老年福利国际比较及经验借鉴

曹艳春 王建云 汪婷

（华东师范大学公共管理学院，上海 200062）

一、福利与老年福利概述

老年福利主要是针对老年人在年老、体弱、多病的状况下提供的一种社会性照护。从福利一词的英文拼写“welfare”来看，福利一词来源于拉丁文中的“wlle”和“fare”，分别表示“好”和“生活”的意思。因此，福利的英文意思是“安乐的人生之路”、“良好的生活状态”[1]。福利有狭义和广义之分。狭义的福利指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的社会服务，它与社会保障制度安排同为促进人类幸福的制度措施，只是针对不同的社会问题[2]。我国政府部门一般认同狭义的福利概念，为我国居民提供狭义范围内的福利项目。例如，民政部提出：国家提供针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象的收入和服务保障”[3]。从广义的福利观来看，福利是指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括增进收入安全的“社会保障”的制度安排。广义的福利概念主要为西方国家所认同，一般将社会保障置于社会福利的范围之内。例如，美国《社会工作词典》指出，福利具有两个方面的含义：“第一，一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。第二，一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态[4]”。美国《社会工作词典》对福利的界定既指作为一种制度安排的福利制度，也指国家或社会提供的旨在改进社会福祉的各种措施和途径。还包括一种生活状态。综上所述，我们可以把福利定义为：国家或社会团体为了增进和改善人民生活，使得全体公民在物质和精神上得到更好的满足，藉以运用公共资源以帮助人民改进生活状况而进行的制度安排[5]。老年福利即为老年人提供生活保障，保证他们在年老时保持社会公认水平以上的生活状态。

长期以来，世界各国为老年福利制度的发展做出了许多努力，包括兴建设施、制定法律等。日本1963年颁布的《老人福利法》明确规定国家和社会应通过兴建福利设施，收养那些在家中养老有困难的老人，并通过老人福利院、福利服务和开展终身教育等福利措施来保障老年人的身心健康和生活安定。我国1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》指出国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。可见，老年福利是国家和社会为保障老年人幸福、通过兴办福利设施、发展福利事业和开展老年福利活动等所作出的一系列制度性安排。我们可以在老年福利国际比较的基础上，总结国际经验，努力提高中国的老年福利水平。

二、老年福利国际比较

（一）养老模式比较

从世界各国的养老模式看，大致可以分为三种：机构养老、社区养老和家庭养老[6]。一般来说，每个国家都会以一种养老模式为主，其他几种养老模式并存。居家养老模式为主的国家主要有瑞典和韩国。1932年，瑞典开始构建“从摇篮到坟墓”社会福利体系。瑞典的老年人养老模式主要是居家养老模式，社区为老年人提供24小时全天候服务，服务内容包括：入户服务、短期照料、社区医保等[7]。韩国则依托传统的“孝”文化，建立了依靠家庭照顾的养老模式。政府对老年人的福利措施主要表现在对孝敬父母、为父母提供养老服务的家庭进行奖励。

结合模式的典型代表是日本和瑞士。日本的养老模式主要是居家与社区相结合。从20世纪80年代开始，日本大力发展居家养老服务，构建了护理保险制度。一方面，日本向家庭派出护理服务员，减轻了家庭成员负担；另一方面，日本向护理之家的老人支付一定的慰劳金，支持自家亲属等为老人提供护理服务。日本政府为老年人兴办的养老院，又称为老人之家，分为公立、低费和完全自费三种，供老年人选择。为了提供完善的养老服务，日本出台了许多计划和政策法规。1989年，日本出台了“黄金计划”，建立了以收养型福利机构为骨干、以社区照顾为基础的老人福利体系。日本为老年人在社区建立了多种服务设施，依靠社区开展家庭看护服务，为老年人提供全方位的服务。瑞士的养老模式包括机构养老、居家养老与社区养老相结合等模式。在机构养老模式中，主要方式是日间照料机构。每天上午九时，日间照料机构派车将老人接到养老机构，下午四时，再将老人送回家中。在日间照料机构中入住的老人分为两种：一是临时入住的老人。日均费用97瑞士法郎，入住时间一般不超过30天，最长不超过90天。二是长期入住的老人。日均费用l88瑞士法郎。在日间照料机构中，老人入住独立单元，拥有独立的厨房、客厅、卫生间、卧室等，但拥有公共的餐厅、办公室、娱乐室等。这种独立单元模式有利于让老人拥有较为独立的空间，同时，老人之间也方便交流。目前我国国内也开始兴起这种社区式养老模式。例如，上海的“亲和源”养老中心就让每个老人或每个老人家庭拥有独立的厨房、客厅、卫生间、卧室等，老人拥有公共的娱乐、休闲场所，同时配备较为完善的医疗设备和医疗人员。老人可以在公共食堂就餐，也可以自己独立买菜做饭。这种养老方式深得老人的欢迎。瑞士另一种养老模式是居家养老与社区养老相结合。在居家养老与社区养老模式中，政府为老年人发放津贴，采用政府购买的方式，由社区为老年人提供上门生活照料，定期由医生上门提供医疗服务。

社区养老模式为主的代表性国家是英国。早在20世纪50年代，英国就大力建设“住院式照顾”。政府兴建了大量的福利院，然而，“住院式照顾”使老年人脱离家庭，脱离长期生活的社区，精神和心理需要难以得到满足。2004年，英国开始倡导社区照顾模式，老年人居住在熟悉的社区，由社区安排人员对老年人提供护理服务和家务劳动等服务。

美国的老年社会福利服务社会化程度较高，由政府、慈善机构和非营利机构共同承担。政府兴建了大量社会福利机构，为老年人提供医、食、住、行等方面的服务。慈善机构和非营利机构以及私人部门提供了大量不同层次的养老机构，可以供老年人根据自身情况选择适合自己的养老方式。

（二）老年福利内容比较

老年人生活照料服务福利方面，主要分为政府提供照料服务福利和家庭服务、政府提供津贴两种方式。其中，英国政府雇员或志愿者对居家老年人提供完全免费或费用低廉的日常生活照料服务，如果需要费用，政府对低收入老年人进行补贴。对于生活不能自理的老年人，不管老年人选择亲属进行照顾还是雇佣其他人提供护理服务，政府均发给老年人等同于住院的津贴。韩国设立了家庭护理员派遣机构、日间护理设施和短期护理设施，敬老食堂为老年人提供送餐服务。日本从20世纪80年代末90年代初开始大力提出居家养老和社区养老，政府向需要护理的家庭派遣家庭服务员，为老年人提供养老服务；对由家人护理老人的情况，政府支付“慰劳金”，通过这种方式，既鼓励了亲属为老人提供护理服务，又给予家属一定的经济补偿，为老人家庭的经济提供了保障。新加坡提倡由国家、个人、家庭和社区共同承担老年人生活照顾和医疗护理，要求个人在年轻时就要对自己的晚年生活做好规划，家庭作为老年照料的基础，提供最基本的照料工作，社区为家庭提供帮助，国家则制定老年服务政策。

医疗福利方面，政府不仅提供医疗护理，还提供健康指导。瑞典的老年医疗福利较为完善。老年人可以在公立医院获得免费医疗待遇。在家进行治疗的老年人，由政府提供治疗费用和护理费用，社区医生和护理人员进行入户治疗。1965年开始，美国实施老年保健计划，规定：凡是年满65岁的美国公民，都有资格享受政府提供的保健服务。老年保健计划又称“健康照顾计划”，包括医疗照顾和医疗补助。在英国，很多社区设有“周日医院”和“日诊医院”。其中，“周日医院”是指老年人周一入院，周五出院，周六和周日在家接受家属的护理。“周日医院”使老人在享受医疗治理的同时，可以与家人共度周末，加强亲友间联系。“日诊医院”是医院每天清晨用救护车把患病老年人接到医院接受治疗，晚上送回家。“日诊医院”能使还在上班的子女安心上班，晚上又可以和老人团聚。健康指导全面具体的国家主要有日本和英国。1983年，日本制定了《老年人健康和医疗服务方案》，为老年人提供健康教育、健康咨询和健康检查等服务。英国的医疗机构都配备老年健康访问员，定期在医生的指导下去老年人家中探视，为老年人提供治疗、康复、营养等方面的建议，记录老年人的身体状况与需要，定期向医疗机构进行汇报，以便政府相关管理部门、医疗机构等及时掌握老年人的健康状况。英国设立护士、家庭助手等制度，定期对老年人开展保健指导，为老年人提供入户的医疗护理，帮助老年人增加疾病预防知识，并及时向老年人的主治医生汇报病情。

世界各国为老年人提供了较为完善的住房福利。例如，瑞典有较为完善的老年人住房福利，在普通住宅中，设立有老年人住宅单元，根据老年人的特点提供适合老年人居住的老年公寓。配备管理人员、公共食堂、医务室和报警系统、图书馆和健身房等。除此之外，政府为老年人提供住房津贴，为老人修葺房屋或直接由政府为老年人修建适合老人居住的住宅。美国的老年住宅体系包括：老年公寓、独立式老年住宅、养老院、护理院和老年社区老年住宅模式。老年公寓又分为三类：自住型老年公寓、陪护型老年公寓和特护型老年公寓。自住型老年公寓只提供社区服务，不提供日常生活照料等服务，适合具有自理能力的老人居住。陪护型老年公寓则由社区提供上门护理、家务劳动等日常生活服务。特护型老年公寓则提供全天候的全方位的服务。

各国为老年人获得尊重与娱乐福利制定了许多政策。英国为老年人开办了许多“老人之家”或“老年人活动中心”，为老年人举办各种活动，丰富了老年人的日常生活。英国还举办一些老年游乐场或老年乐园，不仅为老年人锻炼身体提供方便，同时，也为老年人日常生活增添乐趣。日本为老年人开发了较为完备的老年产业，为老年人提供各种娱乐产品。美国为老年人提供电话服务，每天由工作人员向独居老人打一次电话；志愿者定期拜访老人，与老人聊天。为老人提供免费送书上门服务。

交通优惠福利方面，许多国家设置了优惠票价制度，并制定保障老年人出行方便的政策。瑞典老年人支付的公共汽车票价比正常票价低20%，政府还为老年人或残疾人提供方便轮椅上下的面包车，可以开到老人家门口，为老年人的出行提供方便。英国为老年人出行制定了许多政策，并提供方便：建设特制过街横道，涂有醒目的红、黑间隔色彩，标注有“保护老年步行者安全”的大字。英国建造了适合老人行走的地下过街通道、过街天桥等，在马路边设有交通管理人员协助老人通过。在日本，70岁以上的老人可以享受半价或全部免除交通费用。在车站等处设有适合轮椅的电梯。韩国的老人坐火车，减免30%一50%费用，乘坐国内航空飞机，可以减免10%的票价；乘坐轮船，获得减免20%费用的待遇。公园、地铁、公共博物馆参观免费。

为了推进老年人的“老有所为”，推进老年人为社会继续做出贡献，实现老年人的价值，瑞典取消了上大学的年龄限制，老年人可以进入大学学习。图书馆为老年人送书上门。英国的高等教育机构、继续教育机构、地区教育局和志愿团体等为老年人提供继续教育，为老年人减免学费。日本为老年人提供保健等教育。日本实施“高龄继续就业补助制度”，鼓励企业雇佣高龄长者。1992年，韩国颁布了《老年人就业保护法》，鼓励大企业安排老人员工占总员工的3%以上。韩国政府在各地设立了老年就业服务中心，为老年人再次就业提供服务。

（三）老年福利管理与服务比较

瑞士的老年社会福利制度起点高，发展比较完善。瑞士一共有26个州，每个州都根据本州的具体情况，制定了符合当地实际情况的老年福利政策和发展规划。瑞典的老年服务管理机构分为国家级、地区级和县级三个级别，在国家级部门，设置了三个部长，分别管理社会保险、生活照料、医疗公共卫生等老年事务。在地区级和县级，也设置了相应的机构和管理人员。日本实行社会福利提供主体多元化制度。中央政府、地方政府、民间福利团体、市民共同提供老年福利服务。

在瑞士的日间照料机构中，护理人员分为两类，一类是护士，另一类是护理员。老人则按身体状况分为八个等级，平均每个老人一个护理人员，护理人员为老人提供非常专业的服务。日本老年服务行业拥有一批专业工作人员队伍，这些工作人员在上岗前要接受专门的培训，取得资格证书。香港的老人服务人员主要包括专业社会工作人员（简称社工）和义务工作者。香港的社工专业化程度很高，他们拥有社会工作专业文凭或长期的工作经验，能够提供较为专业的社会服务。香港的义务工作者积极投身到老年服务行业中来，自愿性很高，为香港的老年服务行业提供了有力的支持。

（四）老年福利立法比较

瑞典的老年法律法规体系比较健全。长期以来，制定了《国民普遍年金保险法》等法律法规，1983年，瑞典通过了《卫生与医疗服务法案》。2003年10月，瑞典颁布了《未来的老人政策：在老龄化社会中走向保障和发展的100步》，从政策上对老年福利做了进一步完善。英国的老年人社会福利法规比较完善[8]。早在1908年，英国颁布了《老年年金保险法》，使得政府为老年人提供生活保障有了法律依据，初步建立起了老年人生活津贴制度。1925年，制定实施了《寡妇孤儿及老年年金法》，使年金制度惠及老人、儿童和寡妇。1945年，英国颁布了《家庭津贴法》，建立了家庭津贴制度。1946年，英国通过了《国民保险法》，为老年人的基本生活提供保障。1997年，英国颁布了“1999年福利改革和养老金法案”，在降低养老金的制度成本的同时，大力扩大养老金计划的覆盖率。日本的社会福利立法始于1932年颁布的《救护法》，此后，日本在20世纪30年代制定了一系列的法律。1961年，日本开始实施《国民年金法》，为所有老年人的基本生活提高国民年金保障。1963年，日本制定了《老人福祉法》，誉为“老人宪章”。1982年，日本颁布了《老人保健法》，规定老人定期体检等，着力保障老年人的健康。1989年，日本出台了《高龄者保健福祉推进十年战略》，1995年，颁布了《高龄社会对策基本法》，1997年，实施了《介护保险法》，2001年，颁布《社会福祉法》，2002年，日本颁布了《社会福祉士及介护福祉士法》，2003年，制定了《健康增进法》。2001年，制定了《高龄者居住法》，积极促进适合老年人居住的特定建筑房屋，为老年人的日常居住和出行提供法律保障的依据。1987年，日本颁布了《社会福利士及看护福利士法》，对护士的工作能力和专业技术知识能力作出了明确的规定。1992年，日本制定了《福利人才确保法》，明确规定了福利人才的培养机制、经济和社会地位。

美国的社会保障立法较晚，但1935年通过的《社会保障法》意义重大，首次提出了“社会保障”的概念，并据此建立了世界上第一个比较完整的社会保障制度。1966年，美国颁布了《医疗照顾保险法案》，规定老年人看病住院基本免费。1965年，美国制定了《老年法》，对老年福利等作了具体的规定。此后，美国制定了许多关于老年福利的规定，包括：《老年人志愿工作方案》、《老年人营养方案》、《多目标老人中心方案》、《老年人社区服务就业法》、《老年人个人健康教育和培训方案》、《仪器券法案》、《住房补助》等。韩国的社会福利法律主要在20世纪60年代制定，包括1961年的《生活保护法》、1970年的《社会福利事业》及1977年制定并颁布的《医疗保护法》等。1981年6月，韩国制定了《老年人福利法》。1986年，韩国颁布了《国民年金法》，1988年1月起，韩国实施国民年金制度。

三、老年福利经验借鉴

（一）建立起相对完善的老年福利法规

发展老年人社会福利，首要的就是有齐全的法律使得老年人福利服务有法可依、有法必依。许多国家如英国、瑞典、美国、日本等都制定了齐全的法律，颁布了老年人福利法，制定了关于为老年人提供服务的方案。西方发达国家关于老年福利的立法日益完善是值得我国学习的最重要的经验之一。从历史来看，西方发达国家大都是先立法，后实践，制度从一开始就纳入规范发展的轨道，避免了许多不必要的问题。例如，英国20世纪颁布了一系列相关的法律。德国在20世纪对相关法律进行了一系列的修订。日本的法律则最完备、最全面，分类也最细致。总之，颁布和完善法律法规是老年福利发展的必然道路，也是我国必须向西方国家学习和借鉴的一项主要内容。

（二）形成多元化的老年福利供给主体

在各国老年社会福利制度发展过程中，一个共性的特点是福利提供主体多元化。在国家主导的福利制度中，资金投入、管理运行等方面都吸收了家庭、个人、非营利组织、社区等各方面的力量。近年来，社区照顾服务兴起。许多老人选择社区养老和居家养老，社区不仅建立了老年人活动的设施，还派出老年护理人员、志愿者等为老年人提供服务，社区医院为老年人建立健康档案，提供护理服务。社会各界积极参与，福利分担机制为老年人提供了全方位的系统福利服务。许多国家建立了福利资金的分担机制。老年福利资金一般由国家政府或社会承担。丹麦的老年福利资金一半由国家预算承担，另一半由地方政府承担。荷兰则由国家负担90%，英国、卢森堡和爱尔兰则由国家负担所有的老年福利资金支出。美国的老年福利资金由联邦政府和州政府分担，但分担比例各州不同。

（三）发展多样化的老年福利项目

在各国提供的老年人社会福利中，包括老年人生活照料、医疗福利、住房福利、尊重与享受需要福利、交通优惠福利和发展需要福利等，涉及到老年人生活的各个方面。许多国家不仅在生活上满足老年人的需要，还开办老年俱乐部，重视老年人精神慰籍。

在交通、旅游等方面，很多国家提供了全方位的优惠和服务。例如，韩国的老人坐火车，减免30%一50%费用，乘坐国内航空飞机，可以减免10%的票价；乘坐轮船，获得减免20%费用的待遇。老人可以免费乘坐地铁，充分体现了敬老爱老的社会文化。英国、美国等国家还规定出租车、公共汽车等都要有适合轮椅上下的装置，车站、码头等都有适合轮椅的电梯、设施等。在医疗福利方面，许多国家提供了健康档案制度、上门护理制度等，英国设有周日医院和日诊医院等，老人可以在周一住院，周五出院，周末与家人共度；或者早上入院，下午出院，既满足了老人的医疗需求，又满足了老人与家人团聚的心理需求。一些国家也提供免费的或有优惠待遇的娱乐，满足老人的娱乐需要。例如，许多国家对老人看电影给予优惠，公园、公共博物馆参观免费。对于老人的继续教育，许多国家建立老人学校，开设适合老人的课程，满足老人继续发展的需要。在老人继续就业方面，韩国建立“高龄继续就业补助制度”，提高老人的就业积极性，满足老人“老有所为”的心理需要。在住房福利方面，许多国家对老人的住房进行改造，配有管理人员、公共食堂、医务室、报警系统、图书馆和健身房等。在室内配备老年人适用的设备，便于及时发现老人的身体状况变化，及时与外界取得联系。

（四）完善多层次的养老服务模式

各国养老模式体现出一个共同的特征：形式多样，自主选择。首先，从宏观分类来看，可以分为家庭养老、社区养老和机构养老三大类别。一般来说，家庭养老为主体、社区养老为依托，机构养老为补充。在家庭养老模式中，政府制定了完备的政策：在精神和心理、社会风气上鼓励家庭成员为老人提供照顾，加强亲情联系；为了解决家属照顾的后顾之忧，许多国家建立了津贴制度。例如日本为照顾老人的家庭成员提供慰劳金，避免了家属不能工作而引发收入急剧下降的可能性；许多国家为选择家庭养老的老人配备护士、护理人员和医生，建立医疗档案，针对老人生活情况和健康状况进行指导。在社区养老模式中，建立了日间照料中心，为老人提供送餐服务、洗澡等日常家务服务，建立了日托制度等，让老人在熟悉的社区中安度晚年。

在机构养老模式中，许多国家采用了多种形式的机构养老方式，老人可以根据自己的身体状况和经济状况进行选择。例如，美国设立了老年公寓、独立式老年住宅、养老院、护理院和老年社区住宅模式。老年公寓又分为三类：自住型老年公寓、陪护型老年公寓和特护型老年公寓。身体健康、具有自理能力的老人居住在自住型老年公寓，失去部分自理能力的老人可以选择住陪护型老年公寓，家属可以同住，提供某些照顾；完全失去自理能力的老人可以选择入住特护型老年公寓，由专业护理人员提供24小时不间断的服务。独立式老年住宅和老年社区模式中，老年人可以居住在独立的单元中，拥有一个独立的“家”，满足了老人要求独立居住、保护隐私的需要。同时，由社区提供专业化的护理服务和日常照料服务，建立相应的医疗机构和老年活动中心。

在养老模式中，形式多样，表现在公立机构与私立机构并存、不同层次的养老机构并存，拥有不同经济能力和社会地位的老人可以选择适合自己的方式。例如，日本有公立、低费和完全自费三种养老机构模式，符合条件的贫困老人被纳入公费养老模式，低收入老人被纳入低费类别，经济能力强、社会地位高的老人则可以选择“完全自费”模式。

（五）组建专业化的老年服务队伍

为了给老人提供专业的服务，许多国家都积极培养专业的服务人员，发展高学历的护理队伍。例如，日本老年服务行业拥有一批专业工作人员队伍，这些工作人员在上岗前要接受专门的培训，取得资格证书。香港的老人服务人员主要包括专业社会工作人员（简称社工）和义务工作者。社工专业化程度很高，他们拥有社会工作专业文凭或长期的工作经验，能够提供较为专业的社会服务。随着专业护理人员队伍和义务工作者队伍的壮大，老年人所能获得的服务更全面、服务质量更有保障。

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