基于SWOT分析的黔东南州撤县建市战略研究

吴家海 黄婉青

（中共贵州省黔东南州委党校，贵州 凯里 556000）

撤县建市是指县建制的经济发展水平、居民结构以及城镇设施等方面达到国家规定的一定标准后，经审批撤销其县建制，设立市建制，以新市辖原县的行政区域1。在我国，撤县建市最早出现于50年代，当时主要是切块设市模式。到80年代初，我国县级市的设市模式开始由切块设市转为整县改市即撤县建市，中国从1983年开始设立县级市，目前全国有县级市367个。新时期，黔东南州为了农村经济稳步发展、农村工作迈向一个新台阶，为了加快第二、第三产业发展速度，加强城市建设以及加快该地区的科教文卫事业的发展，在坚持农业基础地位不变的前提下，根据“城镇带州”发展战略定下了未来五年城市发展的规划，推动条件相对比较成熟的镇远、黎平、榕江、天柱等四县撤县建市2，以实现该地区产业重心逐步向二、三产业转移，增强其经济实力。

SWOT分析法即态势分析法，20世纪80年代初由美国旧金山大学的管理学教授韦里克提出，经常被用于企业战略制定、竞争对手分析等场合。SWOT分析代表分析企业优势（strength）、劣势（weakness）、机会（opportunity）和威胁（threats）。对企业内外部条件各方面内容进行综合和概括，进而分析组织的优劣势、面临的机会和威胁。我们同样也可以运用这一方法来客观准确地分析黔东南州撤县建市的现实情况，全面认识当前黔东南州撤县建市所具有的优势、劣势、机会和威胁等因素，为科学制定黔东南州撤县建市的发展战略提供可靠依据。

一、黔东南州撤县建市的优势与劣势分析

（一）黔东南州撤县建市的优势（strength）3

撤县建市的决定因素有很多，例如地域、人口密度、非农业人口数、就业人口中从事非农产业的人口、经济、城区公共基础设施和社会服务设施（包括道路建设、地名标志、邮电通讯、文化教育、卫生体育、环境保护、社会公益、社会福利和社区服务等）。从这些因素分析，黔东南州目前的撤县建市存在着诸多的优势。

1、地理环境优越

黔桂铁路、湘黔铁路、贵广快速铁路（在建）、长昆高速铁路（在建）、贵新高速公路、凯麻高速公路、凯玉高速公路、厦蓉高速公路、国道320、321、210从州境内经过，凯里市与省会贵阳市有高速公路连接，至贵阳龙洞堡机场不到2小时行程，镇远县城地处湘黔铁路重要战略节点，天柱县成为三黎高速（在建）的重要节点，黎平县、榕江县都是厦蓉高速公路的重要节点，且榕江县是贵广高速铁路的重要节点，交通十分便利，区位条件优越突出，这将大大缩短各县至广、浙、沪等沿海省市的时间，也使县际之间的交流和联系更加紧密。同时，黔东南还有黎平机场、凯里黄平机场(在建)等便捷的空中外联通道以及清水江航道、都柳江航道，水运、陆运、空运均十分便捷，为产业带发展、工业化提速、为撤县建市加快城镇化步伐创造了优越的条件。

2、民间资金雄厚的优势

近年来随着各地大规模开发，我州民间资本正快速累积，并介入资本市场，拓宽了中小企业的融资渠道。到2011年6月，我州民间资本注册资金达22.9亿元，个体工商户和私营企业72147户，解决了100644人的就业问题。2010年全州非公有制经济纳税总额达到27.5亿元，占全州税收比重的70.2%，为我州经济社会的发展做岀了重大贡献。只要采取相应措施鼓励和保护民间资本融入城镇化进程，就会为我州撤县建市发挥巨大的杠杆作用。

3、劳动力充裕的优势

据第六次人口普查资料，至2008年底黔东南州16县（市）人口约350万人，其中农业人口约257万人，占73.98%，具有劳动力资源丰富和劳动力成本相对较低的比较优势，形成了有竞争力的生产要素，能够为全州撤县建市后的二、三产业发展提供强劲的劳动力支撑4。

4、政策支持

国家西部大开发政策、贵州省大力实施重点地区产业优先发展等政策为撤县建市奠定了政策优势。《国务院进一步推进西部大开发的若干意见》表明，我国政府仍将贯彻实施西部大开发方针，这一宏观战略为包括黔东南在内的西部地区带来了巨大的发展机遇。当前，我省正大力实施工业化和城镇化战略，技术密集型产业成为新一轮工业化的时代主题。

5、后发优势

就中国的情况来说，西部贫困地区可以说属于迟发后生型地区，因此，撤县建市对黔东南说具有后发优势，可以借鉴其他发达地区的撤并经验，充分利用毗邻泛珠三角的区位优势，承接部分东部地区转移的产业项目，从而提高自身的产业结构，走产业转移和新型工业化道路，并形成撤县建市发展战略新格局，以推动和实现最终的发展目标。

（二）黔东南州撤县建市的劣势（weakness）

地理位置的优势以及政府的一系列政策措施为黔东南州的撤县建市提供了资源保障和政策支持，但不可否认，在黔东南州撤县建市的发展道路上，仍有一些因素桎梏着其前进的脚步。

1、守旧、求稳的农耕文化

黔东南人民普遍拥有一种因循守旧、求稳思定的保守气质，这是由于在较长的历史时期内农耕文明占据着该地区文化的主导地位，农业社会结构的特点决定了人们求稳的生活态度；同时黔东南地区历代作为少数民族聚集之地，农业种植业是境内各少数民族为提供物质生活资料的最主要的生产行业，集中地体现了该地区稻作文明的精髓，在少数民族的农业生产习俗中人们为求自身的稳定，不断压制创新思想，久而久之，民众形成了一种安于现状、缺乏进取的意识。这种农耕文化对该地区的撤县建市会产生一定的消极影响。

2、人们的科学文化素质偏低

黔东南地区近几年来在各方面虽然获得了长足的发展，但是文化教育发展总体水平不高，人们接受教育的程度低，文化知识水平不高，掌握科学技术的人才少，创新能力不强，很多富有体力资本的农民无法融入城市。再次，从经济实力、产业结构、生活水平等方面分析比较，黔东南地区的生产力发展总体上水平不高，黔东南的区位优势还没有充分发挥，经济发展的推动力不足。

3、地区贫困

黔东南州还是欠发达地区，整体贫困程度深且面广，广大农村尚有71.43万农民未脱贫，多数县还需要中央财政转移支付才能保证正常运转。例如黎平县要撤县建市，按照国务院“撤县建市”的有关要求，黎平县必须提前摘掉“国家级贫困县”的牌子、取消财政转移支付并完成一定财政上解任务。而要完成这一指标，势必造成全县扶贫攻坚和财政支出等方面的压力，即使撤县建市后，黎平仍属西部不发达地区。由此可见，撤县建市难度是比较大的。同时，还必须看到，我州撤县建市过程中区域经济发展还存在着一些不容忽视的制约性问题。主要是：经济总量仍然较小，可用财力有限；区域内部协调机制不健全，内在联系不紧密，大范围、宽领域、高起点配置资源的格局尚未形成；产业同构化现象趋于明显，中心县的辐射带动作用不强，城乡差距仍在迅速加大，区域创新能力还需加强，科技、产业等创新机制尚未建立；生态环境保护建设的压力仍然较大。

从以上这些因素分析，要充分发挥自身的优势，克服一系列劣势，牢牢把握当前的发展机遇，还要付出艰苦的努力。

二、黔东南州撤县建市的机会与挑战

（一）黔东南州撤县建市迎来的机遇（opportunity）

1、城市化建设迅速

“十一五”期间，黔东南州把加快城镇化作为统筹城乡发展的关键来抓，大力加强城镇基础设施建设，完善城市服务功能，城镇化率从21.9%提高到了28%。凯里、黎平、镇远、天柱、榕江等区域性次中心城市已初具雏形，凯里城区面积已从2005年的21平方公里拓展到2010年的38平方公里，成为贵州东部旅游的主要集散地，到2015年，黔东南州将力争使城镇化率达到40%以上。农民人均纯收入比2010年翻一番，达到6000元以上，年均增长12%左右；城镇居民人均可支配收入年均增长10%左右。正因为当前黔东南州的城市化快速发展，该地区的撤县建市才有实现的可能，这个时候做出这样的规划也是一种千载难逢的机遇。

2、国内外经济环境

从全球范围来看，由于受到世界经济迅速下滑的影响，我国经济已经连续回落了9个季度，经济下行对贵州造成的实际影响不大，但对东部沿海省份造成了强大的冲击，大量产业被迫转型升级，向内地寻找发展空间，不断地向内地转移，黔东南州撤县建市利用其后发优势，可以借鉴其他发达地区的撤并经验，招商引资，充分利用毗邻泛珠三角的区位优势，承接部分东部地区转移的产业项目，从而提高自身的产业结构，走产业转移和新型工业化道路。这些外部经济环境正是黔东南撤县建市的良好时机。

3、黔东南州撤县建市的政策机遇

党的十七大报告明确指出，加快推进城镇化发展，是现阶段解决“三农”难题最直接、最有效的方式，是统筹城乡区域全面协调可持续发展重要枢纽，也是实现工业化、城镇化和现代化发展的必然趋势。2009年12月召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记指出：“要坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城镇和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥好城镇对农村的辐射带动作用，壮大县域经济。当前，推进城镇化重点要放在加强中小城镇和小城镇发展上”。温家宝总理在今年的政府工作报告中指出：“坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城镇和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥城镇对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动。”黔东南州工作报告中也明确指出：“深入实施大中城市发展带动战略，把推动农村人口向城市合理有序转移，作为从战略上解决我州长远发展问题的重要抓手”。党中央、国务院、州政府的决策部署不仅充分说明了加快推进城镇化建设具有的极端重要性、现实紧迫性，而且也准确指明了加快推进城镇化在促进黔东南州城乡经济社会发展一体化建设中的重要地位和前进方向。另外，国务院颁发的《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发【2012】2号文件）对贵州发展空间布局提出要按照“黔中带动、黔北提升、两翼跨越、协调推进”的原则，充分发挥黔中经济区辐射带动作用，加快建设黔北经济协作区，积极推动毕水兴(毕节、六盘水、兴义)能源资源富集区可持续发展，大力支持“三州”(黔东南州、黔南州、黔西南州)等民族地区跨越发展，构建区域协调发展新格局。《国务院进一步推进西部大开发的若干意见》表明，我国政府仍将贯彻实施西部大开发方针。这一宏观战略为包括黔东南在内的西部地区带来了巨大的发展机遇。

（二）黔东南州撤县建市面临的现实挑战（threats）

目前撤县建市工作，主要依靠国务院批转民政部1993年38号文件《关于调整设市标准报告的通知》。由于近20年来经济发展速度很快，各地撤县设市的申请越来越多，为了适应形势发展，民政部出台了《民政部关于调整设市标准的报告》，对1986年国务院批准试行的设市标准作出调整。对照这一标准，黔东南州在一些县已具备建市的条件，但还有一些方面存在明显劣势，主要表现在：

1、经济指标方面还有差距

在“十二五”规划中，黔东南州根据“城镇带州”发展战略定下了城市发展的规划。根据该规划，在加快凯里发展的同时，黔东南州还积极推动次中心城市的建设，推动条件相对比较成熟的镇远、黎平、榕江、天柱四县撤县建市，以此进一步增强这些县的生产保障要素，增强其经济实力。而没有被纳入“撤县建市”的县份，尤其是施秉、雷山、剑河等旅游大县在黔东南的城市发展规划目标中也有任务，那就是将这些城市打造成特色突出的旅游城市。但这四个被纳入“撤县建市”的县与全州其他县相比有一定差距，尤其与凯里市相比差距还比较大。因此，要实现这四个县的“撤县建市”，还是具有一定的挑战性。

2、城市化率比较低

城市化水平是衡量一个地区撤县建市的重要条件，目前全国城市化率达51.27%，黔东南州城市化率为28%，其中黎平县城市化率为25%，天柱县城市化率为23%，镇远县城市化率为38.8%，榕江县城市化率为31.4%，跟全国平均水平相比还很低，城镇人口比重小，农村人口较多，经济发展比较滞后，农业产业化水平比较低，城乡差距较大。

3、人才短缺

城镇化除了具有一定的经济实力以外，还必须要有各方面的科研技术管理人才，要有一批具有较高专业水平的城市生态建设、现代城市景观营造、项目管理、村镇建设、基础设施建设方面的人才，而这方面的人才对黔东南州来说还是比较短缺，这对该州“撤县建市”会产生一定的负面影响。

三、总结建议

近年来，黔东南州积极推动县级市的发展，但这是一个相对漫长的过程，要实现其良性发展，提升黔东南的城市化水平，刺激该地区的经济快速稳步发展，必须要根据当地的城镇化发展状况来探索具有区域特色的城镇化发展模式。同时，也要注意几方面的问题：一是不要赶时髦。“撤县建市”最根本的是要看是不是加大改革开放力度、加快经济发展、增强综合实力，切不可赶时髦，图形式，舍本求末。二是要合理布局。撤县建市对缓解大中城市人口、交通、供给等压力、促进城乡一体化有极大好处，但应注意合理布局，并按照当地经济和社会发展总体战略及地方特色，统筹规划，加强交通、通讯、供电、供水、供气及适应性较强的各类要素市场等城市基础设施建设，增强城市功能，使其真正成为带动一方经济发展的政治、经济、文化中心5。三是加强人才开发，降低人才流失率。黔东南州的中学教育水平相对较高，每年考上全国重点院校的人数不少，但多数人才毕业后流向外地，造成高层次人才短缺的困境。需要将培养人才、吸引人才、留住人才结合起来，改进人才管理和用人机制，为人才提供宽松的环境和创新条件，这也是促进黔东南州“撤县建市”的必要措施。

总之，正确认识黔东南州当前“撤县建市”的优势与劣势、机遇与挑战，是为了更好地推动黔东南的城市化建设，促进经济发展，提高人民生活水平。因此，要促进城市化与经济及各方面因素良性互动，抓住当前机遇，奋力打造富有特色的黔东南。

[注释]

[1]吴玉宗，魏天寿，谭祥平撤县建市问题初探J西南民族学院学报(哲学社会科学版)，1997,(12).

[2]黔东南州根据该州的“城镇带州”发展战略定下了未来五年城市发展的规划。加快凯里城市扩容是黔东南城市发展规划的重点，根据该规划，五年内将实现凯里建成区面积达到80平方公里以上，城镇人口达到60万以上(目前凯里市区面积36平方千米，城市常住人口约30万)，经济总量占全州50%左右。在加快凯里发展的同时，黔东南州还积极推动次中心城市的建设，推动条件相对比较成熟的镇远、黎平、榕江、天柱四县撤县建市，以此进一步增强这些县的生产保障要素，增强其经济实力。没有被纳入“撤县建市”的县份，尤其是施秉、雷山、剑河等旅游大县在黔东南的城市发展规划目标中也有任务，那就是将这些城市打造成特色突出的旅游城市。

[3]本节内容的相关数据来源于黔东南州相关单位的年卷统计资料。

[4]黔东南州统计局.黔东南州2010年第六次人口普查主要数据公报[Z].2011.

[5]张建勋.撤县建市应注意的几个问题[J].经济工作导刊，1996,(1).

[1]吴玉宗，魏天寿，谭祥平.撤县建市问题初探[J].西南民族学院学报(哲学社会科学版)，1997,(12).

[2]黔东南州统计局.黔东南州2010年第六次人口普查主要数据公报[Z].2011.

[3]国务院.关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见[Z].2012.

[4]国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知[Z].1993.

[5]张建勋.撤县建市应注意的几个问题[J].经济工作导刊，1996,(1).