;“1.言论自由:民主的选举制度条件”;“2.建党自由:民主的政党制度条件”;“3.分权:民主的政府制度条件”。

一 言论自由:民主的选举制度条件

民主就是全体公民执掌国家最高权力，就是人民、庶民的统治。民主、人民的统治，是否意味着:人民、庶民担任一定的政治职务或官职呢?否。因为人民、庶民之所以为人民、庶民，就是因为他们没有政治职务或官职——人民或庶民就是没有政治职务的人——否则，如果拥有政治职务或官职，他们就不是庶民而是官吏了。那么，人民的统治，是否意味着，让人民都成为大大小小的官吏从而都担任一定的政治职务?否。

因为官吏或政治职务担任者的统治活动，并不直接创造财富;不但不创造财富，而且是对人的行为的权力管理，是对人的某些欲望和自由的限制、约束、侵犯，因而其本身对人有害无益，是一种恶;对人有益的，并非这些统治本身，而是这些统治通过对人的限制、约束、侵犯、损害所达成的结果:经济 (创造物质财富的活动)和文化 (创造精神财富的活动)的存在发展。

因此，官吏或政治职务担任者及其统治活动，便是一种能够带来更大的善——经济和文化存在发展——的恶，便是一种必要恶;因而只要足以保障经济和文化存在发展，便越少越好。这就是为什么，任何社会拥有政治职务或官职的人都是极少数人的缘故;这就是为什么人民——亦即绝大多数人——不可能担任政治职务而成为官吏的缘故。

但是，没有官职或政治职务能否进行统治?西方自柏拉图和亚里士多德以来的传统的回答，是肯定的:民主就是多数人或人民的统治。然而，随着精英主义的兴起，人民不可能进行统治的说辞颇为流行。最精辟表达这种观点的，当推熊彼特:“民主并不意味也不可能意味人民实际上在统治。民主的意思只能是:人民有机会接受或拒绝谁将来统治他们……民主就是政治家的统治。”［3］284

民主、人民的统治居然成了政治家的统治!岂不荒唐之极?这种谬见的根据，显然在于将政治职务或官职当作统治的充分且必要条件，因而由人民不可能有政治职务的事实，进而误以为人民不可能进行统治。殊不知，一方面，人民虽然没有也不可能有政治职务，却可以有政治权力;民主就是人民执掌最高权力的政体。另一方面，政治权力——而不是政治职务或官职——是统治的充分且必要条件。谁拥有政治权力，谁就能够进行统治，即使他没有政治职务或官职。

人民没有政治职务或官职，却执掌国家最高政治权力，因而可以进行统治。只不过，一方面，人民的统治，一般说来，是统治官吏，而不是统治人民。韩信有一次问刘邦:陛下能带多少兵?刘邦说:我不能带兵，但是我能将将。人民的统治恰似将将。一般说来，人民不能统治人民，但是人民能够统治官吏，能够统治那些统治人民的人。另一方面，人民没有政治职务或官职，因而不可能进行常务统治:政治职务或官职是常务统治的充分且必要条件;政治权力是统治的充分且必要条件。就是雅典民主——直接民主的典型——亦然:雅典人民也不能进行常务统治。

确实，雅典人民每隔10天就在公民大会中亲自行使最高权力，直接决定国家大事。但是，公民大会不可能天天进行，因而并非常务统治机构。在两次大会休会期间，人民便不得不将最高权力委托给议事会的500名议员，由他们代表公民大会行使最高权力:议事会是常务统治机构。因此，不论直接民主还是代议民主，都必须委托和监督官吏代表自己进行常务统治。

这样一来，民主、人民的统治便可以归结为两方面:一方面，人民的统治是对全体国民的非常务统治，亦即偶尔进行的所谓“直接统治”，说到底，也就是非常务地偶尔地直接决定重大问题，主要包括所谓创制权和复决权。何谓创制权?詹姆斯·布赖斯答曰:“一定数目的公民，有权建议一种议案，转交国民投票公决，这就叫创制权。”［4］377何谓复决权?布赖斯答曰:“立法院所通过的议案，提交人民投票可决或否决之:这种办法，就叫做复决权。”［4］375另一方面，人民的统治是对官吏的统治，也就是将最高权力委托给官吏，委托和监督官吏代表自己进行常务统治:人民拥有国家最高权力，是国家的主人;官吏按照人民意志行使最高权力，代表人民进行常务统治，是人民的仆人。

不言而喻，人民的统治，主要讲来，并不是行使创制权和复决权，而是委托和监督官吏代表自己进行常务统治。那么，人民究竟如何委托和监督官吏代表自己进行常务统治呢?显然只有一条途径:选举。人民选举能够按照自己的意志进行常务统治的人，将全国各级最高权力委托给他们，任命他们为各级最高官吏，监督他们按照自己的意志进行全国各级常务统治;并根据他们的统治和业绩，随时罢免违背人民意志的官吏，而代之以遵循人民意志的官吏:任命与罢免是选举的正反面。这样一来，岂不就实现了人民的统治?岂不就实现了民主?这个道理，布赖斯曾有极为透辟的论述:

一切权力都从人民来的。如果承认这句话，就发生一个问题:人民怎样运用他们的权力?人民的意思究竟用什么方法表示出来?世界上各立宪国的方法都是用投票;即如洛威尔所谓‘数头不头’的方法。投票是古希腊及意大利各共和国发明的，现在各文明国都是采用的，无论如瑞士及北美合众国中许多邦在‘创制’及‘复决’上用之使人民直接判断政事的，或如通常用法使人民选举议会的代表或行政司法的官吏。［4］151

可见，不论直接民主还是代议民主，都必须通过选举才能实现:选举是民主实现的唯一途径，是民主实现的根本政治条件，是民主的固有特征和必然属性。反之，专制等非民主制虽然也进行选举，但选举并非其固有的、必然的属性。因为专制等非民主制是一人或若干寡头执掌国家最高权力，专制者和寡头都属于官吏范畴，都担任一定的政治职务或官职，因而都能够进行常务统治，而不必选举代表。事实也是如此，不论中西，世袭制专制政体显然比选举制专制政体更加普遍。因此，亨廷顿一再说:“选举是民主的本质。”［5］9科特雷亦如是说:“在没有选举的地方，也就无自由可言。”［6］3

但是，并非任何选举都是实行民主的政治条件。因为君主及其官吏也可以通过选举产生。德意志帝国的皇帝和罗马教皇都曾经通过选举产生;中国古代君主专制的选拔官吏制度——荐举和科举——也属于选举范畴。这些专制等非民主制的选举，与成为民主实现条件的选举显然根本不同:

一方面，选举权和被选举权在专制等非民主政体中不可能为全体公民平等享有;特别是享有选举权者，只可能是极少数人，亦即官吏、贵族和君主等。因为专制等非民主制乃是专制者一人或少数寡头执掌最高权力的政体，该政体的根本的原则就是等级制，就是不平等，特别是政治权利不平等，说到底，就是选举权和被选举权的不平等。相反地，成为民主实现条件的选举，选举权和被选举权应该为全体公民平等享有:“普遍的选举是民主的圣约柜。”［7］7因为民主制就是全体公民完全平等执掌最高权力的政体，这种政体的根本原则就是平等，特别是政治平等与机会平等。按照政治平等原则，全体公民应该完全平等执掌最高权力，因而应该完全平等享有选举权，应该完全平等地共同决定——亦即一人一票——哪些公民担任各级最高官职。按照机会平等原则，全体公民应该完全平等享有被选举权，应该完全平等竞争各级最高官职。

另一方面，被选举的官吏，在专制等非民主政体中，必非全部各级最高官吏，更非全部官吏;否则，就意味着消除等级制，就意味着消除特权，就不是专制等非民主制了。相反地，成为民主实现条件的选举，必须选举——直接或间接——全部官吏，特别是全部各级最高官吏，亦即中央和地方各级议会、行政和法院最高官吏。因为民主是全体公民共同执掌最高权力的政体，如果某些最高官吏不为民选，就意味着某些最高权力不被全体公民执掌和拥有，就不是民主政体了。

因此，选举之为民主实现的政治条件，可以归结为一句话:全部官吏皆为全体公民选举;全体公民皆可竞选官吏:官吏皆为民选，全民皆可为官。这意味着，作为民主实现政治条件的选举，必须是自由和平等的定期选举。它必须是定期的选举之缘故，原本不言而喻。因为不是定期的，就难以罢免违背人民意志的官吏和任命遵循人民意志的官吏。定期之长短的原则显然应该是:只要官吏的统治能够进行下去，越短越好。这恐怕就是雅典选举的定期为什么是一年的缘故。作为民主实现政治条件的选举，必须是自由和平等的选举，则意味着:

一方面，全体公民都可以平等地按照自己的意志，选举全国任何一个公民担任任何官职;另一方面，全体公民都可以平等地按照自己的意志竞选全国任何官职。这样一来，全体公民必须了解每一个竞选者;每个竞选者也必须让全体公民了解自己。因此，每个竞选者便都应该有平等的机会向全体公民宣传自己的施政纲领，都应该有平等机会反对其他人的施政纲领;全体公民也都应该有平等的机会听取每个竞选者的施政纲领，都应该有平等机会知晓竞选者们的相互反对和斗争。要想做到这一点，显然正如亨廷顿所言，只有一条途径，亦即每个公民都必须平等享有言论出版自由:“言论、出版、集会和结社等社会和政治自由的存在，对于政治辩论和竞选必不可少。”［5］7让-马里·科特雷也这样写道:“只有保证多种政见充分发表的选举制度才能保证公民自由。”［6］4

因此，作为民主实现政治条件的选举，就必须是基于言论出版自由的定期选举:只有言论出版自由的定期选举，才可能是自由和平等的选举，才堪称民主实现的政治条件;而没有言论出版自由的定期选举，必定不是自由和平等的选举，不堪称之为民主实现的政治条件。因此，亨廷顿一再说:“选举是民主的本质。从这一本质中产生了民主制度的其他特征，只有存在着某种程度的言论自由、集会自由、新闻自由，只有反对派候选人和政党能够批评现任的统治者而不害怕受到报复，才有可能进行自由、公平和竞争性的选举。”［8］6

这就是为什么，托克维尔认为出版自由与民主的关系密不可分;而出版检查则与普选无法共存:“出版自由和人民主权，是相互关系极为密切的两件事;而出版检查和普选则是互相对立的两件事，无法在同一个国家的政治制度中长期共存下去。生活在美国境内的1200万人，至今还没有一个人敢于提议限制出版自由。”［9］205

二 竞争性政党制度:民主的政党制度条件

亨廷顿一再强调:“公开、自由和公正的选举是民主的实质，是民主的必要条件。”［5］9确实，言论出版自由等关涉选举制度的条件，仅仅是民主实现的必要条件，而不是充分条件;民主的实现还必须有关涉政党制度的条件:建党自由。因为除非国家极小，民主政体都必然遭遇一个莫大的难题:选民和候选人数不胜数，彼此互不相识，政治偏好千差万别、极为分散，如何表达和形成数以百万计的公民之公意?

无疑只有一个办法，那就是允许一些抱有共同政治目标的选民和候选人由少到多、由近及远滚雪球式地聚集起来，结成不同团体，亦即结成不同政党——政党就是一些人为了实现共同的政治目标而自愿结成的团体——每个政党都协议推荐候选人，将候选人及其政党介绍给全体选民。这样，各个政党的候选人便可以通过自己政党的宣传而使数以百万计的选民了解自己和自己的政党，认同其政治目标乃至加入其政党，形成共同的政治目标和政策，选举他们认为能够代表自己的候选人。当选的候选人就是全体选民的代表，因而当选的候选人及其政党的政治目标和政策就是代表全体选民的公意。

这样一来，岂不就解决了民主的两大难题——众多公民如何选举代表和如何形成众多公民之公意——从而使民主得到实现?否则，如果没有政党，每个人都自己宣言做候选人，不但宣传能力微不足道，而且候选人和选民同样数不胜数。这样一来，每个候选人便不可能使数以百万计的选民了解自己，数以百万计的选民和候选人势必各自为政，如同一盘散沙，不可能形成公意，不可能形成共同的政治目标和政策，从而选票必定至于涣散，选举必定归于失败，因而也就不可能实现民主。这个道理，罗威尔曾有很好论述:

在一个较小的地区，选民数目既少，意见的交换又可以自然地用非正式的会议进行，公务官员是可以不需要任何提名的机构径由人民投票选举的:但是，在一个大的选区里，选民们彼此不相识，抱有同一目标的人就必须聚集起来，协议一个候选人，然后再推荐给公众。否则，选票就会因分散而失去作用，而结果是否符合真正的民意，只是取决于机会。简单地说，必需有提出候选人的某种方法，也就是说，某种政党组织;选民愈多，这种需要就愈迫切。［10］7

罗威尔甚至以美国为例进而断言:“可以更正确地说，美国的政党是为遴选候选人而存在的。”西格勒和盖茨也这样写道:“现在的政党机器主要是为了要在竞选中取胜而开动的。”［10］7这恐怕就是为什么众多学者将选举代表作为种差来界说政党，如萨托利说:“政党是被官方认定在选举中提出候选人，并能够通过选举把候选人安置在公共职位上去的政治集团。”［11］26拉斯韦尔和卡普兰说得更简明:“政党是一个阐述复杂问题并在选举中提出候选人的集团。”［11］51

因此，允许和保障全体公民自由建立不同政党参加竞选，实为众多公民选举代表所必需，实为表达和形成众多公民之公意所必需。表达功能 (表达和形成公意)和代表功能 (政党的当选候选人是选民的代表):这就是任何团体皆不具有而为政党所独具的两大功能。因此，布赖斯说:“政党是必不可免的。哪一个大的自由国家没有政党呢?代议政府没有政党怎样可以实行呢?”［4］120夏特·施耐德也这样写道:“应该直截了当地说，政党创造了民主，现代民主没有政党是难以想象的。”［12］169

可见，允许和保障公民自由建立不同政党参加竞选，乃是民主实现的最根本的必要条件:没有建党自由就不可能有民主。这就是为什么，世界上一切名副其实的民主国家无不保障建党自由和结社自由的缘故。这就是为什么，建党自由与结社自由乃是民主国家最重要的宪法条款之一。这就是为什么，法国1958年颁布的第五共和国宪法第4条规定:“各政党和政治团体协助选举表达意见。它们可以自由地组织起来并开展活动。”

不过，建党自由之为民主最根本的必要条件是以一定类型的政党制度为前提的:只有一定类型的政党制度才可能实现民主。关乎民主能否实现的政党制度分类，正如杜维杰尔所发现，无疑是以政党数量为根据的分类:一党制、两党制与多党制。但是，作为一个国家政党制度分类根据的政党数量，并不是该国存在的所有政党，而只是其中一部分政党。例如，英国目前有200多个政党登记在册，但英国并不是多党制而是两党制，因为做为政党制度分类根据的政党数量只有两个:工党与保守党。那么，为什么200两来个政党都可以被忽略不计而只有工党与保守党才应该被计数?究竟什么样的政党才应该被计数?

原来，一个政党，不论如何大，只要它不属于执政党范畴——亦即不能单独执政、轮流执政或参加执政联盟——就不应该被计数;不论多么小，只要参加了执政联盟，因而属于执政党范畴，就应该被计数。因此，政党应该被计数与否，与其大小强弱并无直接关联，而完全取决于是否执政:应该被计数的政党只是执政党。这就是说，划分政党制度的最重要的根据固然是政党数量，却不是实际存在的所有政党的数量，而是执政党的数量。为什么?

任何政党的根本问题都是执掌政权，因为政党之所以为政党、政党区别于其他团体的根本性质，就在于它是一些人为了执掌政权、实现共同的政治目标而结成的对反对者进行斗争的团体。于是，所谓政党制度，说到底，也就是国家制定、认可和奉行的围绕各政党如何执掌政权的行为规范体系，也就是围绕各政党如何执掌政权问题而形成的法和道德体系。

可见，政党制度的核心问题是各政党如何执掌政权。各政党如何执掌政权的最重要最主要最根本的问题，无疑是执政党的数量:一党独掌政权还是两党轮流执政抑或多党联合执政?所以，执政党的数量乃是政党制度最重要最主要最根本的性质，因而是划分政党制度的最重要最主要最根本的根据。这就是为什么，政党应该被计数与否与其大小强弱无关而完全取决于是否执政的缘故。

执政党的数量如果是一个，是一党独掌政权，就叫做一党制:一党制就是一党独掌政权的政党制度。一党制分为一党独裁制与一党独大制两种。一党独裁制是一党独掌政权且不允许他党存在或竞争政权的非竞争性政党制度，是一党独掌政权而不允许其他政党存在或与其竞争政权的非竞争性政党制度。一党独大制则是一党独掌政权且允许其他政党竞争政权的竞争性政党制度，是一党独掌政权且允许其他政党与自己竞争政权的竞争性政党制度。

这就是说，一党独裁制与一党独大制都是一党独掌政权，因而都属于一党制。但一党独大制允许多党自由竞争政权，一党独掌政权完全是多党自由竞争政权的结果，因而是一种竞争性一党制，如日本自民党独掌政权的一党制、墨西哥革命制度党独掌政权的一党制、印度国大党独掌政权的一党制等等。反之，一党独裁制不允许其他政党与自己竞争政权，甚至不允许其他政党存在，一党独掌政权完全是一党垄断国家政权的结果，因而是一种非竞争性一党制，如德国纳粹党的一党制、意大利法西斯党的一党制和苏联共产党的一党制等等。

执政党的数量如果是两个，是两党轮流执政或联合起来共同执政，就叫做两党制:两党制就是两个政党轮流 (或联合)执政的竞争性政党制度。执政党的数量如果是三个以上，是三个以上政党轮流执政或联合起来共同执政，就叫做多党制:多党制就是三个以上政党联合 (或轮流)执政的政党制度。典型的两党制国家有英国、美国、新西兰和加拿大等;而多党制国家则有法国、德国、意大利、丹麦、瑞典和以色列等。

两党制与多党制都是竞争性政党制度，因而实行这两种制度的国家都存在着众多自由竞争政权的政党。但是，在多党制国家，没有形成一个能够赢得议席绝对多数或可以单独执政的大党，而必须多党联合才能执政，因而执政党的数量是三个以上。反之，在两党制国家，虽然存在着众多政党，每个政党都被允许通过自由竞争执掌政权，但占据主导地位的却只有两个势均力敌的大党。这两大政党都可能赢得议席绝对多数或单独执政而无须与其他政党联盟，其他任何政党皆无法与之抗衡，不可能执掌政权。

这样一来，与多党制国家的政权必定执掌于三个以上政党不同，两党制国家政权则只可能执掌于两个大党;并且两个大党差距足够小，因而可以期望轮流 (或联合)执政。换言之，在两党制国家，尽管一个党可能长期占据优势，甚至事实上长期执政，但任凭哪一个党都不可能期望永远独掌政权，而或迟或早势必轮流 (或联合)执政。这一点，萨托利讲得十分透辟:“‘轮流执政’，应该作宽泛理解，它意味着对政府更替的期望而不是事实上发生。那么，‘轮流执政’只能意味着两个大党之间的差距足够小，或者说有足够的信誉，可以期望在野党有机会把执政党赶下台。”［13］271

因此，两党制国家即使一党长期单独执政，也同样是两党轮流执政，因而执政党是两个而不是一个。然而，人们往往以为两党制国家只有一个政党是执政党:一个是执政党，另一个是在野党。因此，他们以为两党制的执政党是一个而不是两个:这恐怕就是人们不把执政党的数量当作政党制度分类根据的根本原因。

殊不知，两党制之所以为两党制，决不是因为甲党执政、乙党在野;而是因为两党轮流执政。否则，如果不是轮流执政，而总是甲党执政、乙党在野，岂不成了一党独自执政?岂不成了一党制?所以，两党制是一党执政一党在野地轮流执政的政党制度:它的根本性质和特征不是一党执政一党在野，而是两党轮流执政。因此，萨托利说:“当我们问两党制的特征是什么时，则会引起更加复杂的争论。如果说两党制的主要特点是一党单独执政，我们还必须马上补充道，单独执政不是无限期地执政。如果在一次次的选举之后总是同一政党执政，那则是一个主导性体制而不是两党制。这等于说，轮流执政是两党制机制的区别性标志。”［13］271

可见，两党制国家的执政党是两个而不是一个。更何况，谁都承认两党制就是两个政党轮流执政的制度。两个政党轮流执政:这不明明说执政党是两个而不是一个吗?只不过两个执政党是轮流而不是同时执政罢了。因此，两党制国家里一党执政一党在野的现象并没有否定两党制国家的执政党是两个，并没有否定执政党的数量之为政党制度分类根据。

不过，界定两党制为两个政党轮流执政的制度并不确切。因为一般说来，两党制确实是两党轮流执政;但是，在某些特殊条件下，两党也可能联合执政，如英国二战时期就是工党与保守党联合执政。所以，确切说，两党制是两个政党轮流 (或联合)执政的竞争性政党制度。同样，界定多党制为三个以上政党联合执政的制度也不确切。因为一般说来，多党制确实是三个以上政党联合执政;但是，在某些特殊条件下，多党也可能轮流执政，如德国的多党制便是某种轮流执政:两个大党——基督教民主联盟与社会民主党——轮流与其他小党联合执政。所以，确切说，多党制就是三个以上政党联合 (或轮流)执政的政党制度。

总而言之，政党制度分为两类，亦即竞争性政党制度与非竞争性政党制度:竞争性政党制度就是任何政党都可以通过竞选竞争政权的制度，包括多党制、两党制和一党独大制;非竞争性政党制度亦即一党独裁制，就是一党独掌政权且不允许他党存在或竞争政权的制度，就是一党独掌政权而不允许其他政党存在或与其竞争政权的制度。

因此，竞争性政党制度原本就是建党自由的政党制度的应有之义，因为任何政党的根本问题都是执掌政权:政党就是一些人为了执掌政权从而实现共同的政治目标而结成的对反对者进行斗争的团体。所以，建党自由原本就意味着:任何人都可以自由建党;任何政党都可以竞争政权。因此，建党自由的政党制度与竞争性政党制度原本是同一概念。因此，民主实现的最根本的必要条件，就是建党自由，就是允许和保障公民自由建立不同政党参加竞选，就是竞争性政党制度，说到底，就是两党制与多党制。

三 分权:民主的政府制度条件

言论自由的选举制度和建党自由的政党制度，分离开来，都只是民主实现的必要条件。那么，二者结合起来，是否民主实现之充分且必要条件?否!因为二者结合起来，也仅仅是人民将最高权力如何委托给自己的代表 (亦即如何产生官吏和政府)才能保障人民拥有——而不致失去——最高权力，仅仅是保障民主或主权在民的最高权力如何委托的条件。仅仅具备主权如何委托条件，显然还不足以确保主权在民;确保主权在民，无疑更加需要代表 (官吏和政府)如何行使最高权力的条件:官吏和政府如何行使最高权力——分权还是集权——是民主实现的更加关键的条件，属于民主实现的政府制度条件。

最能说明这一点的，恐怕就是，纳粹党不是通过别的，恰恰正是通过言论自由的选举制度和建党自由的政党制度，于1932年7月31日成为国会第一大党;党魁希特勒则于1933年1月30日上台，出任总理:希特勒上台组阁之前，德国是民主制;组阁执政之后，德国变为专制帝国。因此，希特勒专制产生的直接原因，并不是没有言论自由的选举制度和建党自由的政党制度，并不在于最高权力如何委托;而是在于最高权力如何行使，在于官吏和政府如何行使最高权力，在于集权而不是分权的政府制度，说到底，是在于1933年3月23日国会通过的所谓《授权法》，授予希特勒内阁为期四年的独裁权力:在此期间内阁无须国会和参议院的同意就有权颁布法律。

那么，民主实现的政府制度条件就是分权吗?答案是肯定的。因为正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［16］154最高权力更加容易被滥用，自不待言。更何况，最高权力的唯一合法所有者——人民——日常不可能亲自行使最高权力，而只能委托政府及其官吏代表自己行使。这样一来，政府及其各级最高官吏岂不极其容易篡夺原本属于人民所有的国家最高权力?那么，如何保障民主或主权在民，从而防止最高权力被最高官吏滥用和篡夺呢?

孟德斯鸠回答道:“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［14］154确实，防止最高权力被政府各级最高官吏滥用和篡夺的根本方法，就是使政府及其各级最高官吏所行使的权力互相制约;而权力相互制约的基本原则就是分权。所谓分权，也就是勿将最高权力委托给任何一个代表和任何一个代议组织，而是将最高权力分割为几部分，分别委托给不同的代表和代议组织独立行使，让他们处于平等地位，从而既相互制约监督又相互配合平衡。这样一来，无论哪一个代表或代议组织所行使的权力有多么重大，都不可能是国家最高权力，因而也就不可能篡国家最高权力了。

这个道理，只要想一想那些专制君主防止自己所执掌的最高权力旁落的招数就不难理解了。任何君主都不可能自己亲自治理一切事务，而必定要委托大臣代行最高权力。这就存在着最高权力被篡夺的危险。明君是怎样防止最高权力被篡夺呢?最为高超的一招恐怕就是分权制衡，将最高权力委托给不同的大臣和机构，让他们互相牵制，结果谁都没有最高权力。这样一来，最高权力岂不就稳稳执掌于君主自己手中了?

然而，分权意味着国家最高权力或主权具有可分性，是以国家最高权力或主权的可分性为前提的。所以，克拉勃说:“主权者的假定的统一曾一度为孟德斯鸠的分权学说所动摇。”［15］15如果国家最高权力是不可分的，分权也就是不可能的了。但是，国家最高权力或主权具有不可分性，如所周知，乃是近乎公认的主流观点。确实，国家最高权力具有不可分性。因为，如果说国家最高权力是可分的，岂不就意味着可以存在两种以上的国家最高权力?然而，毫无意义，不可能存在两种以上国家最高权力，国家最高权力必然是唯一的。说存在两种国家最高权力是自相矛盾，如同说存在圆的方一样荒唐。但是，话说回来，宇宙万物无不具有可分性，天地间哪里会有什么不可分的东西呢?

原来，所谓国家最高权力不可分性，并不是说最高权力是一种不可分割的东西;最高权力可以分割，只不过一旦分割最高权力就不再是最高权力了。所以，最高权力不可分性只是说最高权力之所以为最高权力是不可分的，只是说最高权力的存在或质的稳定性要求不可分割;一旦分割最高权力就不会存在了。因此，国家最高权力不可分性，亦即国家最高权力唯一性。国家最高权力不可分意味着，国家最高权力只可能是一个，因而不可分;如果加以分割，分成两个以上，它们就不再是国家最高权力了。

这样一来，如果将最高权力分割成几部分，分别委托给不同的代议组织独立行使，那么，任何代议组织所行使和执掌的也就不过是被分割的国家最高权力——某部门的最高权力——而不可能是国家最高权力，因而也就不可能篡夺国家最高权力了。所以，分权制衡理论与最高权力不可分性不但不矛盾，而且恰恰依据于最高权力不可分性;或者更全面些说，是依据于最高权力的可分性与不可分性的统一。那么，国家最高权力究竟应该分为几部分呢?

亚里士多德早就发现，一切国家权力或政治权力无非立法、行政和司法三部分:“一切政体都有三个要素……三者之一为有关城邦一般公务的议事机能部分;其二为行政机能部分……其三为审判 (司法)机能。”孟德斯鸠进一步论述道:“每一个国家有三种权力:(一)立法权力;(二)有关国际法事项的行政权力;(三)有关民政法规事项的行政权力……我们将称后者为司法权力，而第二种权力则简称为国家的行政权力。”［16］215

最高权力无疑属于国家权力或政治权力范畴，因而也无非立法权、行政权和司法权三部分。因此，人民应该将最高权力分为立法、行政和司法三部分，分别委托三种平等的代议组织独立行使，相互制约:这就是所谓的三权分立。比如说，将最高行政权力、最高立法权力和最高司法权力分别平等地委托给总统、议会和最高法院独立行使，相互制约。这样一来，总统、议会和最高法院所执掌和行使的权力无论如何重大，充其量也只可能是本部门的最高权力，而不可能是国家最高权力:在三个独立行使相互制约的平等的权力中不可能存在最高权力。因此，三权分立既可以将国家最高权力委托给人民代表，又可以有效防止人民代表篡夺和滥用国家最高权力，从而保障人民永远拥有国家最高权力，人民代表只能行使最高权力。因此，梁启超说:

凡凡一国家，必有其最高主权。最高主权者，唯一而不可分者也。今之权既分矣，所谓最高主权者，三机关靡一焉得占之。然则竟无最高主权乎?曰仍在国民之自身而已。［17］14

不过，三权分立并非三权完全地绝对地分离独立，而是主要的全局的权力分离与次要的局部的权力混合，以使三个权力组织相互部分参与和支配彼此的行动，从而既相互制约、有效防止最高权力被篡夺和滥用，又协调一致、保障国家成为一个统一整体而不致分崩离析。对于这个道理，里普森曾有极为透辟的阐述:

三分功能的设计不是为了明确地对应三个部门的组织。宪法不是将全部的功能只委派给一个部门，而是将每种功能的大部分分配给一个部门，而将其小块分给其他部门。例如，在立法上，大部分的立法权属于国会。但是总统拥有召集国会进行特别会议以及否决国会提案的权力。同样地，最高法院是通过行使司法审查权，要求部分的立法功能。司法过程大部分由法院进行，但是在弹劾案中国会也具有司法能力，其中众议院有权提出控告，参议院可以出席审判。总统也可以通过使用对除叛国罪外的所有违法行为的赦免权及通过任命联邦法官，干预司法事务。因此，分权一词过于简单地陈述了一系列复杂的事实。尽管许多人误解了这一学说，但是费城会议的领袖们是正确的。因为每种功能都是在机构之间进行分配的，所以分权的结果是制衡。一般而言，除非三个部门的成员协同一致，政府的任何一种功能都不能完全行使。反过来说，一个或两个部门企图超越其宪法规定的权威，将会受到第三个部门的限制。”［18］277-278

那么，分权是否仅此一种方式?否。这仅仅是总统制的分权方式，亦即典型的三权分立方式、孟德斯鸠分权理论模式。这种分权模式，是美国国父们遵循孟德斯鸠理论的伟大创造。它虽然是人类最伟大的创造之一，却有一个至关重要的缺陷，那就是三权完全平等，没有最高权力，也就难以使民主政府成为一个统一体——最高权力是任何社会成为一个统一体的必要条件——因而民主也就难以巩固。问题是，有没有那样一种分权方式，既能够三权分立，又能够使其中一种权力统帅其他两种权力而成为最高权力?

答案是肯定的，那就是洛克的分权理论和内阁制分权模式。细究起来，不难看出，洛克认为立法权是最高权力的分权理论，就立法权是最高权力来说，比孟德斯鸠更加正确。因为，一方面，就三权的本性来说，决不是平等的关系，行政权和司法权都是对立法权和法律的实行，因而立法权是最高的权力。另一方面，在任何民主制中，只有人民才拥有最高权力，而政府只能行使人民所委托的最高权力;而行使立法权的议会无疑比行使行政权的内阁、首相或总统——以及行使司法权的法院——更能够代表人民，因而议会高于内阁、首相或总统:立法权是最高权力。这就是英国议会主权之真谛:唯有议会才能行使人民拥有和委托的主权。

这种将洛克分权理论付诸实现的政府制度，就是所谓议会内阁制，简称议会制或内阁制，亦即最高行政部门或内阁由议会选出并对议会负责的政府制度。不难看出，内阁制实质上是两个以上政党轮流 (或联合)执政——因而分权于两个以上政党——的政府制度;这种内阁制之分权，不但直接通过联合执政来实现，不但最终通过轮流执政来实现，而且更主要地是通过议会——特别是议会的反对党——对内阁的质询、辩论、审查和监督等方式来实现。诚然，议会中的反对党是少数派，似乎不起决定作用。但是，内阁制的议会实乃国民辩论之舞台，少数派凭借国民的视听和参与，足以成功阻挠内阁独裁而实现议会立法权与内阁行政权的分立，最终轮流执政。因此，罗威尔一再说，议会内阁制的根据是两党轮流执政:

议会制度，是根据并且按其本性来说也决定于下述事实:两个政党轮流唱对台戏，内阁代表着并领导着下议院里的多数党，同时另一个党则作为国王陛下的反对派，经常批评和尽力丑化执政的政党，并企图取而代之。［10］7

可见，内阁制之为分权的政府制度，完全以竞争性政党制度为前提。如果没有政党和竞争性政党制度，那么，内阁制就确如众人所见，乃是不符合分权原则的立法权与行政权合一的政府制度。这样一来，内阁制，一方面，便因其竞争性政党制度而实现了分权，使议会主权分掌于两个以上政党，因而导致议会的立法权与多数党内阁的行政权的分立，最终实现人民主权或民主;另一方面，这种内阁制毕竟因其议会主权而使内阁执掌的行政权从属于议会执掌的立法权，从而使民主政府能够成为一个统一体，保障了民主的巩固、存在和发展。这就是为什么议会制民主的存活率高于总统制民主的缘故。

可见，分权的模式虽有不同，虽有孟德斯鸠-总统制分权模式与洛克-内阁制分权模式之不同，但其本质完全一样，都是唯一拥有主权的人民，通过分权——亦即对最高权力进行分割——而使最高权力化为乌有，从而既将国家最高权力分别委托给了官吏行使，又使任何官吏行使的都是经过分割的最高权力，因而也就不是最高权力。任何官吏行使的都不是最高权力——只有这些最高官吏行使的权力合起来才是最高权力——也就根本避免了最高权力被政府及其官吏篡夺的可能:分权的政府制度是米歇尔斯寡头统治铁律的克星。

相反地，非分权的代议民主——亦即人民将最高权力完全委托给某一代表和代议组织独自行使的代议民主——的致命弊端，则在于没有最高权力的分割化无、相互制约机制，因而使某一代议组织行使的就是国家最高权力。这样一来，就违背了“权力极易被滥用而必须以权力制约权力”的普遍真理，最高权力势必被代议士滥用和篡夺，沦为名义代议民主而实为寡头统治:寡头统治是非分权代议民主的铁律。因此，孟德斯鸠忧心忡忡地再三警告道:

当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由便不复存在了;因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实施专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。［14］156

可见，分权的政府制度实乃防止最高权力被政府及其官吏篡夺而永远归人民所有的最根本最重要最主要的方法，因而也就是言论自由的选举制度和建党自由的政党制度的根本保障。试想，岂不只有在人民执掌的最高权力没有被政府及其官吏篡夺的条件下，人民才能真正拥有言论自由和建党自由?否则，如果政府及其官吏篡夺了最高权力，岂不就可以为所欲为?人民的言论自由和建党自由岂不就成了政府及其官吏手中玩物和装饰?

魏玛共和国沦为希特勒专制帝国，并不是因为没有言论自由的选举制度和建党自由的政党制度，而是因为希特勒上台组阁通过废弃分权的政府制度而代之以集权的政府制度，篡夺了最高权力，进而废弃言论自由的选举制度和建党自由的政党制度。因此，防止最高权力被政府及其官吏篡夺而永远归人民所有的政治条件，固然可以归结为言论自由的选举制度和建党自由的政党制度以及分权的政府制度;但分权的政府制度无疑是最根本最重要的条件，是民主实现的最根本最重要的政治条件。

然而，仅仅分权的政府制度并非民主实现的充分条件，而仍为其必要条件。因为没有言论自由的选举制度和建党自由的政党制度，便不可能有民选政府，又谈何分权的民选政府制度?因此，言论自由的选举制度和建党自由的政党制度以及分权的政府制度，分离开来，都仅仅是民主实现、主权在民的必要条件。那么，三者结合起来是否民主实现的充分且必要条件?答案是肯定的。

因为不言而喻，一个国家，如果建立了言论自由的选举制度和建党自由的政党制度以及分权的政府制度，它不是主权在民的民主国家，又能是什么呢?我们可以找到仅仅具备“言论自由的选举制度和建党自由的政党制度”的魏玛共和国沦为希特勒专制帝国;却找不到也不可能找到具备“言论自由的选举制度和建党自由的政党制度以及分权的政府制度”的非民主制国家:言论自由的选举制度和建党自由的政党制度以及分权的政府制度结合起来是民主实现的充分且必要条件。

这样一来，我们就得到了一个民主判定公式:“民主”=“言论自由的选举制度+建党自由的政党制度+分权的政府制度” =“政府分权且由全体公民自由——言论自由与建党自由——竞选产生的政体”。三者是外延相等的同一概念:民主就是政府分权且由全体公民自由——言论自由与建党自由——竞选产生的政体，就是言论自由的选举制度+建党自由的政党制度+分权的政府制度;反之亦然。

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【责任编辑 龚桂明】

On the Political Condition of Democracy

WANG Hai-ming

(Marxist Institute，Minnan Normal Univ.，Zhangzhou，Fujian，363000，China)

The electoral system on freedom of speech，the competitive party system and the governmental system of decentralization are necessary for realizing democracy in public.In this way，we can obtain a formula of deciding democracy:“democracy”=“the electoral system on freedom of speech+the competitive party system+he governmental system of decentralization” = “the governmental decentralization and the freedom of speech for all citizens—— freedom of speech and party——the electoral party system”.

electoral system;party system;governmental system

D082

A

1006-1398(2013)04-0005-12

2013-06-24

王海明(1950-)，男，吉林白城人，教授，主要从事国家学与伦理学研究。