高等院校财务治理相关问题刍议

石素霞

（辽宁大学计财处，辽宁沈阳110036）

高等院校财务治理相关问题刍议

石素霞

（辽宁大学计财处，辽宁沈阳110036）

财务治理是高校内部治理的核心内容之一.财务治理主要指对财务体系的制度和机制性安排，财务治理是一种制度改革，不同于财务管理.我国高校财务治理存在着诸多问题，这既有认识上的因素也有体制上的成因.高校财务治理的改革和加强主要取决于高校领导层对财务治理必要性的充分认识，当然也取决于外部治理环境.高校财务治理应主要从治理结构和财务治理机制方面做文章，加强财务治理规范建设也十分必要.

高等院校；财务治理；制度安排

财务治理主要指对财务体系的制度和机制性安排，财务治理是一种制度改革，不同于财务管理.我国高校财务治理存在着诸多问题，这既有认识上的因素也有体制上的成因.高校财务治理的改革和加强主要取决于高校领导层对财务治理必要性的充分认识，当然也取决于外部治理环境.高校财务治理应主要从治理结构和财务治理机制方面做文章，加强财务治理规范建设也十分必要.

1 高校财务治理之内涵、宗旨和目的

何为“财务治理”，国内外有很多界定.张云认为，公办高校财务治理是以财权为基本纽带，通过制度安排来确立公办高校各利益主体在财权流动和分割中所处的地位和作用，形成有效的财务激励约束机制，以达到相关利益主体间责权利的相互制衡，实现效率、效益和公平的和谐统一.[1]杨淑娥认为，高校财务治理是通过财权在不同利益相关者之间的不同配置来调整利益相关者在财务体制中的地位，提高高校治理效率的一系列动态制度安排.黄菊波认为，高校的财务治理结构是高校财务决策权、财务执行权和财务监督权的划分与配置.程宏伟认为，财务治理是财务治理主体对高校财力的统治和支配，也即关于高校财权的安排，它决定财务运营的目标以及实现日标所采取的财务政策.李秉祥认为，财务治理结构是在高校财务管理活动中动态形成的分别体现各主体在财权上相互约束、相互制衡关系的治理结构等.[2]王旭林、朱永良认为，财务治理就是基于财务资本结构等制度安排，对高校财权进行合理配置，在强调以政府出资人为主导的利益相关者共同治理前提下，形成有效的财务激励约束等机制，实现高校财务决策科学化等一系列制度、机制、行为的安排、设计和规范.[3]

需要注意的是，财务“治理”不等于财务“管理”，“财务治理”有着不同的内涵与外延.财务治理是高校内部治理的重要组成部分，是高校治理工作的核心之一，但不等于高校治理.基于高校所有权、控制权与经营权的分离现状，我国高校财务治理的主旨之一是如何处理好三者关系.高校财务治理是要解决由于委托代理关系而产生的所有权与控制权及经营权的分离而导致的代理问题在财务上的影射，要求理顺利益相关者的权、责、利关系，通过合理的契约安排，在政府、出资人、经营管理者之间形成游戏规则，确保财务决策的科学性、财务行为的规范性以及财务运行的高效性.[4]加强和完善高校的财务治理可以合理配置财权与事权，有效规避经济风险，提升财务相关工作的效率和效果，确保单位经济活动遵循国家的法律法规，避免违法违规现象的发生.能够确保各项教学与科研活动正常运行，确保高校办学方针和目标的严格执行和顺利实现.能够保证有形与无形资产的安全、完整和有效使用，防止贪污、挪用和盗窃国有资产，从而避免资源的不合理配置、资产的损失、浪费和流失等.

2 高校财务治理存在的问题及其成因

长期以来，我国公办高校财务相关工作一直由校长和分管校长负责，重大的财务事项多由校党委或者校长办公会议研究决定，诸多利益相关者不能参与学校的重要财务和其它经济决策，既有财务相关事务中集权色彩甚浓，缺乏必要的民主程序和利益相关者（如教职工、学生代表，政府相关机构、出资人和贷款方代表等）的广泛参与.高校内部的纪检、监督和审查机构直接隶属于校党委或校长办公会等，缺乏独立性，无法真正发挥监督和约束作用，特别是对校级领导层的财务及经济相关事宜根本无法发挥其职能作用.由于高等院校之“产出”的模糊性和“产品”效益的滞后性等特征，加之财务治理结构中存在的诸多缺陷，许多经济责任不能追究到个人，个人一般不会对其行为及决策不当或失误负责，致使高校的财务及经济决策缺乏必要的约束.从外部来看，高校财务治理中叶缺乏必要和有效的监督.财务监督是基于委托代理关系的存在而产生的，财务监督一直是高校财务治理中最薄弱的环节.[5]目前我国高校财务系统在机构设置、权力配置、责任划分和组织协调等诸多方面还存在诸多问题，亟待解决.

我国高校内部领导层普遍缺乏财务治理概念和意识，有关财务管理相关论题的讨论与改革颇多，但对于何谓财务治理及如何治理，财务治理的目标和宗旨等诸多问题缺乏充分的认识，这是导致高校财务治理制度缺失的主要原因.从外部来看，缺乏专门针对高校的切实可行的财务治理规范.高校财务治理固然需要高校内部领导决策层的重视，但据目前国情，来自外部尤其是政府主管部门的指导意见和规范性文件的约束更为有效，但现实是迄今尚缺乏这样的指导性意见和规范性文件.财务治理是高校治理的子系统和有机组成部分，在高校治理大系统缺失和不完善的情况下，财务治理的局面也很难根本改观.现实中，许多高校内部财务治理制度的制定和实施缺乏系统性、全面性和有效的制衡.内部财务治理体系中存在监督、检查不力，乃至流于形式.多数高校未建立起以决策、执行与监督程序与岗位和职责相分离为约束特征的较科学的内部治理机制.高校领导绩效考核缺乏内部财务治理这一内容，考核体系注重结果和数据而忽视过程，这也是导致高校内务财务治理缺失和弱化的重要原因.因此，若要提高、加强和完善高校财务治理结构和体系，还需要从诸多方面系统地开展工作.

3 完善高校内部财务治理的思路和途径

加强和完善高校财务治理，首先要增强财务治理意识，树立高校财务治理新理念.高校财务治理的核心和基础是财务治理结构，财务治理结构的核心是财务组织结构安排，可将分权原则和理念引入高校财务治理结构的改革中.可以对目前高校的财务组织结构进行根本改革，设立新的组织体系.可设立高校财经工作委员会，负责高校的财务工作.以教职工代表大会为主建立财务监督机构，切实考虑和能够代表学校各方权利、意见和利益，同时也能更好地发挥对财务经济工作及相关事务的监督作用.设立教授委员会，对学校重大事项和决策，包括经费使用等方面的问题提出咨询意见，赋予其一定监督职能，使经费能够更好地发挥服务教学、服务科研和培养人才的需要.可引入外部监督机制，由利益相关方如学生家长、投资方、教育组织机构组成外部监督委员会，对学校的财务和其他经济活动的效益和效果进行评估和监督.在财务部门建立财会责任制度，按照决策者负责的原则制定和实施责任认定制度，实行财务责任追惩制.[6]通过上述机构和职责的设置与安排，形成分权与制衡的基本权利配置格局.[7]

除治理结构和权利配置的改革外，财务治理机制及制度，比如责、权、利的分解，事权与财权的结合，财务决策权、执行权和监督权的合理划分，各部门之间的组织和协调，监督与考核制度的建立，是高校财务治理权利配置与行为再构的重要内容.包括诸多方面的机制与制度建设与改革，如财务监督、管理和控制制度，财务经济相关工作决策及活动的责任制度，财务经济工作运动程序、环节和机制等方面的制度，财务工作绩效考核制度，财务治理激励与奖惩制度，财务治理约束机制方面的制度等，都是需要认真考虑的改革内容.高等院校财务治理就是对公共利益主体在财务活动中的责权利之间相互制衡的一种制度安排，其根本目的在于凭靠这种制度安排，实现公平和效率的统一.[8]此外，财务治理规范是需要着重加强的方面，具体包括财务决策和财务监控行为规范，后者包括财务调控、财务风险控制等方面，财务分配行为规范等.[9]深化高校财务治理体系和改革，还需完善外部治理环境，外部治理环境主要指国家有关部门制定的相关法律法规和制度，这可使高校内部治理有法可依、有制可循.

〔1〕张云.建设现代大学制度视野下的公办高校财务治理研究[J].中国注册会计师，2012(10):72.

〔2〕转引自王旭林,朱永良编著.高校财务治理结构构建研究[M].兰州：兰州大学出版社，2009.52-57.

〔3〕王旭林,朱永良.高校财务治理结构构建研究[M].兰州：兰州大学出版社，2009.52-57.

〔4〕万国超,张庆.基于治理风险视角的高校财务治理研究[J].财会通讯，2012(35):91.

〔5〕温亚东.新时期我国高校财务治理研究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2012(5):81.

〔6〕刘艳华,王桂荣,王志，等.完善高校财务治理的对策[J].财务与金融，2011(1):53-54.

〔7〕史为业.新时期高校财务治理研究[J].会计之友，2011(33): 106-107.

〔8〕赵建军.我国高等学校财务治理问题研究[J].教育财会研究，2008（5）：9-13.

〔9〕张云.建设现代大学制度视野下的公办高校财务治理研究[J].中国注册会计师，2012(10):73.

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1673-260X（2013）11-0160-02