推进会计改革 监控债务风险

□本刊编辑部

一场针对全国范围内政府债务的“审计风暴”正在展开。2013年7月底，国家审计署发出通知：根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。此次审计将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评，这则简短的通知蕴含了大量信息，释放出中央政府对政府债务潜在风险的警觉和担忧。

政府性债务包含政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务。允许地方政府举债是世界上绝大部分国家的通行做法，从地方政府成立融资平台进行债券发行，到由财政部代理发行地方债券，地方融资体量在全新模式下逐渐壮大，市政债券已成为发达国家、新兴市场国家和一些发展中国家城市化建设的重要融资工具，在满足城市化建设融资需求方面发挥着重要作用。

近年来，我国政府投融资平台数量和融资规模不断扩大，政府性债务形成的途径有如下方面：商业银行直接向地方政府融资平台发放贷款，支持地方项目建设，据媒体报道，2012年至2014年的三年内有35%的平台贷款将集中到期。地方政府借助信托公司业务通道，将政府融资项目设计为信托产品，以此提供间接的信贷资金支持，商业银行还与信托公司合作，将部分地方融资平台贷款设计为信托理财产品，规避了监管，支持了地方项目融资。相当部分金融机构直接持有大量城投债，同时还帮助政府出谋划策，创新融资工具，利用保险公司、金融租赁公司、基金管理公司子公司等平台，为政府项目建设提供新型融资服务。

虽然政府性债务在城市建设中发挥了巨大作用，但随着体量的增大，风险也随之积聚。部分政府举债方式隐蔽，出现了通过集资、回购等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等途径违规举债。与此同时，相应的管理制度尚不健全，政府性债务在一定程度上脱离了财政管理和有效监督，导致债务结构分散、权责不明、重借轻管现象突出，不仅对地方财政的平稳运行构成潜在威胁，而且直接影响到经济发展和社会稳定。这些现象的背后反映了，长期以来我国经济增长以追求GDP（国内生产总值）来体现，各级政府长期以扩大投资为引擎，大量社会财富、公共资源迅速集中到政府部门，造成“大政府——小社会——小市场”的现实。

建立规范化反映和披露政府财务状况的机制，是加强政府债务管理，防范财政风险的迫切需要，而我国针对政府性债务规模尚没有形成权威、准确和连续的统计，再与政府公共财政受托责任的要求相比，我国绝大多数地区的各级政府至今尚未编制过全面完整的政府财务报告，社会公众无从知晓和评判政府财务状况、公共资金的运行状况。这从专业技术层面而言，在于现行政府会计体系不能全面反映政府的资金运动，主要反映预算执行情况及结果，人大对政府的监督则主要关注财政收支流量管理。虽然这一现行体系中的财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度中均规定了相应的一套会计报表，但各套报表自成体系分别编报，不能形成能够完整反映各级政府资源、负债和净资产全貌的合并会计报表，造成负债核算不完整，无法体现许多已经发生但要在以后会计期间支付的“隐性债务”，从而导致政府性债务反映信息不充分，缺乏透明化、准确性和连续性。政府债务透明化、清晰化是我国建立民主、公开、透明的公共财政体制的重要组成内容，治标治本的根本支持之一需要在政府会计改革的推动下，注入市场竞争的机制和财务管理的理念，对政府公共部门进行成本控制，通过披露政府会计信息监控以上问题。

控制政府债务规模，防范风险，必须推进我国现行政府会计体系改革，将政府债务收支纳入预算管理，建立风险预警机制，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的政府举债融资机制，为防范连带风险，确保财政的可持续发展提供良好的制度基础。这是充分发挥会计工作在经济管理决策中参谋助手作用的机会和舞台，推进政府会计改革势在必行、责无旁贷！