风险社会情境下社会管理创新探索＊

束 霏，刘 晶

（华东师范大学 社会学系，上海200241）

一、中国风险社会的到来

（一）风险及风险社会

德国社会学家卢曼（N.Luhmann）说，我们生活在一个“除了冒险别无选择的社会”［1］，吉登斯（Anthony Giddens）认为，整个世界已演变成一个“失控的世界”［2］，人类已处于风险社会时代。那么，如何界定我们所生活的风险社会，它其中的风险又具有哪些特点呢？

贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》一书中首次使用“风险社会”这一概念来描述当今充满风险的后工业社会。在《自由与资本主义》中，贝克认为：“风险社会是这样一个社会，它断言，工业化所造成的副作用具有可控性。这的确是一个设计精妙的通过制度化的解决方法预防不可预见事情的反思程序，是一个设计巧妙的控制社会，它把针对现代化所造成的不安全因素而提出的控制要求扩展到未来社会”［3］。而吉登斯则认为风险社会是代性发展的结果，是全球化和科学技术的发展导致当今社会面临着与传统社会不同的风险。可见，贝克和吉登斯都是从现代性的角度来探讨风险社会的，风险社会的形成与人类活动能力的提高、技术等的日趋进步等有关，是现代性的后果。在风险社会，风险的具体特征表现为：风险是内生的，是人类行为导致的；风险带来的影响具有延展性，超越了社会文化限制，且可以延续至后代；风险具有不可消除性，人们试图控制风险，却无法从根本上消除。

（二）中国的风险社会

中国社会的快速变迁与转型，尤其是经济的快速增长、人口的大规模流动、制度的转轨等，都造成了其风险状态的独特性、风险来源的复合性和风险影响的复杂性。

正如贝克所言：“当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会”，“与西方市场经济上百年发展、完善的过程相比，中国的社会转型是‘压缩饼干’……中国社会的安全风险更具有人为风险的特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。”［4］可见中国这种“压缩式”的转型，使得中国所面对的风险环境带有明显的复合特征，具体包括现代化发展的不均衡，旧规范消亡的同时新的规范体系仍未形成，以及全球化的挑战。

二、社会管理创新面临的困境与挑战

社会管理创新是指在现有社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动［5］。中国复杂的风险社会环境，不仅表明了进行社会管理创新的必要性与紧迫性，而且表明了社会管理创新的复杂性与艰巨性。

中国的风险社会具有复合化和多元化的特点，既包括贝克所说的自然风险和保险风险，也包括吉登斯所划分的外部风险和内部风险，最为突出的是中国的社会转型是一种双重转型，既是发展方式的转型也是社会结构的转型［6］。在这一社会转型的过程中，中国社会呈现出了一系列的“阶段性特征”，包括由“单位人”转变为“社会人”、人口的社会流动性比以往任何时间都更强、网络力量的发展壮大以及社会价值的真空等。这些转型期的特点，对于包括政府、社会组织以及公众在内的社会管理的主体，都提出了一定的挑战，使其面临着诸多困境。

1.政府面临的挑战

第一，管理方式面临挑战。伴随着中国社会的转型，传统的简单强调社会控制和单一的行政化管理方式已难以适应当今社会所面临的复杂的利益格局。但是，由于我国政府行政化管理方式的长期存在，政府总是依靠权威，通过制定和实施政策来进行直接的社会管理和控制。我国政府曾长期扮演“全能政府”的角色对大小社会事务进行统筹统管，不懂得权利下放，这样的管理方式在当今虽然有了很大的改变，但在部分地方政府仍然存在，导致管理方式死板、没有良好的群众基础。因而，如何从根本上转变行政性的管理方式，如何从 “大政府”、“小社会”走向“小政府”、“大社会”是政府面临的一个重要的挑战。

第二，管理理念面临挑战。政府在行使社会管理职能时，普遍存在“控制导向”的管理理念，将自身定位于监督者和控制者的角色上，缺乏“以人为本”的理念。政府受传统的“政府本位”、“官本位”意识的影响，依靠自身管理上的无上权威和强制力，在面临管理问题时更加习惯于采取“强制性”的解决方式，导致政府管理理念创新的动力不足。政府管理理念的缺失，造成了在将政府意志落实到群众之中时，存在与群众实际需求相脱节的状况，易于引发社会问题和矛盾。

第三，管理效度面临挑战。我国长期存在的以国家为中心的风险治理机制面临着两大冲击：一是原有的风险共担机制被削弱。在计划经济体制下的“大家庭”式的信任关系及团结被严重削弱，新的信任体系及团结方式并没有建立起来而产生的社会内部的冲突；二是风险治理的核心——国家的权威和信任度有所降低［7］。这就必然会造成社会公众对国家的不信任以及对社会制度的不服从，导致政府在管理过程中，出现不被公众接受与信赖、管理效率低下的现象，不利于构建良好有序的社会秩序。

2.社会组织面临的挑战

在新的社会环境下，中国各类社会组织进入了快速增长期。截止到2012年6月底，中国有注册登记的“社会组织”47.01万多个，包括社会团体25.9万个，民办非企业单位20.9万个，基金会2 711个［8］。虽然中国的社会组织数量得到了快速的增长，但这并不能说明中国公民社会已经发育成熟。实际上，在复杂的风险社会环境下，其生存与发展仍面临着一系列的挑战。

第一，与政府关系的暧昧不清。中国公民社会并非完全是自我生发的，而是国家型构的产物，是政府在经济领域和社会领域放权的结果，其一直走的是政府主导的路线，因而在其发展过程中过分依赖政府，在行政机构上与政府组织存在严重交叉，在管理、人事等方面都无法摆脱政府的影响，独立性与自主性不够。一方面社会组织的利益由政府满足，另一方面又在很大程度上受制于政府，只能代表政府利益，被动执行任务，而无法代表群众的利益，缺乏社会根基。

第二，社会认同面临挑战。无论是官方还是民众都对社会组织比较陌生，缺乏对其的认同，持一种不信任的态度。甚至有部分官员持有“民间的”就是“非政府的”，因而是“无组织的”、“无政府的”、“自由的”、“无束缚的”这样的偏见［9］。另外，还存在一种现象，即社会公众对某个组织的信任是建立在对组织内某个成员的信任基础之上，而非对组织本身的认同。

第三，资金短缺的挑战。一方面政府对社会组织的资金支持不够，另一方面我国缺乏公益传统，民间捐赠较少，社会组织的发展主要依靠于自筹资金、少量的社会捐赠等。对于那些未正式注册登记的草根社会组织而言，运作资金更是它们面临的最大困境。毋庸置疑，社会组织资金的缺乏严重限制了其发挥相应的服务作用。

3.公众面临的挑战

公众是参与社会管理的一个重要主体。公众的参与既可以降低管理成本、提高社会管理的效率，也可以提高社会管理的质量。但是，在中国社会高度转型的背景下，我国公众在参与社会管理方面存在很多的问题。

第一，公众的参与意识和风险意识淡薄。一方面，公众参与意识不足。社会管理真正的主体是人民群众，但在中国的社会中，公众存在着“参与无用”和“顺民”的心态，造成这种心态的原因，一是由于传统的落后观念如“官本位”、“臣民”等思想的残留；二是由于我国民众的受教育程度不均衡，尤其是农村地区民众的受教育程度仍很低［10］。另一方面，公众的风险意识缺乏。人们不仅在面对诸多风险时，往往是后知后觉，只有在接受到有关媒体等面向公众的报道后，才意识到风险的发生，而且公民在应付风险时，缺乏主动性和积极性，总是存在依赖政府和组织的心态。

第二，公众参与的渠道不畅。目前，为了建设一个良好的政府与公众的沟通渠道，中央及地方各级政府都在大力发展互联网建设，打造网上民意表达平台，为公民“扩大有序政治参与”开辟了更新、更方便的渠道，但在社会管理的一些具体实施中，公众却面临着一系列的问题，例如互联网平台在处理公众意愿上仍缺乏时效性。此外，公众参与的政策法规体系与机制不健全，制度保障机制不健全，公众找不到一个有保障的渠道参与社会管理。这些都必然会压制公众在面对各种社会矛盾与风险事件时发出自己的声音，削弱公众参与的积极性。

第三，公众的管理主体地位得不到认同。我国是人民当家作主的国家，但是长期以来，政府被看作社会管理的主体，公众在社会管理中处于被动的地位，被视为“被管理者”。另外，一些地方政府甚至置人民的利益于不顾，害怕公民参与社会管理，以致形成整个社会被动性和机械性的特点，社会管理因而十分艰难。

三、中国社会管理创新的路径探索

在新的社会管理体系中，政府是主导，社会是重点，公众是基础。一方面，政府起着主导作用，它对培育和发展“社会”具有重要的、不可替代的作用；另一方面，政府要注意培育公众参与社会管理的意识，调动他们的积极性，发展他们的参与能力，避免出现党政不分、政社不分的现象。这就要求准确把握社会不同管理主体的角色和功能，实现统分结合、政社互补的有序管理格局。

第一，转变管理理念，强化政府职责。政府应彻底抛弃长期存在的“全能政府”观念，抛弃单一的行政性的“控制导向”的管理理念，抛弃“无限政府”的定位，而转向“效能型政府”、“服务型政府”和“有限政府”。为此，政府首先应增强风险意识和责任意识，正确对待各种潜在的和显性的社会风险。其次，政府应最大限度地动员各种社会力量参与社会风险管理，做到风险决策的民主化和科学化，防止在处理风险问题上出现相互推诿、权钱交易等现象。再次，政府应构建科学的风险管理系统。因为中国风险的复杂性特点在构建和谐社会的过程中不可能一蹴而就地被解决，所以政府必须加强风险预警机制的建设，建立灵敏、迅速的反馈机制，及时处理风险事件，及时反思和调节。最后，政府应进一步完善法律法规建设，尤其是健全社会组织的法律法规体系，完善社会组织的相关立法工作，完善社会组织内部的社会监督和执法监督措施［11］。

第二，大力培育社会组织，充分发挥社会组织的积极作用。相对于发达国家，我国社会组织的发展还尚未成熟，还没有发挥出应有的作用来，在社会的认可度上也还处于较低的水平。社会组织作为除政府与市场之外的“第三力量”，能够弥补政府与市场难以发挥积极作用的方面。社区、社会工作服务中心、自发的志愿者组织、慈善公益组织都是社会组织中不可或缺的组成部分，要大力培育相关社会组织，让公民不仅能够感受到来自社会组织的关心，更要培养公民意识，提高民众对社会组织的认同度。中国社会管理应大力培育社区服务性、公益性、互助性的社会组织，对不具备登记条件的社区社会组织实行备案制度，并在组织运作、活动场地等方面提供帮助；健全和落实社会组织从业人员职称评定、薪酬待遇、社会保险等政策，落实统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。

第三，理顺政府与社会组织的关系。按照现代社会管理理论，政府与社会组织不仅应该是良好的合作伙伴关系，而且更应该是制度性伙伴关系［12］。一方面，政府不仅应该注重培养社会组织的独立性与自主性，减少对其事务的行政性干预和对其日常事务的直接管理，而且应该加强对社会组织管理的制度建设，完善相关的法律法规、改革其管理和运行机制，以及建立完善社会组织的自律和他律机制。另一方面，社会组织自身也应加强自身的责任意识，更加自主地参与到社会管理的工作中，同时要提高组织成员的素质，加强与其所代表阶层的沟通，增强其代表性，从而达到真正的政社分开，最终形成政府与非政府组织之间的良性合作互补关系。

第四，提高公民意识，使之成为社会管理创新的真正主体。一方面，政府应建立健全公众参与社会管理的渠道，通过新闻发布会以及报刊、电视、网络等途径，及时公开政府信息，并进一步加强公众参与的制度保障，为公众参与管理提供切实有力的支持。另一方面，公众自身也应不断提升参与意识和风险意识，发挥主观能动性，通过网络上的“政府微博”等渠道，主动地表达自己的心声。另外，在风险社会的背景下，公民不仅要提升参与政治的意识，也要培养理性的风险意识，这要求公众不仅仅要更积极主动地应对风险，更要树立一种理性风险意识，不能听信、传播谣言，而做出一些非理性行动。在这个过程中，政府和相关组织的引导作用不可忽视。最终，通过多方面的共同努力，使得社会管理创新这一主体——公民，在社会建设中发挥应有的作用。

［1］杨雪冬.全球化、风险社会与复合治理［J］.马克思主义与现实，2004（4）：61－77.

［2］刘岩.风险意识启蒙与反思现代性——贝克和吉登斯对风险社会出路的探寻及其启示［J］.江海学刊，2009（1）：143－148.

［3］乌尔里希·贝克，约翰内斯·威尔姆斯.自由与资本主义——与著名社会学家乌尔里希·贝克对话［M］.路国林，译.杭州：浙江人民出版社，2001：124.

［4］薛晓源，刘国良.全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录［J］.马克思主义与现实，2005（1）：44－55.

［5］彭军，梁千钧.社会管理创新的社会学分析和检察途径［J］.法制与社会，2011（26）：213－214.

［6］郑红娥，宋冉冉.风险社会的研究评述［J］.社会主义研究，2009（6）：142－145.

［7］杨雪冬.改革路径、风险状态和和谐社会治理［J］.马克思主义与现实，2007（1）：17－24.

［8］民政部网站.民政事业统计季报：2012年2季度［EB/OL］.（2012－07－20）［2012－09－14］.http：//files2.mca.gov.cn/cws/201207/20120727094859365.htm.

［9］周巍.中国非政府组织政策参与的困境及对策研究［D］.湘潭：湘潭大学，2006：44－46.

［10］徐浩然.弱势阶层位置上的不平等经历［J］.四川理工学院学报：社会科学版，2012（1）：34－37.

［11］王婷婷.对法律冶理的反思及重构——以社会管理机制的完善与创新为视角［J］.重庆理工大学学报：社会科学版，2012（9）：44－49.

［12］胡剑.邓小平的社会管理思想及其启示［J］.重庆理工大学学报：社会科学版，2012（1）：75－79.