试探社会工作在政府房屋管理中的实践和应用

曹 彦

（上海颂艺文化工作室，上海200001）

和谐社会建设离不开社会工作，发展社会工作促进社会管理。随着改革开放和公民社会的发育，社会工作已渗入民政、司法、教育、卫生等诸多领域，但在房管领域还未呈现“交集”。政府房屋管理涉及房屋征收、物业管理、住房保障等方面，直接面向群众，关系百姓民生。近年来，住（购）房困难群体剧增，对保障房需求力度加大，各种物业管理、动拆迁过程中的矛盾不断，信访事件频频，给社会稳定造成一定负面影响。伴随当前“小政府、大社会”格局的发展，把社会工作纳入政府房管领域，开展房管社会工作，为居民优化物业管理、化解动拆迁矛盾、提供好住房保障服务，改善百姓的居住生活，将有助于社会的和谐稳定。

一、社会工作在政府房屋管理中的实践依据

（一）对房屋的管理归根结底还是要落实到人

房屋虽是不动产，但房屋的购买、租赁、抵押、转让、修缮、征收安置等行为，都是以人的现实需求和根本利益为转移的。基于房和人无法分割这一现实，在提倡“以人为本”的今天，对房屋的管理，说到底要落实到人即房屋的权利人或实际居住人。在具体管理过程中，除了执行政策法律外，还要考虑到房屋内“人”的感受。政策只针对房屋实体本身，其中涉及到人的因素，需要通过社会工作加以破解，社会工作是协调人与人、人与社会环境的专业方法。例如申请廉租房，政策只规定了申请对象的条件、流程、标准等内容，碰到申请人不理解规定、情绪激动跟政府发生对抗时，运用社会工作的专业技巧和方法来疏导对方情绪、使其配合工作，是完善房屋管理不可或缺的重要组成部分。

（二）房屋落根地社区是社会工作的重要舞台

在文明社会，人类的居住以房屋作为空间依托。房屋是构成社区实体形态的基本元素之一。同时，为满足人居住的各种需求，建造房屋还衍生出各种配套设施，如防盗门、绿地、电站、煤气和下水管道等。满足居民的住房需求、改善居民的居住条件，不仅是社区物质文明建设的需要，也是社区精神文明建设的需要，既是物业管理的任务，也是社会工作的追求。社区工作是社会工作的方法之一，社会工作和物业管理都有推动社区建设的共同目标。就分工而言，物业管理侧重于对房屋及配套设施、环境中硬件的维护，社会工作侧重于业主（居民）与房屋、社区互动中软件的优化。在社区社会工作尚不发达、房管社工还未起步的情况下，注重开展社区文化服务是我国城市社区物业管理服务的一个重点特征[1]，但这也容易导致物业公司“以企代政”、“社企不分”现象。社区是社会工作的大舞台，物业的许多特殊服务是未来房管社会工作的着力点。

（三）社会工作是解决房管领域矛盾的润滑剂

房屋是人们居住生活或生产经营的场所，关系到人的切身利益，政府对房屋实施管理，其政策和行为势必牵涉到房屋内人的利益。由于政府及受委托企业（如物业公司、动迁公司）的目标和业主（居民）的需求有时存在差异，就会导致双方关系的紧张甚至破裂，造成社会稳定秩序的失控。最典型的例子就是房屋征收中的强迁、坑害动迁户利益和拆除违法建筑中的“拉锯战”。导致这种矛盾的根源一是政府和相关企业忽视了居民的利益，违法违规操作；二是居民为了蝇头小利无视法律和政策。社会工作是社会关系的润滑剂，房管社工围绕房管领域发生的各种纠纷、问题开展工作，努力协调居民与房管部门、物业公司、动迁公司的关系，旨在将矛盾化解在萌芽状态。

（四）弱势群体住房保障亦是社会工作的目标

社会工作追求增加人类福祉，对社会弱势群体提供物质和精神上的帮助，使其适应环境、融入社会。精神上主要是挖掘人的潜力、助人自助，物质上主要是开展社会救助，为贫困者协助申请低保、廉租房等。随着市场经济发展、福利分房取消、房地产市场活跃，拥有自主产权的商品房、售后公房成为人们生活用房的主要形态。但社会阶层分化、贫富悬殊加大，许多低收入人群住房拥挤、无力买房。为促进社会公平，缩小贫富差距，我国目前建立了“廉租房、经适房、公租房和动迁安置房”四位一体的住房保障体系。居民申请保障房，需了解相关政策，如符合条件需办理手续，如确实有困难但又不符合条件，也要做好情况说明或变通执行工作。对弱势群体开展住房保障服务，是社会工作追求的目标，也是房管社工的重要任务。

（五）社会工作承接政府事务是社会发展趋势

目前政府房管部门直接面向社区居民提供服务的机构主要有房屋征收中心、住房保障中心、街道（乡镇）房管办事处等，属于事业单位，其职能主要是执行政策、提供公益服务。但其中许多操作性事务、人性化服务和矛盾纠纷化解，需要社会工作者的优势作为。目前医务社工承接了医院的医患矛盾协调、病人临终关怀等事务；司法社工承接了服刑人员社区矫正任务。对保障房申请、动拆迁矛盾化解、物业管理问题解决，也可参考上述几类社工，通过“政府购买社会组织服务、社会工作承接政府事务”的模式来实现。在“有限政府、公民社会”的社会发展形态下，政府应将更多自己管不了也管不好的事务还权社会，这在房管领域也不应例外。

二、社会工作在房管各领域实践的具体举措

（一）面向社区的房地产知识宣传咨询

住房问题与老百姓利益息息相关，通过各种途径，让居民了解与房屋管理有关的各项政策、法律法规、专业理论和办事流程等知识，有助于居民在处理与房屋有关的事项中能有效维护自身的合法权益，实现住房利益最大化。社会工作要发挥其政策咨询和宣传作用，由房管社工结合社区居民在购房、住房等方面的“热点”问题和现实需要，采用社区工作的方法，向居民普及房管知识。房管社工可通过活动形式，如设摊咨询、专题讲座、展板宣传等，帮助居民充实房地产常识。

（二）对住房弱势群体的住房保障服务

目前廉租房、经适房、公租房和动迁安置房这四类保障性住房分别覆盖了住房收入困难户、中低收入职工家庭、新就业职工和外来务工人员、被拆迁家庭等住房弱势群体。但保障房申请有严格的准入条件、审查机制、办事手续和操作流程，须符合相关政策规定。房管社工要积极做好弱势群体的住房保障工作，针对不同类型群体的住房困难和需求，有针对性地开展保障房申请指导服务：一是政策解答和咨询。比如申请廉租房对家庭人均收入和住房面积的规定；二是对居民申请保障房给予具体操作上的引导。比如前往哪里办理、需提供哪些材料；三是对居民在申请过程中与相关部门发生的矛盾纠纷予以协调。比如不符合申请条件的居民发泄怨气、寻衅滋事，社工采取危机干预措施，疏导对方心理和情绪；四是后续跟踪服务。及时掌握已获保障房居民的财产收入变化情况和是否正当居住情况，对收入超出规定底线仍不肯退出廉租房或将经适房用于转租等违规现象及时处理，协助房管部门做好当事人工作。

（三）各类物业管理问题的协理与调处

物业管理是人、房屋和社区三方互动协调的过程。当前，由于小区硬件设施不到位、物业管理不完善、物业与社区管理机构工作缺乏衔接、居民（业主）的非理性需求和社会越轨行为等因素，小区物业管理普遍存在各种问题，比如公共绿地种菜养家禽、车棚内车辆失窃、搭建违法建筑等，导致居民之间、居民和物业及社区组织之间的矛盾，影响和谐社区的建设。对于这些问题，除了物业完善管理外，还要发挥社会工作沟通协调、贡献智慧的作用。居民种菜养鸽、私搭违建，客观上妨碍了其他居民和社区环境，但肯定也有他们的主观原因，房管社工应与居民沟通交心，查找问题，分析原因，制订妥善计划，实施专业化介入，使居民认识到自己行为的不合理性，从而自觉地加以修正。对于车棚失窃、车辆刮花等安全隐患，社工可安排居民（业主）召开会议、商讨对策，然后交由业主大会或业主委员会通过并由物业保障实施。

（四）房屋拆迁征收中的矛盾危机化解

目前国家或地方政府为实现公共利益、完善城市建设，大力推进旧区改造、市政道路改扩建、城市功能区域建设，需要对规划范围内土地上的房屋进行征收。房屋征收是国家因公共利益需要收回国有土地使用权时，对国有土地上的房屋实行的一种特殊处理措施[2]，从1991年颁布《城市房屋拆迁管理条例》到2011年出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，经历了从“房屋拆迁”到“房屋征收”的科学化、人性化转变。在房屋征收过程中，政府房管部门推行市场化运作，将具体事务交由动迁公司。由于征收涉及居民利益，居民对补偿方案不满意而导致的动拆迁矛盾时有发生，造成了政府、动迁公司强行拆迁和居民做“钉子户”、到政府机关上访等对抗现象。房管社工要熟悉房屋征收的法律政策，努力协调房管部门拆迁科、动迁公司和居民三方关系，一方面通过对居民的专业工作介入，使居民服从大局需要，积极配合政府的征收行为，另一方面要努力向房管部门、动迁公司反映居民的心声和实际困难，协助制订最合理的征收补偿方案，有效化解动拆迁矛盾。

（五）物业管理与社区建设互动双赢

社会工作的重要目标之一就是推动社区建设，而做好物业管理是提升社区建设水平的一个重要评价指标。对房管社会工作而言，实现物业管理和社区建设的互动双赢是最佳切入点。优化物业管理是完善社区建设的前提和途径，而社区建设水平的提升对促进物业管理则是资源和保障。比如物业保安人员承担着小区治安巡逻、门栋岗亭执勤等任务，这些工作是创建平安社区的先决条件。房管社工为确保良好的小区治安，可从发挥人的主观能动性、大力开发人力资源入手，对物业保安人员进行培训，如消防安全、物防技防知识等，同时调动居民（业主）积极性，以志愿者身份参与平安社区建设，充当社区建设“引路人”的角色。

三、社会工作在政府房屋管理中的应用优势

（一）柔性管理和人性化服务

目前政府房管工作主要是对房屋征收、住房保障、物业管理等领域实行行政管理，即根据国家有关法律政策，做出计划、指挥、协调、控制和监督等一系列行为。但房屋供人居住或生产，对房屋的管理直接关系到人的需求和利益。社会工作是一种尊重人性、满足人的价值和需求的专业化服务，介入房管领域，开展房管社会工作，必将提升房管服务的柔性化水平，体现“以人为本”的人性化理念，拉近政府和百姓之间的距离。社会工作是社会管理的有效手段，对房屋管理同样适用。

（二）社会资源整合与关系协调

房屋管理看似是政府房管部门的事，但实际上牵涉到公安、司法、民政、工商、税务、规划土地、市容环卫等一系列部门。对于老百姓反映的各种房屋管理问题，往往需要房管部门与政府其他委办局、社区街道的沟通与协调，相互达成共识，创建衔接机制，形成工作合力。对于解决房管问题的社会资源，往往分散在房管部门和其他部门以及社区街道、企业中。解决涉及居民利益的房管事务，需要社会资源的整合和各方面关系的协调。社会工作注重人与环境的互动，社工在帮助人们解决问题时，扮演了中介者和经纪人的角色，善于沟通各方、协调关系、整合资源，使原本存在管理漏洞和彼此推诿的问题得到迎刃而解。

（三）科学性、艺术性的专业方法

社会工作是社会关系的润滑剂，各种复杂的社会矛盾，通过社会工作的介入，能获得圆满解决，成功之处就在于其科学性和艺术性。在房屋管理中，经常会出现居民（业主）的一些违法违规行为，比如违法搭建、群租、改变经适房用途、破坏房屋承重结构等，这些行为固然错误，但从“以人为本”的角度审视，居民（业主）主观上有他们自己的道理。社会工作者运用个案、小组工作方法，通过沟通、引导、换位思考等方式，使他们认识到这些行为是利大于弊还是弊大于利，对自己、对他人会产生何种危害，从而自觉修正自身行为，这比法律和行政的强制手段会产生更积极、正面的效果。

（四）公平正义和价值中立地位

房管部门有官方地位和行政色彩，动迁、物业公司作为企业则追求市场效益，在房屋管理中有时很容易忽视百姓的利益，从而引发矛盾冲突。社会工作者是脱离于政府、市场之外的“第三部门”，秉承价值中立的原则，追求社会公平正义。社工这一“第三部门”的兴起，也意味着社会自治意识的觉醒和公民社会的孕育壮大，为实现“社会问题社会自己管”起到了助推作用。

四、对房管领域社会工作建设的探索性思考

（一）房管部门吸收社会工作经验方法

房管部门在今后开展工作中，要勇于吸收、大胆借鉴社会工作的专业理念、技巧和方法，把社会工作和房屋征收、物业管理、住房保障等房管工作有机结合起来，探索符合中国国情、具有本土特色的房管社会工作，在工作中注重“以人为本”的人性化服务理念，采取各种专业化介入方法，努力解决房管服务中的矛盾、问题，努力提高居民的住房服务质量。

（二）试点性地推进房管社工队伍建设

要根据十六届六中全会“建设宏大的社会工作人才队伍”的精神，参照、借鉴目前各地司法社工、医务社工、社区社工等模式、经验，试点推进房管社工队伍建设。一是可在房管部门编制允许的情况下，由房屋征收中心、住房保障中心、街道（乡镇）房管办事处等事业单位招聘编制内专职社工，协助相关部门开展房管社会工作；二是可通过“政府购买社会服务”的途径，由社会扶植从事房管社会工作的民办非企业，自行招募专业社工，政府房管部门与民办非企业签订合同，由民办非企业定点或派驻社工的方式，承接房管部门的社会工作事务。

（三）加快对房管社会工作理论的研究

各地高校、社科院所的社会工作和房地产、住房保障等相关专业科研力量，要加强跨学科交流合作，组织专家、学者，共同对房管社会工作这一新命题开展学术探讨，形成房管社工的基本理论框架和知识结构体系，并结合相关理论和实践经验，进行深度研究、论述，以论文、课题和著述成果形式，进一步充实、发展房管社会工作理论内容，为实践的深入发展提供有力指导。

[1]唐忠新.迈向和谐社会的社区服务[M].北京:中国社会出版社,2005.10,210.

[2]李延荣.房地产管理法 [M].北京:中国人民大学出版社,2011.6,48.