论教师绩效工资政策的失真与回归*

魏红梅

何为教育政策失真？袁振国认为：“制定教育政策的目的在于通过对它的有效执行而实现其政策目标。然而，由于受诸多因素的影响，教育政策在实际执行过程中，往往会出现执行活动结果偏离教育政策目标的不良现象，我们将这类现象通称为教育政策失真”[1]。教师绩效工资作为一项新的制度安排，其政策目标是为提高教师的工资待遇，强化对教师的工作激励，促进教育均衡发展。然而，该政策经过四年的执行和运作，并没有像设计者的初衷那样有效，其执行过程和结果都偏离了政策目标，教师绩效工资政策失真成为难以回避的话题。

一、基于教师是“经济人”假设的分析

绩效工资制度作为一种管理技术，最早产生并成熟于企业管理之中，是基于激励目的而实施的一种人事工资制度，强调经济收入对人的激励作用。该制度以人都是“经济人”作为理论假设，“经济人”的假设最早由英国经济学家亚当·斯密(Adam Smith)提出，他认为人的行为动机根源于经济诱因，人都会为了争取最大的经济利益而努力工作，工作就是为了取得经济报酬。为此，需要用金钱与权力、组织机构的操纵和控制，使员工服从并为此效力。于是，管理者应该以合适的经济报酬来使人们努力做出工作绩效，并以权力与整体管理体系来保护公司本身及激发员工潜力，其主要目的在于提高效率，完成任务。[2]所以，绩效工资能够改变员工努力工作的程度，激励员工减少偷懒和开小差的机会，通过加倍的努力以获得更多的报酬。

这种效果同样可以在教师的管理领域达到，这就存在一个潜在的假设，即教师同所有人一样是受金钱刺激驱动的“经济人”，额外的奖励可以有效地促进教师在教学行为和结果中具有更优秀的表现，但其条件是：1.政府财政奖励必须始终与工作业绩配套。在政策的兑现过程中，教师的绩效工资会因劳动状态和效果的差异而发生变化，而每位教师劳动状态和效果的优化会使学校教师劳动态度有整体改进的无限可能，但教师的产出并不能像企业员工一样产生直接的经济效益。对于中小学而言，绩效工资总量由当地财政部门和其他决策部门统一规定，在一定时期不会有改变且绝对有限的量，这样，当教师劳动状态和效果因绩效工资的有效激励而发生整体性优化时，地方财政却不能提供相应的绩效工资总量，必然导致绩效工资难以兑现的困境。2.教师接受它的基本原则和合理性。管理学家斯蒂芬·罗宾斯清晰地指出了绩效奖励对于员工激励的重要作用，员工在一个组织工作时，通常需要实现两个方面的目标：获得公平对待及个人绩效能够得到适当的报酬和认可[3]。因此，学校要让教师相信如果他们足够努力就能获得公平对待，且个人绩效能够得到相匹配的报酬和认可，如果某位中小学教师的某种行为得到了与其本人预期目标相符合的某种报酬的强化，他们有可能会重复这种行为，所以通过各种方式为教师达成目标创设条件和提供支持，帮助教师改进绩效，形成积极的自我效能感和目标实现期望值才是管理者实行绩效工资先行计划。3.目标设定必须清晰、可实现的。教师与企业员工不一致的地方在于，教师的工作付出与绩效或结果的关系并非是直线式的，大规模班级、资源的稀缺阻碍着教师实现预期的绩效奖励。首先奖励是由学生的成绩而非教师自身的发展来决定教师的奖金，所以不论教师有时候多么努力都可能无法获得奖金。另一方面，学生的学业成就是综合因素的结果，学生的测验分数一定程度上除了与教师的工作绩效有关，还与学生的家庭背景、经济环境等因素有关，仅以测验分数为依据并不科学，而非教师个人努力就得以实现。4.教师的工作表现要能准确的计算和评价。教师行为和教育行业的特殊性，决定了教育成效的多因素性和多目标性，很难设计出一个获得教师同意的科学合理的评价标准，注定了难以用量化的标准对教师所做出的努力进行准确的量化。默南和科恩从人事经济学的角度得出结论，认为最近数十年薪酬计划之所以失败是因为教育是一个不适合使用绩效工资的领域，原因在于教师产出成果没有以一种可靠、有效、公平的方式进行测量。[4]教育是一个专业，而不是交易，很难获得客观精准的测量结果，正是由于这种潜在的假设忽略了教师和教学过程的特质所在，必然导致教师绩效政策在执行过程中并不像假设的那样有效。

二、政策执行过程的偏差

绩效工资制度在美、英公立学校推行的实践结果表明，绩效工资有效执行的关键在于有充足的财政资源支持。美国20世纪80年代绩效工资改革成效不显著的原因之一在于经费来源一直都不稳定，州政府以及学区未将奖励计划优先列入预算编列项目，财政困难导致绩效奖励无法实施，教师也因此失去信心[5]。美国为鼓励学校和学区尝试绩效工资制度，联邦教育部曾批18项拨款，总金额达到8000万元，资助了19个州的学校和学区的工资计划。澳大利亚联邦政府2009年起也将对学校拨款与是否实行绩效工资挂钩[6]。2009年我国政府《义务教育实施绩效工资实施的指导意见》规定：绩效工资经费的保障按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。但由于文件中未明确规定中央、省、地、县四级财政分摊的比例和机制，也未对中央财政、省级财政投入的基线标准、配套的资金比例与数额等予以明确，致使在具体执行过程中存在政府层级之间的博弈和讨价。绝大多数省市区县在制定和落实实施方案时均将 “管理以县为主”直接转化为“经费保障以县为主”，对于中西部欠发达地区县级财政根本难以承担起绩效工资保障主体的责任。另外“以县为主”的保障机制由于义务教育收益的外溢性使得县级政府缺乏投入积极性，大部分县市落实教师绩效工资仅仅落实了基础性绩效工资，奖励性绩效工资仍处于准备实施阶段。缺乏经费来源，奖励教师的承诺的无法兑现，绩效工资实施的初衷被搁置，教师对绩效工资政策的满意度并不高。

绩效工资政策执行的致命伤除了来自经费保障不到位，更重要的是操作层面的绩效分配的偏差，这无论是在国外还是国内都是影响绩效工资制度顺利实施的重要问题，毕竟绩效工资分配方案直接关系到教师的工资收入，分配方案的完善与否，直接影响到绩效工资的客观性。按照《意见》要求，绩效考核主体应包括学校领导、教师、学生及家长，分配程序上要充分发扬民主，广泛征求教职工的意见，但管理者在执行绩效分配时，并没有完全做到程序上的民主与公平。部分学校虽然征求了部分教师的意见，而实际上学校管理者垄断绩效考核的权力，在政策制定和资源分配中掌握了绝对主动权，政策对领导阶层的倾向性较大，加上参考因素不全面，导致分配方案的标准制定较为模糊，而最具有话语权的教师和学生在绩效考核及测评中的参与度少。作为被考核者，教师没有明确的参考标准，被动地接受来自领导和管理者的考核，心理上难以接受这种绩效评价方式。

而对于绩效分配方案的具体落实，《意见》规定：基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，具体项目和标准由县级以上人民政府人事、财政、教育部门确定。奖励性绩效工资主要体现在工作量和实际贡献等因素，在考核的基础上，由学校确定分配方式和办法。事实上，教育管理部门并不能全面测量教师个人或者教育团体的服务价值，因为学生的学业成绩受诸多因素的综合影响，而非辅导教师单独能够进行控制，而且教师对学生成长的贡献并不是单一的。我们通过对部分学校绩效工资分配方案的文本分析发现，在绩效考核指标体系中，管理者主要关注“教学效果、科研、获奖”等容易测量的并为学校获得荣誉的“结果性”指标以及“教学工作量、班主任工作、考勤”等外显的“行为指标”，而教师的潜能、素质以及教师的专业发展等“发展性”指标则很少体现。特别对于教育效果、教学质量的考核都集中在“教学结果”上，把学生的学业成绩作为绩效考核的决定性因素。政策设计之初为了避免绩效考核将教师的绩效完全与学生的分数挂钩，在《通知》中明确规定不得把升学率作为绩效考核的指标，这种看似精绝闭合的制度设计，却经不起执行与调查，《教育蓝皮书：中国教育发展报告(2010)》在请被调查者就“实施绩效工资后，教师是否更加重视分数”的问题做出回答时，选择“没有变化”的教师高达47.67%，这意味着“应试教育”从未松动。绩效的实施基础是可量化的教师绩效考核体系的构建，学生的分数是最容易被量化的，而且优秀的教师毕竟可以让学生获得更多的知识，因此，与学习结果有关的量化指标显然更容易操作而受到管理者的青睐。但是将学生标准考试成绩作为评价教师标准的做法将迫使教师把精力集中在提高学生考试分数而不是旨在满足个别学生需要的教学上，导致的直接结果是学校和教师都将时间和精力集中于考试要求的课程范围，人为的缩窄学生学习课程的范围，必然招致教师和学生强烈抵制，“为考试而教学”既显示不出教学的高尚，也会忽视学生的发展要求。

三、政策结果的有限性

在人本管理中，激励是调动人积极性、发挥人潜能的重要手段和途径。绩效工资政策就是通过对绩优、劣者收入的调节来刺激教师的工作行为，开拓教师潜能，激发每个教师的积极性。政府在倡导优绩优酬原则的基础上，对做出突出贡献的行为及个人进行奖励，从而激发更广大的教师投入到教育事业中来。但政策实施四年来，绩效工资政策并没有得到预期的激励效果，许多地区基础绩效工资并没有体现绩效，还是按照教师现有职称进行分配，没有进一步细化完善，与教师工作业绩和工作量不匹配，而这种结构性工资又存在难以回避的体制缺陷，并不能客观反映出教师的工作绩效，特别是对于低职称年轻教师来说，实施绩效工资后可能工作量大了反而工资降低了，打击了年轻教师的工作积极性，这种将基础绩效工资与教师职称简单挂钩的做法直接影响了政策执行的效果。奖励性绩效工资分配是充分发挥绩效工资激励功能的重要组成部分，事关绩效工资的分配导向，奖励性绩效工资额度的大小直接关系到广大教职工的工作积极性。政策规定30%的奖励性绩效工资包括班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴，超课时津贴，教育教学成果奖励等项目，其目的在于充分地体现教师的工作量和实际贡献，但由于教师工作的特殊性，奖励性绩效的许多方面难以量化，不容易找到衡量的载体来体现教师工作的数量和质量，有的地区简单地以班主任津贴、岗位津贴，农村学校教师补贴等常规性奖励金额等个别项目代替奖励性绩效工资，这些个别项目占据了奖励性绩效工资的大部分，而真正用于激励性的津贴如教学责任津贴、指导新教师津贴、参加校外教师专业发展津贴以及提高学生成就和学校教育质量等津贴的资金比例小，奖励性绩效工资对教师激励的作用并不明显。有学者对河南省X县级市的调查发现，50%的教师觉得绩效工资政策起到了激励作用，但是也有一半的教师认为没有起到激励作用，有24%的教师甚至觉得这项政策的实施起到了反作用[7]。根据赫茨伯格的激励—保健理论，基本工资属于保健因素，设置多是考虑教师所面临的地区差异和工作差异，无法起到激励作用。所以在绩效工资中，显然奖励性绩效已经偏移到保健工资了，激励作用自然不能良好发挥，甚至还有可能刺激教师对前者低乏状况的不满，在基本工资过低的情况下，绩效工资数额不高加重了教师对工资收入的不满情绪。

绩效工资的价值诉求是鼓励教师全身心投入教书育人工作，引导教师不断提高自身素质和教育教学能力，因此让教师拥有丰富的学科知识储备、过硬教学技能以及不断发展的专业知识成为教师除了改善经济待遇之外，对绩效工资效果的理想追求。有学者对“绩效考核是否拓展教师专业知识、提高教育教学能力的情况”进行调研，仅有31%的教职工认为绩效考核促进了教师专业水平的发展，有32%的教职工对“绩效考核促进了教师专业水平发展”持反对意见，还有36%的教职工表示“不清楚”，[8]从调查数字可以看出，绩效考核对教师专业水平的促进作用也十分有限。

不可否认，绩效工资在一定程度和范围内增强了教师工作积极性，但同时由于绩效考核而生成的竞争环境，却带来了不可忽视的负面影响。其中最为突出的便是教师团队合作能力的弱化和消减。正如英国的一项研究揭示的规律那样，“绩效工资带来的收入差距已让员工们不太愿意去帮助同伴，绩效工资导致了嫉妒的员工比例上升。”[9]教师绩效工资改革后，更加突显教师个体在教育工作中的功能及价值，学生品行的养成及学业上的收获归因于某一教师个体，对教师团体或集体力量的共同作用由此容易忽略，容易导致教师之间的隔离，甚至由于绩效工资所拉开的收入差距会使不同教师在教育学生群体中的教育合力逐步减弱，可能引起教育合力的缺失[10]。事实上，由于教学具有显著的团队合作特征，加之缺乏精确的业绩衡量标准，直接导致对教师业绩评价的困难，这将会影响到教师对评价结果的接受，也将可能影响到职业道德自身的稳固性。

四、回归的路径

绩效工资作为一项新的制度安排，本来意图上是改变原来单一的工资体系，重新设计一套报酬体系来激励教师的教学能力和业绩，但在中小学执行过程中反映出来，绩效工资仅仅是转换了一种工资支付方式，并没有对教师的教育教学行为产生明显的激励作用。这就需要我们重新审视政策目标取向，引导社会和教师正确认识可能性和现实性之间的差异，不断调整和完善现有政策。

纵观英美发达国家在实行绩效工资制度改革实践过程，上世纪20年代以来，美国公立学校开始了绩效工资制度实验，但遭致教师的激烈反对，因为绩效工资是根据教育监督者的评估为教师付薪，教师对监督者评估的主观性充满了不满和怨恨，评价技术的模糊性也导致了教师普遍反对，绩效改革在美国多次失败。但是到了90年代，美国总统重申支持以绩效为基础的教师工资制度，绩效工资制度转身成为近代美国教师教育改革的重要举措。这一次绩效工资在美国公立教育系统的成功不是偶然的，联邦、州政府都为奖励教师提供了充足的资金，除政府拨款渠道以外，社会资金、私人团体捐赠成为另外一个经费来源。随着90年代早期由田纳西州立大学的威廉·桑德斯博士“增值评估”①的出现，阻碍绩效工资成功的技术限制也得到有效解决，认为绩效工资太过主观的理由已经站不住脚了。2000年，英国公立中小学开始迅速推广教师绩效评价制度，且英国政府为便于学校理解、制订和实施绩效管理，专门编制了八个方面的绩效考核标准范例，供英国各地学校参与。从美、英各国的经验来看，绩效工资取得成功的关键在于：绩效工资所需的资金必须有稳定而充足的来源，以保证对教师奖励的兑现；有一个科学合理的绩效评价体系，这个体系可以提供真实的绩效资料以及其他一些有助于判断绩效情况的信息，这在政策表达之时就应该充分具备的条件。

因此回归绩效工资的本真，首先，政府要提供政策法律保障和稳定充足的财政的支持，通过行政部门和司法部门来推动教育法律的实施，对违反教育法的行为要严加制裁，使教育改革得到法律的有效保障。同时解决资金来源问题，采取集权与分权相结合的模式筹集基础教育资金是世界多数国家的普遍做法，各个国家的区别总是体现在不同层级政府的分担比例不同。我国目前实行的财权事权分配格局，使得省级政府应有更大的财力承担责任，对于财政贫困的县市，中央要建立专项经费对不同地区给予不同的支持额度，这样保证绩效工资兑现过程中足额发放。其次，绩效工资要努力缩小各地、各校之间相同职级教师的收入差距。一方面要奖励给最需要的学校、学科和教师，不同教师所处的需要层次是不同的，如年轻教师面临生活压力可能更注重的是经济回报，而老教师会更注重校园环境、休闲假期等等，学校应该根据不同的情况给予不同内容的工资或津贴，使激励效果达到最大。另外，要制定科学合理的绩效工资比例和级差，绩效工资的金额必须能够得到教师们的重视并且能够激发教师的兴趣，而且教师必须看到实际工作表现与奖赏之间的联系，在贫困生居多、师资紧缺、处境不利的学校或者学科中，对提高学生学业水平的教师要优先、优绩、优酬。复次，绩效工资的模式应该趋于团队绩效模式，将个人奖励和团队奖励密切结合，学生的进步不应该归功于某一个教师，团队考核有利于加强教师间的合作与交流，促进教师共同发展，更有利于学校整体绩效的提高。再次，绩效工资的价值取向应该由最初的只关注学生成绩的提高逐渐重视教师专业发展和成长，毕竟绩效工资最终目标是为了教育质量的提高，而教师的教育水平直接影响着学生的成绩，所以绩效方案的开发要注重激励教师不断发展的专业知识、不断改进新课程内容的教学技能，把引领教师的专业发展作为方案的一个重要部分。最后，重视教师绩效工资的公平性，一是分配公平，绩效等级划分必须切实体现教师在教学实践中的真实情况；二是运行程序公平，在执行过程中要有规范的操作流程和监控机制。

一项好的政策很难说就一定会有好的执行结果，在具体执行过程中，工资结构组成部分关系的理顺，评价指标的标准化，激励效果的加强，到制度的真正实施到位都将是一个不断实践、不断完善的过程，这个过程需要政策执行的主体政府、学校和教师共同努力来完成。

注释：

①增值评估是一种用来确定学生在某一年进步多大的统计模式，使得领导与教师都能看到教师在提高学生的成绩方面的客观证据，知道自己教学成绩的统计分析结果能促使教师不断改进教学质量，同时也为奖励那些成绩突出的教师提供了根据。

[1]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2000,321.

[2]范先佐.教育经济学[M].北京：人民教育出版社，1999,127.

[3]盖勇.薪酬管理[M].山东：山东人民出版社，2003,220-226.

[4]刘美玲.美国基础教育阶段教师绩效工资实施方案及成效分析[J].教育发展研究，2010,(5).

[5]Tony Cut1er and Barbara Waine.Rewarding Better Teachers？Performance Related Pay in Schools,Educational Management&Administration BEMAS,1999,Vo1.27(1).

[6]孟卫青.美、英、澳国家教师绩效工资政策的实施：经验与问题[J].比较教育研究，2011,(2).

[7][8]张玲玲.河南省获嘉县义务教育学校绩效工资政策实施情况调查研究[D].陕西师范大学，2011.

[9][10]Pau1 G1ewwe,Nauman Ilias and Michael Kremer,Teacher Incentives,Working Paper1967(Cambridge,Mass.:National Bureau of Economic Research,2003).