新型城镇化：“中国奇迹”再续的战略选择

赵永平

（兰州商学院经济学院 甘肃 兰州 730020）

新型城镇化：“中国奇迹”再续的战略选择

赵永平

（兰州商学院经济学院 甘肃 兰州 730020）

在国内外经济环境复杂多变的情景下，新型城镇化成为“中国奇迹”再续的重大战略选择。本文首先对新型城镇化的核心内涵进行了解读，在此基础上深入分析了新型城镇化战略选择的原因，认为推进新型城镇化重在户籍制度、土地制度、公共服务、社会保障和城镇管理体制等方面进行体制机制创新，从而为扩大内需和经济转型提供全新动力。

新型城镇化；内涵；体制机制创新

自改革开放以来中国经济30余年的高速增长成就了“中国奇迹”，但在当前国际碳排放约束和世界经济持续低迷的情景下，依靠出口导向型和投资导向型的传统增长方式受到严峻挑战，中国经济能否再续奇迹受到政府部门和学术界地高度关注和深入探讨，最终在“新型城镇化”战略上形成交集和共识，成为“中国奇迹”再续的战略选择。新型城镇化是我国最大的内需潜力所在和最大的改革红利所在，党的十八大和中央经济工作会议对新型城镇化进行了科学的顶层设计和全面部署，明确提出积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量的发展方向。中国在经济社会发展转型的关键时期审时度势地提出新型城镇化战略，对扩大内需和推动我国未来经济持续健康发展意义深远。

一、新型城镇化的内涵解读

新型城镇化是一个复杂的系统，涉及政治、经济、人口、文化、社会和环境等诸多方面，具有丰富的内涵。目前，关于城镇化和新型城镇化都尚未形成一个被普遍认可的标准定义，不同学科、不同学者对其理解存在着差异性。张沛（2009）认为城镇化是人类生产和生活方式由乡村型向城镇型转化的历史过程，表现为乡村人口向城镇人口转化以及城镇经济社会不断推进发展的过程［1］。本文在借鉴胡际权（2005）［2］、牛文元（2009）［3］等学者对新型城镇化界定的基础上，认为新型城镇化是体现以人为本、全面协调可持续发展的科学理念，在市场主导和政府引导下，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的集约、智能、绿色、低碳城镇化道路。新型城镇化是相对于传统城镇化而提出的，新型城镇化的“新”主要体现在那些方面，笔者将从以下几个方面进行解读。

1.新型城镇化是以人为本的城镇化。新型城镇化不是为了城镇化而城镇化，城镇化只是为实现人民对美好生活的向往而采取的有效手段，并不是最终目的。新型城镇化必须以满足人的需要和充分改善民生为出发点和落脚点，充分展现人本思想，切实实现人的全面自由发展。

2.新型城镇化是社会和谐的城镇化。新型城镇化强调不断提高城镇的包容性，推动不同主体基本公共服务的均等化和发展权利的均等性，注重农民市民化与公共服务协调发展，从而破解城

乡二元体制，强调城镇化的社会管理和服务创新，以消除人口膨胀、交通拥挤、环境污染、房价猛涨和贫富分化等现代“城市病”。

3.新型城镇化是产城互动的城镇化。新型城镇化进程中数以万计的农民工市民化的就业机会需要强大的产业支撑，通过产业培育、产业更替、产业优化等策略融入工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“四化”发展之中，形成新型城镇化的内生动力，城镇化要改变以往城镇与产业相互脱节的局面，促进城镇与产业向互促共进转变，实现产城互动，推动产业升级和提升城镇化水平。

4.新型城镇化是城乡统筹的城镇化。新型城镇化坚持大、中、小城市和小城镇协调发展，重点推进农村城镇化，提高城镇对农村的辐射带动作用，新型城镇化过程以关注农村、农业、农民，着力破解三农问题为重点，推动社会主义新农村建设，实现城乡经济社会的全面融合。

5.新型城镇化是可持续发展的城镇化。新型城镇化要求把生态文明理念融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，体现集约、智能、绿色、低碳，实现人口、经济、社会、资源和环境协调发展，人与自然和谐共处，城市与乡村共进。

二、实施新型城镇化战略的原因探析

1.扩大内需推动经济持续增长的理性选择。2008年至2011年，投资对我国GDP增长的贡献率分别是46.7%、92.3%、54.7%和54.2%；最终消费对我国GDP增长的贡献率分别是45.7%、52.5%、37.3%和51.6%；净出口对GDP增长的贡献率分别是7.6%、-44.8%、8%和-5.8%，可以看出，消费、投资和出口“三驾马车”中，出口对经济增长的贡献度在直线下滑，当前推动经济增长的主要动力来自于内需。如工业化创造供给一样，城镇化能够创造需求，这一特点符合当前扩大内需的现实需要，新型城镇化是刺激经济内需的最大潜力所在，大量人口市民化后会对基础设施、公共服务、住房消费、子女教育、文化娱乐等产生巨大的消费和投资需求。因此，在人口红利的逐年衰减，土地生产要素价格连年上涨，外部经济复杂多变、世界经济长期低迷，部分发展中国家更为低廉的人口和土地资源优势逐步显现的形势下，使我国长期以劳动密集型制造业为代表的出口导向型经济增长模式面临空前的挑战，传统经济发展模式亟需转变，新型城镇化必然成为扩大内需促进经济持续增长的战略选择。

2.加快我国新型工业化发展的必然要求。工业革命以来人类“生态足迹”迅速扩张，“高投入、高消耗、高污染、低效益”的传统工业化发展模式已经难以为继，新型工业化应运而生。自党的十六大提出的新型工业化道路以来，我国的工业化不仅仅追求工业增加值，更为重要的是追求科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化。实践证明城镇化是工业化的结果，反过来城镇化又促进工业化的优化升级，二者相互促进，互为支撑，是经济社会发展的两个不可或缺的车轮，当一个车轮从传统工业化转变为新型工业化时，另一个车轮也必须从传统城镇化转变为新型城镇化［4］，加快改变当前城镇化严重滞后于工业化的不协调状态。

3.实现城乡一体发展的必由之路。长期形成的城乡二元体制严重阻碍了农民向城镇的正常转移和中国城乡协调发展的历史进程，造成城乡差距越拉越大，使“三农”问题成为我国最为棘手和亟待解决的经济社会问题。考虑到我国农业人口众多，生态环境相对脆弱、农业生产家庭联产承包责任制引致的分散经营特点等基本国情，破解中国“三农”问题，实现城乡一体发展的根本出路在于及时有效地实施新型城镇化。通过增强城镇的承载功能，进行政策创新和制度创新大量吸纳农村剩余劳动力，将其配置到聚集在城市的第二、三产业领域，实现农村剩余劳动力优化配置和有序转移，减少单位土地上农民数量，消

除大量的农村隐性失业，实现农业土地的集约化经营、规模化和专业化生产，提升农业现代化水平，不断增加农民收入，并以城市发展的高效率反哺农业和支持农村，缩小城乡差距逐步实现城乡融合发展。

4.产业结构调整与优化的客观要求。经济发展事实表明，城镇化是与产业结构变化相伴而生的过程，城镇化发展水平与产业结构高级化成同方向变化关系。2011年中国城镇化率为51.27%，城市化进入中后期阶段，即工业对城市化的推动作用开始减弱，城市化动力主要来自第三产业的发展，即第二产业比重下降、第三产业比重上升和城市化率不断提高的阶段。2011年我国一、二、三产业的比重分别为10.12%、46.78%、43.10%，产业结构处于第一产业占比较小、二、三产业双高的发展态势，与西方发达国家相比我国第三产业无论是总量、质量和结构都处于较低水平。新型城镇化蕴藏着巨大的第三产业发展空间，它不仅能够推动教育、医疗、就业和卫生等为主要内容的公共服务发展，还能够带动以商贸、餐饮、旅游等消费型服务业以及金融、保险、物流等生产型服务业的长足发展，因此产业结构调整与优化必然呼唤新型城镇化。

5.解决经济社会问题的重要举措。我国经济总量已位居世界第二，人均收入步入中等发达国家水平，城镇化进入快速发展中后期阶段，但发展和前进中依然存在各种错综复杂的经济社会问题，主要有城镇化发展水平严重滞后于经济增长和工业化进程；我国的城镇化发展的基本状况良好，没有印度、巴西等国出现大面积的贫民窟和特别严重的城市病问题，但局部的确存在半城镇化、被城镇化、贵族化城镇化、大跃进城镇化等四大病态城镇化；人口膨胀、交通拥挤、环境污染、房价猛涨和贫富分化等现代“城市病依然突出；城市偏向政策造成的城乡收入差距过大，导致双二元结构的出现以及我国数量庞大的农民工与配偶和子女异地居住问题等。这些经济社会问题都需要新型城镇化去逐步化解［5］，新型城镇化过程中要发挥市场机制在配置资源和要素中的基础性作用和政府宏观引导作用，进行政策创新和制度创新，解除阻碍新型城镇化的体制机制障碍。

三、推进新型城镇化重在体制机制创新

1.创新户籍制度改革。逐步取消农业户口和非农户口的划分方式，建立城乡统一的身份证户口登记管理制度，消除农民落户城市的障碍，实现人口的自由流动和迁徙；剥离依附于户口上的各种公共福利差异化功能和其他嵌入型二元制度，恢复户口应有的管理功能，实现城乡基本公共服务均等化；加快制定和落实特大城市和大、中、小城市的落户政策与条件，结合城镇发展实际尽量放低城镇落户门槛，重点引导非农产业和农村人口向中小城市和小城镇转移，满足符合条件的农村人口落户需求；有步骤有计划的推进农民工的市民化，鼓励和支持有条件的城镇将农民工市民化的人口逐步纳入城镇住房和社会保障体系，加快改善农民工居住和生活条件。

2.创新土地管理制度。按照科学规划和集约利用的原则，严格控制城镇扩张的规模和速度，避免土地城镇化和规模城镇化的“摊大饼”式发展模式，统筹各类土地的功能，提高土地利用综合效率；切实保护农民对土地的合法权益，建立健全农村土地承包经营权流转市场，为农民采取转包、租赁、抵押、土地使用权入股等方式的土地使用权流转提供法律和制度保障；严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，严格管理土地收益，提高对农民的征地补偿标准，维护失地农民的合法权益，为农民工进城定居提供有益的经济基础；建立土地节约集约利用优惠政策，加大闲置和废弃土地的再度利用，重视土地资源环境治理与保护，增强土地承载力，促进土地资源的可持续利用。

3.创新公共服务与社会保障。增强政府提供优质公共服务的责任，重点支持建设覆盖城乡的

交通、通讯、教育、医疗、文化、娱乐设施；建立和完善覆盖城乡的公共就业服务与培训体系，改善农民工的城镇居住条件，妥善解决农民工子女入园就学问题，满足农民工日益增长的物质需求和精神需求；加快构建“补短板”和“兜底线”的覆盖全民的社会保障“安全网”，保障人民基本生活无后顾之忧；加快实施农村与城镇社会保障的对接，加快建立城乡一体的社会保障制度，逐步实现传统土地保障向现代社会保障转变，实现工伤、医疗和养老保障制度对农民工的全覆盖。

4.创新城镇管理体制。加强政府对城镇的科学规划、规范管理和调控力度，深化城镇管理体制改革，完善城镇的管理职能，建立城乡一体的城镇管理体制；创新公共管理理念，突出以人为本、质量为先、效率与公平并举，提高政府对城镇化的公共管理水平。构建评价政府管理绩效的新型指标体系，加大对公共产品供给、社会功能、服务质量、环境保护、灾害预警等指标的考核，全面综合地评价政府管理；深化城镇建设投融资机制改革，将社会资本引入公共领域，建立适应社会主义市场经济要求的多元资金筹措机制，引导更多的社会力量推动公共事业发展；按照提高城镇质量，促进合理布局，积极带动城乡的原则调整部分行政区划，探索“市县分治”、“省直管县”体制，减少政府层级，提高行政效率；实施大镇强镇战略，对于经济实力强和发展前景广阔的城镇应增设为县级市或市辖区，壮大县域经济和小城镇优化发展。

［1］张沛主编.中国城镇化的理论与实践—西部地区发展研究与探索［M］.南京：东南大学出版社，2009：3-5.

［2］胡际权.中国新型城镇化发展研究［D］.重庆：西南农业大学，2005：73.

［3］牛文元.中国新型城市化战略的设计要点［J］.中国科学院院刊，2009，（2）:130-137.

［4］王素斋.新型城镇化科学发展的内涵、目标与路径［J］.理论月刊，2013，（4）:165-168.

［5］张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题［J］.国家行政学院学报，2013，（1）:48-54.

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2013-08-20

赵永平（1980-），男，甘肃会宁人，兰州商学院经济学院，讲师，研究方向：城市与区域发展。