晚清边官影响下的中央边疆政策——以新疆地区为例

包 宾李月芳

（1，2.新疆文物古迹保护中心 新疆 乌鲁木齐 830000）

晚清边官影响下的中央边疆政策
——以新疆地区为例

包 宾1李月芳2

（1，2.新疆文物古迹保护中心 新疆 乌鲁木齐 830000）

清代晚期，清朝面临国外侵略与国内人民反抗的双重压力，对边疆地区的政策有所改变，由务虚向务实发展。在这一时期的西北边疆，发生了一些列的事件，而这些事件牵涉的主政官员纷纷上奏，陈述自己的观点，影响了清廷中央边疆政策出现了反复、犹豫的现象。这是边疆主政官员权力增加的结果，同时也是中央对边疆主政官员控制力减弱的表现。

边疆；官员；中央；政策；影响

清朝建立之初，为了稳固自身统治，制定了一系列的边疆政策，自努尔哈赤、皇太极时期初具规模后，经顺、康、雍朝的苦心经营，不断补充完善，至乾隆朝渐成体系。清代在边疆地区实行的主要是“恩威并施”和“因俗而治的治边方针”。其时的边疆地区的政策主要分为以下几种：第一，设立主管边疆地区少数民族事务的中央机构理藩院，颁布律令。第二，根据边疆地区的情况，设置不同的行政机构，加强中央对边疆民族地区的管辖，即所谓“因俗设官、因其俗以制之”。第三，笼络民族上层，加强边疆统治。第四，利用喇嘛教（藏传佛教）作为精神统治的工具。第五，开发边疆经济，开发边疆地区的农牧业。第六，边防建设措施。在设置军府、屯兵驻守的同时，设置一些列的军事哨所，即卡伦［1］。从而形成了管理边疆地区的一整套的、全方位的制度。

一

清朝晚期，西方列强不断入侵中国，鸦片战争的爆发及《南京条约》的签订，使中国逐步陷入了半封建半殖民地之中。与此同时，国内也不断出现人民反抗运动，清廷中央面临着内忧外患。在西北边疆地区也不断的遭受着沙俄的入侵，沙俄先后逼迫清政府签订了《中俄勘分西北界约记》、《中俄科布多界约》、《中俄乌里雅苏台界约》、《中俄塔尔巴哈台界约》等割地条约，总共割占了中国西北边疆44万余平方公里的领土。领土的丧失使得领土与国界内缩，形成了新的边疆和国界，也导致了清廷中央对边疆政策的改变。

从清初在边疆地区实行的统治政策可以看出，在19世纪末以前，清政府对北部边疆地区的统治政策明显的具有多元性。一方面各地都有清军驻守，另一方面，却又采用不同的行政体制进行统治。但是之后的边疆政策却逐步转变，由务虚转向了务实。

以新疆为例，清代晚期的新疆地区发生了一些列的历史事件，包括了边疆领土的丧失、沙俄入侵、阿古柏入侵、新疆建省、科塔借地之争等等。这些事件的发生，影响了西北边疆地区的稳定与发展，使得以前清廷中央实行的政策显得难以兼顾、作用不及。这些事件牵涉的主政官员在实际的环境中逐步的意识到了政策的不足之处，纷纷提出了自我的看法与意见，上呈清廷中央。从而影响了清廷中央的边疆政策决定。

以下主要从新疆建省和科塔借地之争两个历史事件中，对清代边疆地区的守边官员对清廷中央的边疆政策的影响进行论述，在这两起历史事件中，边疆地区的主政官员的看法与意见对清廷中央产生了巨大的影响。

二

（一）新疆建省

清代新疆建设行省之议，最早提出的要算是道光年间的魏源和龚自珍等人，龚自珍在1820年撰写的《西域置行省议》中就提出了建设行省的主张，并且提出了新疆区划郡县的具体计划。而魏源在《圣武记》一书中也提出新疆“置郡县”的主张。然而，在当时的历史条件下，以及他们官卑位微，并没有为清廷所关注和认同，只有到了19世纪70年代在收复新疆的军事行动的进程中，才出现了新疆置省之议。

1865年，浩罕国阿古柏入侵新疆，控制南疆和大部分北疆地区，建立了政权，在此期间，沙俄也借机入侵伊犁地区。面对西北边疆的领土和主权危机，1875年5月3日命左宗棠以钦差大臣督办新疆军务，以金顺为乌鲁木齐都统仍帮办军务，立即率军西进。左宗棠坐镇肃州（今甘肃酒泉），派刘锦棠进军新疆。

1878年初，左宗棠督军收复南疆以后，上奏提出建立新疆行省事宜，并建议在迪化（今乌鲁木齐）设总督，阿克苏设巡抚。清廷谕旨：“郡县之制，以民为本。现由嘉峪关、乌鲁木齐至库尔喀喇乌苏迤西，商户、回户各存若干?由吐鲁番至南八城，缠头回共存若干？除旧有各厅、州、县外，其馀各城改设行省，究竟合宜与否?倘置郡县，有无可治之民，不设行省，此外有无良策？”对新疆建立行省提出了一系列的疑问。左宗棠上《复陈新疆情形折》回复“大军进剿，连拔坚城，而昌吉、呼图壁、绥来回民又因畏剿逃奔南路，烟户顿减。克复以来，还定安集，招徕开垦，户口渐增。……具有端绪，较之北路，尤易为功。是南北开设行省，天时、人事均有可乘之机。失今不图，未免可惜。此新疆之应改省者，一也。北路得之准部，南路得之回部，皆因俗施治，未能与内地一道同风，久已概为边地。……官司之令行，民之情伪易知，政事之修废易见，长治久安之效，实基于此。此新疆之应改行省者，二也”［2］。从国防安全、发展经济、维持边疆稳定等方面提出了建设行省的必要性。而清廷对此的反应是“该大臣为长治久安之计，因时通变，所奏不为无见”，肯定了左宗棠提出的建设行省的建议，但是同时也说“刻下伊犁未经收还，一切建置事宜尚难遗定、俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县”［2］197—198，对待建省，提出等待一切安定之后，再行商定，持有谨慎小心的原则。

但是，后来左宗棠又上《新疆应否改设行省开置郡县请敕会议折》，认为“新疆改设行省郡县虽久安长治之良图，然事当创始，关系天下大局，非集内外臣工远猷深算，参考异同，则思虑未用，筹策容多疏误”，故请“敕下总理衙门、军机处、六部、九卿及各督抚会议复陈，听候圣裁”，也就是说这时候的左宗棠是请求朝廷仔细审议，由各级官员商议而凭圣裁，而不是一味的独自建议［3］2。而此时的清廷中央却态度大变，拒绝了左宗棠所请，上谕云:“新疆应否改设行省郡县，事关重大，非熟习该地方情形难以悬断。此时递令内外臣议奏、亦未必确有定见。仍著左宗棠详细酌度，因时制宜”［3］27。

最后经过反复筹议，于1884年正式诏令设置新疆行省，新疆建省对于国防的作用意义重大，《新疆图志》认为：“虽然设官，所以守土也。新疆缘边七千里，英俄交侵，华虽瓯脱，尺寸不可让人。往者坎巨提之役，二国争棋其间，蒲犁以先设官而存，帕米尔以未设官而亡。郡县之所系，其重若斯”［4］。

清朝收复新疆后左宗棠提出了建设行省的意见，直至1884年颁布建省诏令，前后历经六年时间。从以上我们可以看出，清廷中央在其时边疆政策的决定上很大程度要依靠地区主政官员，受其影响很大，但是也出现了反复和犹豫的现象。在左宗棠建议设置行省之初，清廷以“一切建置事宜尚难遗定”为由，提出仔细考虑。但在左宗棠希望交由诸部官员商议，清廷又说“此时递令内外臣议奏、亦未必确有定见，仍著左宗棠详细酌度”。明显的看出，中央政策决议前后变

化反复，数相背异。

（二）科塔借地之争

科塔借地之争是这一时期发生的另一件关系边疆地区安稳的历史事件。事情起于19世纪60年代，清廷为了安置棍噶札拉参及其所属徒众，由塔尔巴哈台参赞大臣出面向科布多参赞大臣商议借用“东至罕达噶图河，西至哈巴河，南至额尔济斯河北岸，北至阿尔泰山山脊，周匝七百余里”［5］24之地安插民众，后经科布多参赞大臣允许，借出哈巴河一带土地暂归塔城。其后，在光绪九年（1883年）二月，伊犁将军金顺奏：“乌梁海属之阿勒台山一带，向有游牧千余里，前因塔城未复，经棍噶札拉参暂借建寺，安插僧众。该城收复已久，迄未交还，现值勘分科界之际，亟须收回安插蒙、哈”［6］卷160,250。自此拉开了长达二十余年的科塔借地之争。科塔借地之争牵涉了科布多、塔尔巴哈台、新疆三地的主政官员。各主政官员纷纷从自身情况出发，上奏陈述己见，反复进行辩论和争夺。

清政府同意金顺奏请收回借地安插蒙哈之议，谕曰:“此项游牧地方，前经借给棍噶札拉参安插僧众，原属一时权宜之计，现在科城勘分界务，自应赶紧收回，以为安插蒙民、哈萨克之地，着锡纶即将该寺僧众仍行收回塔城，交还原借游牧，以符旧制。”［6］卷160,250。但锡纶对此多有推诿之词，“乌梁海部属人口无多，又恋寒畏热，不乐居山南之地，是不能保有此土，又将若何。是一议迁移，不独费钜人劳为多窒碍也”［7］。对此，清政府认为其“迄今日久，未据复奏，殊属延缓”［8］。可以看出，锡沦从自身出发，并不愿归还借地，且上奏辩论，引起了清廷中央的不满。

光绪十二年（1886）九月，科布多参赞大臣沙克都林札布奏请收回科属乌梁海游牧地方安插蒙、哈。对此，清廷谕旨锡纶“查明该处僧众尚有若干，应如何收回塔城，妥为安顿，迅速定议，奏明办理。毋再迟延”［6］卷232,129-130。不但如此，为了不偏信一方，又于光绪十三年（1887）三月二十四日，谕令新疆巡抚刘锦棠“会同锡纶妥为筹商”［6］卷240,240-241，以便更加全面的了解借地归还之情况。但此时署理伊犁将军的锡纶却于光绪十三年五月上奏《遵议承化寺僧众迁回塔城窒碍情形折》，依然坚持借地难以归还。对此，清廷下令“著锡纶遵照本年三月二十四日谕旨，与刘锦棠妥为筹商，迅速复奏”［6］卷243,271-272。

通过以上清廷的谕令与锡纶所上奏折可以看出，锡纶对清廷的谕令并不是令到即行，而是坚持己见，拖延推诿。清廷虽一再谕令锡纶行动，然而收效甚微。可以看出，作为边疆地区的一位主政官员，锡纶却敢于拖延朝廷谕令，正是因为在清朝晚期，国力衰弱，中央对边疆的控制力有所减弱松动而导致。

光绪十三年五月二十二日，科布多参赞大臣沙克都林札布再次奏请塔城还地，清廷于是又谕令刘锦棠、锡纶禀遵前旨，迅速奏复。同日的另一份谕旨言:“至应如何交还游牧之处，候刘锦棠等奏到后再降谕旨”［6］卷243,276-277。表现了清廷一方面催促归还借地，另一方面又拖延等候的态度。固然是想听取多方面的意见，以确保稳妥，但却明显的表明边疆主政官员对中央决策的影响之大。

光绪十三年十二月锡纶奏报称:“科布多现无尚待安插之蒙哈，该僧众与之相处不致滋事，若议迁徙新疆，既无隙地，亦有他虞，业已咨行刘锦棠，毋庸委员踏勘。”朝廷对此表示:“未便凭锡纶一人之言，邃定办法，著刘锦棠会同沙克都林札布妥速筹商，并应否委员确勘，再行定议，务各破除成见，详审酌度，奏明办理。”［6］卷250,363。清廷分别令新疆巡抚、科布多参赞大臣、伊犁将军三地主官共同商议，虽是为了稳定起见，却也表现了相互制衡的原则。

经过三地前后数任主政官员的反复交涉，科塔借地之争终于在光绪三十一年（1905）九月得以结束，以署理塔尔巴哈台参赞大臣徐圻上《阿尔泰山借地交割完竣折》为标志，阿尔泰山借地之争正式结束［5］27。科塔借地之争自光绪九年开始至光绪三十一年结束，历经二十余年，时间跨度可谓非常之长。经过各方反复争辩论、交涉。对于借地，科布多一方坚持收回，而塔尔巴哈台一方却推诿拖延不还，这其中自有双方都把借地当做防范自身的门户之地的原因。但是，清廷在

这起事件中的表现和态度是反复、犹豫、谨慎。而出现这些情况在很大程度上是因清廷自身实力的下降，也是由于边疆地区的守边官员对其产生了重要的影响。

三

从以上的研究可以看出，在清代晚期以后，清廷中央对边疆地区的政策有所改变，在新疆建省和科塔借地之争等事件的解决之中，牵涉的官员纷纷上奏，陈述己见，从而影响了清朝中央政府的边疆政策决定。使得清廷中央的边疆政策的决议出现了反复和犹豫的现象。

出现这一现象的原因，主要是自鸦片战争之后，清廷面临着内忧外患，国力急剧衰退，各个方面均出现了倒退。而以前传统的边疆政策需要强大的经济实力和军事实力支撑，这使得清晚期的国力难以承受，清廷中央相应的不得不改变了以往的边疆政策。另外，自光绪十年（1884年）之后，清廷已经处于了末期时代，极度衰弱的清政府再也禁受不起边疆地区大规模的农民起义和其他动荡，因此在边疆问题的处理上，万事求稳而不求急。在某种程度上讲，为了达到边疆的安定，清政府不仅在制度上做出了一定的修改，而且在政策上由羁摩政策变成了稳中求安定的政策。因此，清政府希望维持现有的局势，苟延残喘。而在这一情况发生改变之时，清廷不得不更多地依靠边疆地区的主政官员来维护边疆的稳定，边疆地区主政官员的自由权和权力也相应的扩大和增加。

清代晚期边疆政策的决定很大程度上是被守边官员所影响的，一方面是清代晚期的国势决定了其整体实力的下降，对边疆地区的控制力度减弱，另一方面也是中央权力的衰弱，地方权力的增加所导致的。

［1］马汝衍、马大正.清代的边疆政策［M］.北京:中国社会科学出版社,1994:70—78.

［2］左宗棠.复陈新疆情形折,左宗棠全集:奏稿七［M］.长沙:岳麓书社,1996.

［3］左宗棠.左文襄公集:卷52.近代中国史丛刊本［Z］.台北:文海出版社,1979.

［4］王树楠.新疆图志:卷25［M］.台北:文海出版社,1968:5.

［5］张荣、王希隆.清末科塔借地之争述论［J］.中国边疆史地研究,2002，（1）.

［6］清德宗实录［M］.北京:中华书局,1985.

［7］刘锦棠.刘襄勤公奏稿:卷十二［M］.北京:书目文献出版社，1986:11.

［8］中国第一历史档案馆编.光绪、宣统两朝上谕档:第13册［M］.桂林:广西师范大学出版社，1996:126.

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：1671-6469（2013）05-0023-04

2013-07-13

包宾（1987—），男，河南新乡人，新疆文物古迹保护中心，助理馆员，研究方向：新疆历史及文物保护。