中美对非洲基础教育援助策略的国际比较研究

吴小蓉

所谓国际教育援助，是指一些国际组织或发达国家通过发展教育的方式，帮助贫穷落后国家和地区的人民改善生活、提高经济水平、发展公共卫生和公共福利事业。换句话说，它是以外援发展教育的名义进行的人力、物力、财力以及技术上的援助和支持。通常国际教育援助体现了一国为其国际人力资源发展以及外交战略所做出的服务铺垫，这是由教育的公益性特点和对外援助的政治属性决定的[1]。

一、美国对非基础教育援助策略的分析

冷战时期，美苏大国争霸，非洲曾是双方竞争的角斗场，美国对非洲的态度主要是围绕着遏制苏联和共产主义蔓延这项主题，非洲因此获得过美国巨大的投入但并不成系统的教育援助体系，绝大部分的投入也并没有多少成效。说到底，非洲只不过是美国全球战略的一枚棋子。冷战结束之后，世界政治格局发生了重要变化，非洲的战略价值随之急剧降低，冷战胜利后的美国开始冷落非洲。美对外关系委员会的知名非洲问题专家迈克尔·克拉夫在1992年甚至向政府建议：“冷战结束后，美国对非政策的最佳选择应是设法使非洲大陆的人民运用自己的思想、利用自己的资源、积极性来解决自己的问题。”[2]

克林顿政府执政期间，美国的工作重心放在解决国内自身问题之上，对于非洲的问题许多人依然坚持不干涉主义，但是也有相当多的人反对退缩战略。在他们看来，冷战结束将加剧第三世界动乱，世界大战可能随时又会发生，世界范围之内的安全体系无法建立对美国而言是个巨大的威胁，相反，若非洲等第三世界的政治经济稳步发展，对美国的外贸、世界经济的良性发展都会带来益处。两相权衡之下，美国人认为：在第三世界采取大包大揽的干涉主义或者彻底放弃的退缩战略都是不可取的，正确的做法是美国应该坦然承认自己的力量是有限的，在第三世界采取更为审慎的政策保护自己的国家利益。[3]

1995年，克林顿政府抓住非洲大陆民主化带来的局势好转机遇，建立了商业外交思路，出台政策指出：美国同非洲国家的新型关系应建立在双方共同的经济利益基础之上，通过扩大对非贸易和增加投资来加强与非洲国家的关系，并且提出在不直接卷入非洲内部冲突的前提下，最大限度地实现美国在非洲的各种利益，特别是民主、人权、贸易和战略四个方面的利益。[4]这改变了冷战之前靠援助建交的做法，将贸易、投资摆在优先地位，注重回报。之后，美国继续通过一系列立法工作调整完善对非政策，但是非洲依然只是美国全球战略中的一环，毕竟不是重点，因此美国对非也只是“虚实结合”战略。目前，美国新的非洲政策经过调整已经定型，美非21世纪“新伙伴关系”计划已经建立，这项计划兼具经济拉拢与政治诱压，最终战略目标意在将非洲纳入美国全面主宰的“世界新秩序”。

1961年成立的美国国际开发署（USAID）是美国向贫困地区提供发展援助的首要机构，USAID对于非洲的教育援助一方面是经济援助，另一方面提供人力资源培训，如同非洲国家就基础教育进行相关的项目合作。[5]自9·11事件之后，为保障国家战略安全地位，USAID对非基础教育援助的资金也逐年增长。目前非洲的基础教育状况仍然不够乐观，调查数据显示：38%的学龄儿童没有入学，女童接受教育的机会就更少了；即使能够上学的儿童，获取的教育也很差，最基本的读写能力也不能得到保障。独立之后的许多非洲国家缺乏财力投资和管理学校。因此USAID正在重点援助非洲国家的教育系统，强调受援方政府机构能力的发展，指导受援国教育部门的改革和能力建设。[6]

二、中国对非基础教育援助策略的分析

中国与非洲在历史上已有两千多年的友好往来关系，中国对非洲的教育问题关注也已经由来已久。尤为重要的一点，中国作为刚刚崛起的发展中国家，在历史上也曾经接受过国际教育援助，国际教育援助曾是我国教育领域发展的重要实践因子。因此，在对不发达地区的国际教育援助上，中国有自己独特的发言权。回顾我国接受国际教育援助的历程发现，至少在两方面上我们是有明显受益的：一方面为贫困地区的基础教育领域带来了一定的资金投入；另一方面则引进了不同的教育理念、先进的教育技术，这两点也是公认的国际教育援助的基本价值。[7]

中国正式援助非洲始于1964年周恩来总理访问非洲。当时的“中国对外经济技术援助八项原则”是援助非洲的政策标示，其基本精神就在于“平等互利，不干涉内政；切实帮助受援国自力更生；力求使受援国真正受益；尽量减轻受援国的负担；严格履行承担的义务”。[8]新中国成立一直到改革开放的这一段时期，中非友好源于政治外交的彼此需要与扶助，因此对非援助政策也带有十分明显的政治化色彩。改革开放后，我国对非援助理念有了一定的变化。从20世纪80年代开始，中国的对非援助形式多样化，注重巩固援外项目成果，充分发挥老项目的效益。90年代以后，更加注重以援助和投资带动贸易的战略，拓展非洲市场。中国在2000年的中非合作论坛上郑重承诺，继续提供力所能及的国际援助，并逐步扩大援助规模，提供基础教育专项资金，设立“非洲人力资源开发基金”，以帮助非洲国家培训各类人才。

在长期的国际教育援助中，中国对非援助的原则和理念逐渐成熟，初步形成具有中国特色的外援决策与管理体系，尤其是21世纪以来，意识形态因素被进一步淡化，双方经济发展因素被进一步凸显。[9]与以往的政治利益主导的非营利性援助不同，以经济合作为实质内容的经营性援助正在逐渐增强；援助主体也变得多样，银行和企业的主体地位正在逐渐增强。

在世界政治经济一体化的时代潮流下，中非关系的发展也是顺应国际经济新秩序的发展，中非都是发展中国家，在全球化进程中都是被动的卷入者，相对属于弱势群体。面对西方国家在政治经济、社会文化以及意识形态等领域的强权，还需要联合起来，捍卫自己的正当利益。从国际教育援助的角度而言，基础教育事关一国的人力资源培养，也是国际合作中理解和接受他族文化的基石。中国正成为援助非洲教育的新兴力量，为提高教育援助的效益，中国正在反思自身接受教育援助的宝贵经验，强化援助非洲基础教育的能力建设，努力改进援助效果。

三、中美两国对非援助策略的比较分析

作为发达国家，美国拥有 50多年的援非历史，而中国是援助非洲最多的发展中国家之一，在援助理念、援助流向、援助质量等方面都有所差异，而正视这些差异将有利于为我国进一步开展对外援助提供可资借鉴的经验。

（一）援助理念

国际援助的援助方多为发达国家或者经济发展先进地区，而受援方多为贫困国家或经济发展欠发达地区，拥有资金的一方往往拥有更多的自主权和发言权。在国际援助中，不带政治色彩的援助基本不存在。

研究美国对非教育援助策略可以发现，其援助往往附带政治条件，在教育领域也往往渗透一些显性或者隐性的政治倾向。尤其是9·11事件以后，基于经济政治利益考虑和全球反恐需求，美国更加重视非洲的能源矿产以及地缘政治地位。石油安全与反恐才是美国对非政策的主脉。在这种环境之下，美国政府在对非进行基础教育援助时，往往考虑自身的国家安全利益与经济需求，并且迫切需要获得人心与国际称誉，尤其在当地学校和社区发现教育存在反西方的情绪时，就更加不得不插手基础教育，改善受援方的受教育机会，务必要将教育投资纳入到政治体系之中，以使美国的受敌视情绪降到最低。

中国作为曾经的受援助国，以及与第三世界进行“南南合作”的密切伙伴国，对非洲的教育援助首先是建立在双方平等互利的基础之上，其次我国的教育发展也在一定程度上提供了基础教育援助的话语权，可以为非洲所借鉴。尤其是改革开放以来中国对非政策政治因素开始淡化，对非洲的基础教育援助坚持不带任何附加条件，而且郑重允诺坚持逐渐增加对非洲教育援助的资金投入，积极开展人力资源培训，通过教育援助进一步促进非洲基础教育的发展，并且不断提高教育援助的有效性。

所以，就援助理念来看，中国的不附带政治条件的平等援助更得民心，中国的基于自身发展经验的援助也更加符合非洲的基础教育现实。美国的建立于商业利益、政治利益之上的不平等援助容易引起非洲人民的反感。

（二）援助制度

20世纪70年代到90年代，国际社会对非洲的基础教育援助总体来说值得肯定，客观上的确促进了非洲基础教育的发展。但深入研究发现，非洲各国获得的援助并不是均等的，而是取决于受援国与援助国的亲疏关系。诚然，没有任何国际教育援助是中立的，任何一个国家、任何一个教育援助机构都有自己的一套衡量标准，即援助制度各有差异。

美国在对非洲基础教育进行援助时，非常强调与受援国地缘政治关联性。对非洲的基础教育援助国的选择，必须符合美国的外交利益与经济利益。这样做出的选择，隐含着美国强烈的自身利益，而并非受援国的现实教育需求。的确，美国也总是以战略地位重要性来权衡哪些国家应该得到最大限额的基础教育援助资金，以及思考这些资金怎样才能换回更多的自身利益。援助资金的流向是服务服从于政治需要的，对受援国基础教育现实需要的忽视是遭人诟病的。虽然美国对非洲基础教育投入的援助资金呈逐年上升的趋势，开发的援助项目范围也日益扩展，但是经常遭到国际质疑的，仍然是资金和项目的分配使用、管理与成果追踪等方面，持续性和延展性方面存在的缺陷和不足，也难以帮助非洲国家在规定期限内实现全民教育的目标。[10]

中国在教育援非方面出现了一些新的发展趋势：作为崛起的负责任的大国，中国正在逐渐淡化政治因素的影响，越来越以平等的姿态对待对非洲的教育援助，我们更愿意将教育援助改称为合作互利；对非洲基础教育的援助领域也越来越广，系统性与整合性不断加强；资金利用和项目的有效性更被提上议程，援助资金的利用率成为应有的追求。值得一提的是，我国对非洲的基础教育援助决策较为集中，这可以保证教育援助项目程序恰当、构思精良、实施有效、监测严格，以便顺利达到预期结果。

所以就援助制度而言，中国对非洲基础教育的援助决策较为集中，资金流向主要是重债赤贫的非洲国家，而美国的决策体系虽然更为成熟，但对非援助是选择性的，服务于其全球战略布局。

（三）援助质量

20世纪70年代，众多学者都在反思一个问题：大量的教育援助资金投向了受援地区，但基础教育并没有与之相应得到同等的回报。为什么非洲基础教育在接受了国际援助之后依然贫弱？这也是就教育援助质量进行反思的应有之义。

美国的对非基础教育援助，基本上按照外来者所代表的利益群体来发展受援地的文化教育事业，而当地人其实并没有实质性地参与到对援助内容的选择与实施过程中，这就导致了真正的发展者没有选择自己想要的教育的权力。[11]美国也正在意识到这个问题，努力使基础教育发展项目真正服务于当地社区，注重非洲当地人自身的生活方式和教育需求。从长远来看，美国的援非政策未考虑到受援国特定的社会文化与历史环境，也潜在地存在引发动荡和冲突的可能。有条件的外来援助也制约了受援国独立发展的能力，使援助效果被削弱。

中国源于自身的基础教育发展经验，意识到制约非洲基础教育发展的瓶颈有三：一是经费不足，二是教育制度不健全，三是依赖型的教育导致危机加重。[12]尤其是在解决第三点问题上，中国的对非援助更加注重非洲自身教育能力的发展与恢复，并且致力于非洲教育本土化，联系非洲教育所需，培养非洲的建设人才，帮助非洲找到一条适合自身发展的道路。特别注意的是援助基础教育项目正在为非洲的自主教育发展造血，如由提供教师变为培训教师；由全方位的扫盲到有重点的功能性扫盲；由盲目扩大入学率到减少辍学、复读、以及开办切合当地需要的非正规教育。[13]

就对非洲的基础教育援助质量而言，中国正在担当起一个负责人的大国形象，在专注非洲教育建设中发挥自己的积极作用，美国也正在致力于解决以往援助中的问题，在对非洲基础教育问题的援助上，中美两国之间的互信交流、合作竞争也发挥越来越重要的作用。

[1]彭文平.日本国际教育援助的理念和政策[J].教育科学，2012，（3）.

[2][3][4]曾强.美国对非洲政策的调整及其特点[J].国际资料信息,2000，(9).

[5][6][10]郭婧.美国国际开发署对非洲基础教育援助的评析[J].基础教育，2010，（8）.

[7][11]陶剑灵.国际教育援助视野中的基础教育变革[J].当代教育与文化,2012，(6).

[8][9]冯喆颖.二十一世纪初中美对非洲援助的比较研究[D].外交学院2008级硕士学位论文，2010.

[12]顾建新、张三花.我国非洲教育研究二十年:回顾与思考[J].非洲教育研究，2004，（6）.

[13]吴卿艳.国际教育援非的发展、问题及对策[J].教育发展研究，2009，（5）.