论中国城乡一体化的逻辑

朱善利

摘要：本文就我国城乡差距的历史与成因；深化经济体制改革，构建城乡统一的生产要素市场；深化社会保障制度改革，实现城乡公共服务均等化；深化政治体制与社会管理体制改革，在城乡一体化进程中推进民权与民生共同发展的四个方面进行探讨、总结国内外有关城乡一体化问题。

关键词：城乡一体化；经济体制改革；城乡公共服务均等化；农村建设

中图分类号：F291；F321.32；F250

总结国内外有关城乡一体化问题的讨论，我们对城乡一体化界定如下：城乡一体化是在现代文明社会中城乡居民拥有公平的政治、经济、社会等各项法定权利；居民的城乡物质文化差别消除，居民在城乡间流动的障碍消除，城乡居民能够公平地获得个人发展的机会，能够公平地享受政府提供的公共产品。本文我们将分别阐述我国城乡差距的历史与成因；深化经济体制改革，构建城乡统一的生产要素市场；深化社会保障制度改革，实现城乡公共服务均等化；深化政治体制与社会管理体制改革，在城乡一体化进程中推进民权与民生共同发展四个方面进行讨论。

一、我国城乡差距的历史与成因

（一）计划经济时期的城乡差距

只要社会没有实现高度的工业化，以致非农产业能够完全吸收农业剩余劳动力，最终消除产业间劳动生产率的差别，城乡的差别就会始终存在。中国同样如此。中国从城市形成之日起，城乡差距就存在。但是，计划经济之前，城乡之间要素的流动并没有制度上的障碍。人口可以在城乡间自由流动，仅仅是由于农业的比较利益低于农村，才导致大量高素质的劳动力和资本流向城市。当初城里的人只要愿意，就可以选择到农村生活；出生在农村的人也有可能通过个人努力进入城市。但是计划经济体制下，由于各种制度限制，个人不能在城乡之间自由流动，除非是政府的安排，例如城市居民下放农村，城市知识青年到农村插队落户。计划经济下，除了在极少数的情况下农村生长的人可以通过招收工人进入城市（例如采矿工人）外，他们进入城市的唯一途径就是通过考学进入大中专学习后按计划分配进入城市，或者有少数人通过当兵入伍后转业进入城市。

计划经济体制下，资源的配置完全由高度集权的政府控制，一点自由流动的空间也没有。城市经济绝大部分由全民所有制企业构成。全民所有制企业的人、财、物、产、供、销都是按照中央政府的计划安排实施，连地方政府都无权参与决策。

农村经济也被纳入国家计划，农村实行三级所有以队为基础的经济体制，除了少数年份允许农户有少量的自留地以外，大部分时间农民土地全都是集体所有、集体经营。在给农民留下仅能维持生存的口粮后，政府对农产品实行统购统销。政府实行工农业产品剪刀差，压低农产品价格，以支持城市与工业的发展。

中华人民共和国建国初期虽然实行户籍登记与管理，但城乡间人口还可以自由流动。伴随着国家牺牲农业而发展重工业政策的实施，以及农村由初级社、高级社、到人民公社的快速过渡，导致农民种粮积极性受挫，城市粮食供应问题突出。从1958开始，国家正式以法律的形式将居民分为农业与非农业户口实行管理，严格限制人口流动。此后在长达20多年的时间里，城乡之间的人口被户籍制度固定而无法流动。

计划经济体制下低效率的资源配置导致工业和农业劳动生产力普遍低下，城乡居民生活普遍贫穷。平均主义与大锅饭政策并没有消除城乡之间的差别，反倒使得城乡之间的差距凝固化。这不仅表现在农民的人均收入低于城市居民，还表现在教育、医疗卫生等方面，农村也远远落后于城市。城市的公共产品提供由政府的公共财政解决，农村公共产品提供基本上由生产队自己解决。全民所有制企业的职工虽然收入低下，但生老病死仍可从企业获得保障，农民基本上没有任何社会保障。

（二）经济转轨时期的城乡差距

1978年中共十一届三中全会之后，伴随着改革与开放政策的实施，中国开始步入由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程之中。经济转轨首先从农村开始，以农村家庭联产承包经营责任制改革为标志，农村经济由集体经营向个体经营转变。这一转变调动了农民的生产积极性，提高了农业劳动生产力，农民收入普遍提高。城乡居民差距开始缩小。到1985年，城镇居民人均可支配收入为739元人民币，农村居民人均纯收入是398元人民币，二者之比由1978年改革开放之初的2.57倍缩小到1.86倍。①

但是，城乡居民收入差距缩小的过程是短暂的。20世纪80年代后期直至今日，中国经济的高速增长不仅没有缩小城乡之间的差距，反而使城乡差距进一步扩大。从城乡居民收入看，2010年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.23倍。② 农村居民在医疗保障、养老保障、收入保障方面，以及教育资源获取等方面与城镇差距也在扩大。

（三）城乡差距形成的原因

计划经济体制下城乡差距形成的原因是国家发展战略选择的结果。国家是通过集权方式，把工农业生产全部纳入计划，而且以牺牲农业和农民为代价发展工业。

转轨时期导致城乡差距扩大的主要原因有两个方面：第一是经营农业比较利益下降；第二是改革的滞后。

改革开放三十年来，农业的经营方式基本没有改变，仍旧是一家一户的小农经济。伴随着经济转轨，城市的专业化分工逐步深化，分工带来企业经营规模的扩大和劳动生产率的提高，从而带动要素报酬的提高。反观农村，农业的专业化分工基本上止步不前。农户经营规模基本没有变化，尽管有些地方也出现了土地流转和规模经营，但是平均而言，土地流转的规模并不大。经营农业的收入远低于城镇打工的收入。因此，大批青壮年进城打工，农村留下大多是老人、妇女在经营农业和照看孩子。虽然农民进城打工增加了家庭收入，但是农民工的工作既不稳定，工资率也远低于城市人的工资率。

改革的滞后体现在政治体制改革和社会管理体制改革严重滞后于经济体制改革；农村改革滞后于城市改革。即使在经济体制改革领域，近年来也处于停滞状态。生产要素领域的改革严重滞后于商品领域的改革。在生产要素领域，劳动力市场、资本市场、土地市场等领域的改革基本上止步不前。

首先看劳动力市场。城乡劳动力市场基本上是分隔的。大批青壮年劳动力流入城镇，为城市的繁荣做出了贡献，但是获得的报酬远不及其所做的贡献。他们在就业岗位、薪资待遇等方面受到歧视性对待，在城市里所从事的是城市人不愿从事的职业，干的是城市人不愿干的脏活、累活，但获得的是低廉的报酬，却享受不到多数城里人享受的社会福利与保障。

其次来看土地市场。土地市场更加不健全。现行土地制度是将土地所有权分为国有和集体所有两种所有制。城市土地属于国有，农村土地是集体所有。国有土地可以进入市场交易，农村集体土地则不能进入市场交易。集体土地只有在变为国有之后才能进入市场交易。农村集体土地变为国有土地的途径是政府征收。城镇化导致城镇郊区的土地由集体所有变为国有，但是农民获得的补偿微乎其微，土地增值收益大部分被政府和开发商拿走。在城镇化早期和中期，不少因政府征用土地的城郊农民变成无土地、无工作、无社保的“三无”人员。只是在近期土地征收过程中，对失地农民的补偿才稍有提高，但是土地增值的大部分仍然被政府和开发商获得，集体土地仍旧不能直接进入市场交易。

最后来看资本市场。尽管资本市场的发育程度稍好于劳动市场与土地市场，但是农村金融非常落后，不仅落后于中等收入国家，甚至落后于人均收入远低于中国的孟加拉。孟加拉国尤努斯还办了能为穷人贷款的银行——格莱明银行，然而中国的农村缺少真正为农民服务的银行。中国的四大国有控股银行原来设在穷乡僻壤的分支机构现在早已经撤得精光。一些地方的农村信用社改制为农村商业银行之后，也纷纷将大批网点撤出乡村而进入城市。中国金融体制限制私人银行的发展。因此，农村极度缺少金融机构，农村发展面临资金严重不足。我们在重庆所做的问卷调查表明，许多农民从正式金融机构借款无门，只能通过亲友之间的私人借贷。没有金融支持，农村难以发展，农民难以致富。

正是由于农村的生产要素市场不健全，资金流入城市；大量的土地增值收益被政府或者被开发商获得，而没有给农民应有的补偿；农村优质劳动力流入城市而得到的报酬远低于其创造的价值，所以导致经济转型过程中城乡之间的差距不仅没有缩小，反而拉大。

二、深化经济体制改革，构建城乡统一的生产要素市场

如何解决日益扩大的城乡差距？需要深化体制改革。尽管经济体制转轨已经持续了30多年，但是许多领域的改革仍然需要进一步深化，尤其是生产要素市场领域，有许多基础性的改革亟需深入。

（一）深化劳动力市场改革

改革的目标是建立城乡统一的劳动力市场，劳动力可以在城乡之间自由流动，劳动力市场不再存在对农村人的歧视，实现城乡劳动者同工同酬。

在构建城乡统一的劳动力市场方面，一项基础性改革是户籍制度改革。户籍制度改革不仅仅在于统一城乡户籍登记，而在于取消和户籍相联系的歧视性待遇。这些待遇体现在入学、就业、医疗保障、养老保障、收入保障、住房保障等多个方面。目前，这些待遇不仅在城乡之间存在很大的差别，在地区之间也存在很大的差别，不仅省内不能统一，往往同一省内同一个地、市之内不同的县之间都存在很大的差别，更不要说不同省之间的差别了。不消除地区之间、城乡之间这些待遇方面的差别，要建立全国城乡统一的劳动力市场是不可能的。

当前，劳动力市场的流动性比20世纪80年代初改革开放早期还要差。在许多职业招聘中，求职者的能力不重要，而其社会关系更为重要。那些职业好、报酬高的工作岗位往往被有上层关系的求职者获得。来自乡村的求职者，甚至那些毕业于名牌大学的高才生，如果出生于乡村、没有过硬的社会关系，也是难以获得好的职业、好的岗位的。

劳动力市场改革的任务就是要建立公平竞争的市场，消除各种歧视，为城乡劳动者提供公平的求职机会，公平的报酬，公平的社会保障。

（二）深化资本市场和金融体制改革

总体上中国存在严重的金融抑制，农村金融抑制更加严重。农村和农业资本投资严重不足。金融抑制主要是落后的金融体制所致。金融市场被一些大的国有或者国有控股的金融机构垄断和控制，缺乏为农业和农村服务的中小金融机构。

鉴于中国间接融资为主的现实，中国金融体制改革的主要任务是建立能够真正服务于农村和农业的中小金融机构，特别是中小乡村银行。降低乡村银行的入门门槛；取消乡村银行必须由大型商业银行控股或参股的硬性规定，允许私人办银行。

乡村小银行在服务“三农”方面具有以下三方面的优势。

第一，大银行规模大，运营成本高，没有鼓励对小客户贷款。小银行规模小，运营成本低，更适合针对“三农”的小额贷款。

第二，小银行有助于解决借贷之间的信息不对称问题，从而有助于降低不良贷款率。即使大银行有针对“三农”的贷款服务，鉴于大银行的委托代理层次多，运营成本高，雇员报酬高，大银行要获取农村小额贷款者的资信必然要耗费大量投资，这样往往得不偿失。乡村小银行往往可以由当地人建立，他们对于客户的资信更了解，不存在严重的信息不对称。

第三，乡村银行有助于解决道德风险。道德风险是由于当事人的故意行为而使发生风险的概率增加。典型的道德风险是财产保险中，投保人因为财产已经保险而故意损害财产，从而向保险公司索赔，因此财产保险后发生损失的概率比保险前发生损失的概率增加。在银行贷款中，贷款给小客户的大银行不良资产发生的概率要高于小银行。因为向大银行借款的小客户有可能借款故意不还，大银行不会因为农民借区区一笔小额贷款不还而反复催要贷款，因为催款的成本往往高于贷款数额。预料到这一结果，小额贷款者有可能故意借款不还。而乡村小银行经营小本买卖，出借任何一笔款都不会轻易放弃催收还款，加之借贷双方信息对称，借款者借款故意不还的可能性较低。

鉴于以上三方面的原因，为了更好地服务“三农”，应该大力发展乡村银行。

（三）深化土地市场改革

改革的目标是建立城乡统一的土地市场。市场的建立以明确的产权为条件，建立城乡统一的土地市场需要进行土地确权，主要是农村土地确权。从二十世纪五十年代农民土地入社以来，农村土地的产权就是模糊的。宪法总则第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，还属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”该宪法条文的模糊之处是，土地属于哪一级集体所有。在计划经济体制下，农村是三级所有，队为基础。人民公社那种政社合一的体制被取消后，农村集体的边界并没有清晰界定，依旧是三级所有，即乡（或镇）、村、组三级所有。改革开放后，全国农村普遍实行了家庭联产承包经营责任制，农村土地的权属被分割的支离破碎：集体所有权，承包户承包权，经营使用者经营使用权等等。找不到最终的土地所有者是谁，谁对土地承担财产的责任，谁有积极性保护集体土地。模糊的集体土地产权产生一系列问题。地方政府，甚至村委会就可以联合开发商随意侵占集体土地进行商业开发；耕地与农田水利设施投资不足；农用地抛荒等等。尽管政府鼓励农户通过土地流转实现规模经营，但是没有稳定的契约保证，土地流转难以实施，因为并不能确定谁是合约真正的甲方，是村集体、组集体、还是承包者？谁应该从合约的实施中受益？违约责任由谁负？

由于土地产权模糊而出现的一系列问题促使中央政府下决心对农村集体土地确权。2011年11月10日国土资源部等四部门下发了《农村集体土地确权登记发证的若干意见》（简称《意见》）。该《意见》成为当前及今后一段时期农村集体土地确权的指导性文件。但是《意见》中关于确权的具体办法却不够完善。按照该文件确权后的农村集体土地仍旧产权模糊，与之前农村土地政策法规所不同的是为所有权主体颁发所有权证。之所以说确权后的农村集体土地产权模糊，理由是产权主体可能并不是一个独立的法人。按照《意见》第四条，“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体”。“确定农村集体土地所有权主体遵循‘主体平等和‘村民自治的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。”但是，村民小组并不是一个独立的法人。一个不是独立法人的组织如何行使法定财产权？如何承担法律责任？如果由村民小组共同拥有所有权，那么组内哪些成员拥有所有权？这些成员的子女是否拥有继承权？原组内成员迁移到外地、户籍变更后是否还和原来的其他成员共同拥有所有权？他们的子女是否还有继承权？一旦涉及到土地流转、交易等行为，由谁行使决策权？也许是考虑到村民小组不是独立法人的事实，《意见》规定“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书”。但是，这种规定使得所有权更加模糊。村集体经济组织也许是独立的法人，但是其财产权不能和村民共同拥有的集体土地所有权混同，除非集体土地权属确认到村民个人名下，村民个人再以土地入股到村集体经济组织。《意见》中有关村级和乡（镇）级集体土地所有权行使存在同样的问题。《意见》规定：“属于村农民集体所有的，分别由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权”；“属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。”问题在于，村和村民小组一样也不是独立法人。 问题还在于，无论是村、乡（镇）集体经济组织，还是村民委员会、乡（镇）政府，其财产都不能和村、乡集体土地相混淆。因为同一个村或同一个乡（镇）可能不只有一个经济组织，把集体土地所有权交给哪个经济组织行使？即使一个村或者一个乡（镇）只有一个集体经济组织，这个经济组织产权也不能和集体土地产权相混同，除非这个经济组织的唯一财产就是集体土地，而且每个村民，不管大人还是小孩，都是这个集体经济组织的成员。这样的组织和过去计划经济体制下“政社合一”的人民公社组织有什么区别？

因此，农村在农村集体土地确权过程中，要真正做到产权明晰，应该确权到村民个人。至少要给农民土地永久性的土地使用权与交易权。这样既可以盘活土地资源，又可以使农民有可能获得财产性收入，有助于缩小城乡差别。

在土地确权的基础上改革土地城乡分治的二元体制。鉴于土地资源不可再生的特性，以及把耕地变为建设用地后难以再恢复为耕地的事实，需要对土地进行严格的用途管制。从中央到地方，自上而下做好土地规划，实施严格的耕地保护措施，通过人大立法保护耕地，以改变长时间以来随意将耕地变为建设用地的行为。一旦确定了土地规划，所有的经济主体都可以在平等的基础上竞争。国有土地可以上市场交易，集体建设用地也可以进入市场交易，耕地同样可以进入市场交易，但不得改变耕地的用途。国家对于获得建设用地而不开发的开发商采取惩罚性措施，同样也可以对于获得耕地而不耕种的经济主体采取惩罚性措施，而对于经营农业者给予支持。在确权和规划好土地用途的基础上放开土地交易有助于形成城乡统一的土地市场，有助于实现土地资源的有效配置。

城乡统一土地市场的建立是最终的目标，达到这一目标需要采取一些过渡性的措施。现行的土地政策是耕地与建设用地之间的占补平衡，以及城镇建设用地与农村建设用地之间的增减挂钩。所谓的“占补平衡”，就是为了粮食安全，国家设定了耕地总面积，总面积不能减少，如果因建设用地占用耕地，必须通过垦荒造田或者废旧建设用地复垦为耕地的方式补足所占耕地。所谓“增减挂钩”是指，在各地建设用地总指标给定的情况下，在增加一定面积的城镇建设用地的同时，就必须减少同样面积的现有农村建设用地。我国现行的占补平衡政策规定占补平衡可以同一个省内实施，但不允许跨省实施。实际操作中，占补平衡和增加挂钩政策大多在很小的范围实施，通常在一个地、市甚至是一个县范围实施。

不可否认，占补平衡和增减挂钩政策对于保护耕地起到了一定作用。但是，这种政策限制了土地资源的有效配置。不同地区资源禀赋不同，产业发展的条件也不相同。有些地区的资源与环境适合粮食种植，有些地区的资源与环境适合发展工业。如果占补平衡和增加挂钩政策只在狭小的区域实施，将难以发挥地方的比较优势。例如上海的社会经济环境适合发展工商业与金融业，如果上海因为发展工商业和金融业占用的耕地由上海自己补足，就会限制上海的发展。如果上海占用土地由适合粮食生产的地区补足，例如由大粮仓之称的东北地区补足，就会使两个地区的比较优势都得到发挥。

但是，现存的经济、政治、社会管理体制难以做到异地占补平衡。首先，官员晋升的重要指标是国内生产总值（GDP）及其增长率。发展农业对于GDP增长的作用远低于发展工业。因此，适合粮食种植的地区不会愿意为适合工业发展的地区补足后者占用的耕地。其次，发展农业给地方带来的税收收入远低于发展工商业，为了获得稳定而又充足的财源，具有发展农业比较优势的地区也会千方百计寻求发展工商业的机会。其三，发展农业能够增加的就业岗位远低于发展工业，即使从解决当地劳动力就业问题考虑，具有发展农业比较优势的地区政府也不会放弃发展工业的努力。

要解决跨省土地占补平衡问题，必须要解决上述三方面问题。实际上这三个问题并非难以解决。中央政府可以改变官员业绩考核指标。对于粮食主产区的官员考核，可以将GDP指标变为耕地保护与粮食产量指标，从而解决上述第一个问题。为了保证粮食主产区的财源，中央政府可以增加财政转移支付，这有助于解决上述第二个问题。为了解决第三个问题，适合工业发展的地区应该吸收粮食主产区富余劳动力的就业。

解决异地占补平衡问题需要资金支持。为了补足适合工商业发展地区所占用的耕地，适合农业发展地区需要复垦废旧的建设用地，这需要资金投入。可以通过建立异地占补平衡指标交易市场解决资金问题。适合工商业发展地区的地价高，适合农业发展地区的地价相对较低，通过交易，占用土地的一方以低于本地地价的成本获得建设用地指标，而补足土地的一方以高于本地价建设用地价格获得补足土地的收益，双方都从交易中获得收益。这种市场交易行为既可以发挥不同地区的比较优势，又可以有效保护耕地。因为具有粮食生产优势的地区进行土地复垦为占用土地的具有工商业发展优势的地区补足占用的耕地可以获得较高的收益，预计可以会有更多的废旧建设用地被复垦为耕地。

跨省占补平衡只是在现行土地制度下的权宜之计。当统一的劳动力市场、资本市场、土地市场建立后，会有更多的农村人口进入城镇，并可以在城镇获得住房保障，将有大量的宅基地可以复垦为耕地，占补平衡和增减挂钩政策将失去意义。

三、深化社会保障制度改革，实现城乡公共服务均等化

城乡统一生产要素市场的建立需要城乡统一的社会制作保障。毋容置疑，改革开放30多年来，尤其是近几年，我国的社会保障制度比计划经济体制下有了长足的进步。除了已经建立起公务员的各种社会保障制度外，正在逐步建立企事业单位职工的社会保障，以及建立城镇居民和农村居民的社会保障。但是我国的社会保障制度非常不完善。不仅不存在全国统筹的社会保障措施，除了一些直辖市外，也不存在一个全省统筹的社会保障措施，甚至不存在一个地市内统筹的社会保障措施。一些社会保障措施大多是在一个县内统筹，而且基本上是城市和农村分别统筹，基本上不存在城乡完全统筹的社会保障。

现行的社会保障体制下，政府公务员社会保障水平最好，事业单位的职工次之，城镇职工再次，城乡居民更次。公务员不仅享受的保障类别多，而且享受的水平高，例如公务员退休后的退休金几乎和退休前的工资相差无几，但是企业职工退休后的养老金往往不及在职时工资的一半。许多在非正规企业从事临时性工作的农民工甚至没有加入养老、医疗、收入等社会保障体系之中。我们分别就养老、医疗、收入等不同的保障制度进行讨论。

（一）养老保障

我国城乡居民社会养老保障都处于试点过程中，农村先于城镇两年试点。2009年9月1日，国务院颁发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号，以下简称32号文件），从文件下发之日起，在农村试点新型养老保险。2011年6月7日国务院下发了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的意见》（国发[2001]18号，以下简称18号文件），从当年7月1日起启动城镇居民社会养老保险试点。两个文件将年满16周岁（不含在校学生），未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民纳入新农保或城镇居民养老保险体系中。两个保险制度的基本原则都是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，并实行自愿原则，由参保者在户籍所在地自愿参加农村或城镇居民养老保险。对于农村居民，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度；对于城镇居民，建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度。

从两个文件的内容看，中央政府的目标是要实现城乡养老保险制度的统一。两个文件规定了城乡同样的基础养老金待遇，试点当年，对于符合领取养老金的居民，中央确定了统一的基础养老金标准，为每人每月55元。地方政府可以根据自己的财力提高基础养老金标准。

相对于过去依靠家庭养老的制度而言，正在试点的城乡居民养老保险制度无疑是一个巨大的进步。但是，该制度非常不完善。

首先，基础养老标准很低，尽管文件谈到基础养老金标准会根据经济发展和物价变动等情况实施调整，但是每月55元的低起点表明，除非中央财政收入有大幅度增长，否则，由中央财政支付的基础养老金水平不会有大幅度增长。即使物价不变，在55元的起点上翻两番也远不足以维持目前基本的养老费用支出。

其次，目前的居民养老制度是实行城乡分治。城乡居民养老体制的差别不仅体现在国发[2009]32号和国发[2001]18号两个文件的名称上，也体现在内容上。一是两个文件规定，参保人在户籍所在地自愿参保，而全国大部分地区的户籍是分别城乡居民登记管理的；因此，两种保险制度必然摆脱不了现行户籍制度的种种限制。二是两种体制的缴费档次不同，新农合（以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度）个人缴费标准为100元、200元、400元、500元5个档次。而城乡居民个人每年缴费标准从100元到1000元共计10个档次，各档次之差为100元。尽管两个文件都谈到各地政府可以根据自身情况增加缴费档次，由于地方政府在个人缴费档次提高后需要相应提高政府补助的标准；因此，如果中央政府不统一缴费档次，大多数地方政府没有积极性增加缴费档次，城乡居民缴费档次的差别难以消除。三是两种体制改革完成的时间也不同。农村改革推进的速度缓慢，城镇改革推进的速度快。农村从2009年开始试点，试点当年仅覆盖全国10%的县（市、区、旗），计划到2020年之前完成，前后需要12年时间。城镇从2011年试点，试点当年覆盖全国60%的地区，到2012年结束，前后不用2年的时间。

最后，统筹的层次低。现行的城乡居民养老保险都是县级管理，绝大多数地区也是县级统筹。由于各地经济发展水平不同，不同地区的居民享有的养老金待遇差别很大。长三角地区和珠三角地区的富裕县可以为居民提供较多的养老补助，而贫困地区居民的养老只能依靠中央政府提供的基础养老金。

（二）医疗保障

同养老保障体制改革相比，我国医疗保障体制改革进展较快。全国大部分省市取消了公费医疗制度，政府公务员和企事业单位职工的医疗保险体制逐步并轨，采取相同的缴费标准和相同的医疗报销制度，实行社会统筹与个人账户相结合办法；城乡居民医疗保险体制也逐步建立。该体制的建立从农村开始。2002年，中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，其中提出要建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（简称新农合），以解决农村存在的比较严重的因病致贫和因病返贫问题。该制度从2003年起在全国部分县（市）试点，到目前已经覆盖我国全部农业地区，新农合农民参合率达到96%以上。中央政府和地方政府对于新农合参合者的补助从试点初期最低的每人每年20元提高到2011年的200元。城镇居民医疗保障制度改革始于2007年。2007年7月，国务院下发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》的文件，提出从2007年10月1日起，开展城镇居民基本医疗保险试点，到2010年在全国全面建立城镇居民基本医疗保险制度。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助，重点用于解决大病医疗费用。经过几年的努力，城镇居民基本医疗保险制度已经基本建立，90%以上城镇居民参加了保险。和新农合一样，政府对于参加城镇居民医疗保险的人每年补贴标准也提高到2011年的200元。

虽然我国绝大部分城乡居民不管是否在业，都享有一份基本医疗保险。但是总体而言，我国现行的医疗保险体制还存在许多问题。首先是统筹层次低、多数地方医疗保险是在县市级统筹，而且是城乡分治，城镇居民医疗保险与农民新农村合作医疗保险分别统筹。其次是标准不统一。同一个城市内，报销比例不同，以北京为例，同样的癌症患者，顺义地区病人报销比例能达到55%，延庆、怀柔的比例更高，而门头沟区只能报销40%。最后是保障水平低。大病统筹，小病费用由个人账户支出。在统筹部分，大病只能报销一部分，低收入者仍然支付不起剩余部分的费用。许多居民会因为大病致贫或返贫。

（三）其他社会保障

收入保障、失业保障、住房保障等社会保障方面制度更不健全。地区之间、城乡之间差别更大。总体而言，城市居民的收入保障水平高于农村居民。以2011年为例，根据民政部发布的2011年社会服务发展统计公报， 2011年全国城市低保平均标准每人每月287.6元，全国城市低保每月人均补助水平240.3元（含一次性生活补贴）；同年，全国农村低保平均标准每人每月143.2元，全国农村低保每月人均补助水平106.1元（含一次性生活补贴）。剔除城乡之间生活费用指数的差别，城市的收入保障水平仍旧高于农村。至于失业保障，享受此保障的农民工所占比例很低。③2010年全国参加失业保险的人数是13376万人，其中农民工为1990万人，只占到14.9%。④而住房保障制度基本上都是城镇居民才有可能想享受，除了少数富裕地区外，农村居民基本上不享受住房保障。当然农村居民拥有城市居民所没有的宅基地。

并不是说，所有地区农村的各种社会保障都不及城市。富裕的地方，例如长三角和珠三角某些地区，由于工业化与城镇化快速发展，使得当地农民从租赁土地、办工厂、出租房屋等获得丰厚的收入，其获得的收入和积累的财富甚至超过当地城镇居民。中山市人就说过，当地存在的不是城乡差别，而是乡城差别。就普通百姓而言，农村居民有宅基地、有住房租赁收入，还可以从村集体的产业、物业收入中分红，城镇居民则没有这样的收入。但是，像中山这样的乡城差别的现象在全国少之又少。即使在中山市，同是当地农村居民，也存在苦乐不均状况。近郊农民比远郊农民有更多的房屋租赁收入和从集体获得的物业收入，还可以获得镇、村、或村民小组（即原来的生产小队）集体为居民购买的社会保障与保险。村与村之间差别很大。农民的养老、医疗、收入保障依赖于村集体，甚至是村民小组集体。这基本上反映了中国各地的现实状况：各种社会保障仅依靠区域性的地方政府和狭小的集体。

不管是普遍存在的城乡差别，还是并不多见的乡城差别，都说明我国的社会保障制度整体上很落后，社会保障制度不仅没有在全国统一，而且在省、地市、甚至县内都不统一。这样的社会保障制度不利于生产要素的流动和资源的有效配置。经济发达地区好的社会保障只惠及当地的户籍居民，而外来居民被排斥在该社会保障之外。本地居民不愿流出本地，外来居民也难以融入当地社会。长久下去，户籍所在地仍旧是居民的最终归属。

必须改革与完善现行的社会保障制度。改革的目标是建立城乡统一的社会保障制度，以利于人口在城乡之间自由流动。任何一个居民，不管居于何处，都能够享受基本的养老、医疗、收入等保障。改革的步骤是首先提高现有养老、医疗、收入保障水平。养老保障要做到使老人靠养老金可以维持最低限度的生活；医疗保障要做到使患者不会因为大病而致贫或返贫；收入保障要能够维持低收入者的最低生活。为了在全国实现城乡统筹的社会保障目标，中央财政需要承担各种社会保障的基本费用。为此，需要改革现有财政支出结构，大幅度提高各种社会保障支出在财政总支出的比例。目前社会保障支出占财政支出的比例不及15%。从各国的实践看，这一比例应该占到一半以上。

公平的社会保障制度应该是优先支持落后的地区。这就要求中央财政优先支持农村和欠发达地区的社会保障。改革可以分两步走。第一步，继续执行现行的中央和地方分担基本社会保障费用的做法，但是中央财政重点支持欠发达地区的社会保障，发达地区主要依靠自己的财力解决本地的社会保障；并且逐步将流入本地的外来常住人口列入本地社会保障范围，让他们逐步享受和本地原居民相同的社会保障。等到欠发达地区与发达地区的基本社会保障水平持平后，由中央财政承担全国统一的基本社会保障水平。发达地区将自己原来承担的社会保障费用上交中央。地方政府不再承担所在地居民的基本社会保障费用。

为了保证社会保障获得稳定的资金来源，需要进行税制改革。可以开征社会保障税。由于企业税收负担已经很重，要同时降低企业增值税率和所得税率。现行的职工养老保险和医疗保险都是社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分由企业交纳。可以将企业缴纳的部分变为社会保障税。个人缴纳部分继续列入个人账户。与此同时，发展企业年金和商业保险，使社会保障制更加完善。

社会保障制度改革要注意的问题是既要为居民提供养老、医疗、收入等基本保障，又不要损害经济的整体效率。欧洲一些国家近年来发生主权债务危机的教训值得深思。一些国家高水平的社会福利养起一帮懒汉，损害了经济的效率，国家财政不堪重负。我国的社会保障制度设计要尽可能兼顾平等与效率两个方面，但绝不能以牺牲效率为代价追求平等。不能在社会保障制度的庇护下让懒汉充斥社会。

四、深化政治体制与社会管理体制改革，在城乡一体化进程中推进民权与民生共同发展

中国的政治体制改革和社会管理体制改革严重滞后于经济体制改革。建立城乡统一商品和生产要素市场、实现城乡一体化目标，没有政治体制改革和社会管理体制改革相配套是不可能的。经济中存在的许多问题既有经济体制上的原因，也有政治与社会管理体制方面的原因。以商品市场普遍存在的农产品销售问题为例，生产农产品的农民以很低的价格销售产品，城市消费者最终却要付出很高的价格，生产者和消费者利益都受到损害。利益被谁获得了？中间商吗？也不全是。从生产到运输、销售，中间环节太多，涉及许多利益主体，利益被众多环节分割了。这种状况普遍存在于其他商品与要素的市场交易中。生产成本可能不高，但是交易成本很高。交易成本高的原因与现行的经济体制密切相关，也与政治体制与社会管理体制密切相关。只改革经济体制而不改革政治体制与社会管理体制无法降低交易成本。

政治体制改革的目标是国家政治生活民主化。就政治改革对于经济发展的意义来看，政治体制改革要有助于降低经济运行的成本，尤其是降低交易成本，从这个角度看，政治体制改革是约束政府的权力，减少管理层次，削减干预微观经济主体决策的部门，以便彻底根除部门间进行利益分割的状况。这就要求行政管理体制进行大刀阔斧的改革，大幅度削减政府规模。这样才能够削减庞大的行政费用开支，使更多的财力用于社会保障。

社会管理体制改革目标是实现公民自我管理和自我决策能力。政府不应该对社会控制太严，应该大力发展非政府组织，放开社团管理与登记的限制。公民有各种利益诉求，例如社区利益、妇女与儿童保护、环境保护、动物保护等，应该由这些利益团体成立他们自己组织，自我管理、自我约束、自我发展，而不应该由政府越俎代庖。应该限制政府对于公权的滥用，发挥社会组织的作用。

在城乡一体化进程中，最迫切需要改革的是农村的村集体组织，因为这一级组织妨碍了土地、劳动力等生产要素的流动，妨碍了城乡一体化战略的实施。⑤我国农村普遍存在的行政村（简称为村）是一个没有准确定义的组织。村不是一个独立的法人。村既不是经济组织，也不是政府组织，更像是社会组织。但是现实生活中，村这一级组织不仅调节村民的社会事务，也承担经济职能和政府的行政职能。在村集体组织基础上成立的村民委员会承担了计划生育、公共卫生、社会治安等政府行政职能。在村里挂职的大学生村官是国家公务员，可以说是行政级别最小的官员。在这一方面，村像最低一级政府。但是，村委会还要代行土地所有权职能，和农户签订承包合同，并承担发展集体经济的职能。在这一方面，村更像是经济组织。尽管根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但是，村级事务受到各级政府的干预，政府可以用冠冕堂皇的名义强行征用村里的土地。

为了有利于实现土地流转和城乡人口的双向流动，需要对农村的村级组织进行根本性改革，分离其行政和经济职能，强化其社会职能。土地确权后，在农村形成大量的类似城镇个体工商户的个体农户，以及部分集体经济组织，村级组织没有必要再承担经济职能。村组织可以改造成为类似于城镇的居民区。城镇人进入农村可以成为所在村的村民，农村村民进入城镇可以成为所在地区的居民。成为常住居民后，他们同样享有各种同等的政治与社会权利，例如选举权与被选举权，受教育权、社会保障权等，这才是城乡一体化的应有之意义。

在城乡一体化进程中，和村级管理体制改革同样重要的是教育体制和医疗卫生体制改革。目前的教育体制和医疗卫生体制不利于人口流动。

就教育体制而言，现行教育资源的获取和户籍相联系。农村人口流入城镇，其子女不能获得和所在城镇居民相同的受教育权利。农村孩子即使花很高的代价在城镇读完高中，毕业时也要回户籍所在地参加高考。不改革这些不合理的制度安排，就会使城乡的差距进一步扩大。厉以宁先生用三种资本差别解释城乡收入差距。⑥这三种资本是：人力资本、物资资本、社会资本。对于贫困的农村而言，人力资本投资尤为重要。有了人力资本就可扩大社会交往的范围，增加社会资本。教育体制改革要做到使每一个受教育者有公平的机会获得受教育的权利。公民的受教育权不受户籍限制。为了解决因城市人口扩张而出现的教育资源不足问题，政府除了本身应该增加教育投资外，还要鼓励和支持民间投资教育。对于基础教育，政府投资办的学校实行免费义务教育，收费的学校可以让其私立，公立中小学不允许收费。政府减少或者取消对私立学校的财政投入，将更多的财政投入用于公立学校。由中央政府而不是地方政府承担基础义务教育开支的责任。中央财政根据城乡学校入学学生人数的变化调整经费投入，增加城镇学校扩充所需要增加的教育经费，促进城镇化的发展。

从实现城乡一体化的目标看，医疗卫生管理体制改革的重点和教育管理体制改革一样，也是消除由该体制产生的人口流动障碍。从医疗管理体制看，除了少部分地区和少数群体的人享受公费医疗外，我国目前大部分地区和群体的人通过个人缴费和政府或企业补助的方式参加医疗保险。但是不同地区、不同群体的医疗保险管理体制存在很大差别。从大的类别分，共有三种方式的医疗保险管理体制：城市职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险和新农合。这三种体制的缴费标准、报销比例、报销目录等都不相同，管理机构也不统一。例如，多数地方新农合是卫生部门管，而城镇居民基本医保是劳动保障部门管。由于三种体制的差别较大，因此各地都是将三种类别的医疗保险分别统筹，而且大多是在县一级统筹。统筹的类别分散，统筹的层次低，导致保障能力低、管理成本高、资金使用效率低和抗风险能力弱。应该实施城乡一体化的医疗管理体制。鉴于职工医疗保险是个人和企业共同缴费，不同于新农合和城市居民医保由个人缴费和政府补助相结合的缴费办法，可以让城镇职工医疗保险独立运行，而将新农合和城镇居民医保并轨，实行统一的缴费标准和报销比例，并且建立统一的管理机构管理。与此同时提高统筹层次，实行全国范围的统筹，分级管理，政府补助的部分由中央财政支付，以利于人口在全国范围内城乡之间流动。与此同时，进行卫生管理体制的城乡一体化管理。目前，儿童保健、孕产妇保免费婚检、老年人保健、慢性病管理、健康教育等卫生服务大多为城镇居民享有。改革的目标是实行城乡统筹，凡是城镇居民能够获得的公共卫生服务，农村居民也应该可以获得，这才符合城乡一体化的要求。

注释：

① 根据1998年《中华人民共和国统计年鉴》整理。

② 根据2011年《中华人民共和国统计年鉴》数据计算。

③ 见《2011年社会服务发展统计公报》，民政部网站。

④ 数据来源：中国新闻网，2011年8月10日。

⑤ 关于农村改革与城乡一体化的关系，笔者曾专门撰文进行探讨。感兴趣的读者可参看笔者“城乡一体化与农村改革”一文，该文载《中国市场》杂志，2011年1期。

⑥ 参看厉以宁文章《缩小城乡收入差距问题的探讨》，载于城乡统筹蓝皮书《中国城乡统筹发展报告（2012）》，社会科学文献出版社，2012年3月。

（编辑：俞晓兰）