民族教育政策的文化性质——兼论民族教育政策研究的“价值相关性”问题

王 平

（北京师范大学 教育学部，北京 100875）

随着近年来社会各界对民族教育的广泛关注以及教育政策理论研究的不断深入，旨在促进民族教育质量提升，体现国家民族教育发展方针和措施的民族教育政策也逐渐受到社会各界的重视。民族教育政策制定、执行和评价工作会影响到民族教育政策作用的发挥，民族教育政策理论研究对于开展有效的民族教育政策工作具有极为重要的参考意义。在民族教育政策理论研究工作中弄清“什么是民族教育政策”、“民族教育政策的特点”等基本问题是开展民族教育政策研究的前提。在此基础上，进一步明确民族教育政策研究中所应秉持的态度和价值取向等问题不仅对于理论研究来说是必要的，对于进一步指导民族教育政策实践来说也是很有意义的。

一、什么是民族教育

对“民族教育”概念的界定，需要从对“少数民族教育”定义的争论开始。在我国学术界，关于什么是“少数民族教育”，至今没有统一的定论。在孙若穷主编的《中国少数民族教育学概论》中，将“少数民族教育”的定义分为广义和狭义两种：“广义的少数民族教育指一种跨文化教育，指对具有不同文化背景的受教育者实施的教育；狭义的少数民族教育是指在一个多民族国家里对少数民族受教育者的实施的一种教育。”［1］《中国大百科全书·教育卷》中，对“少数民族教育”的定义是：“在多民族国家内，对人口居于少数的民族实施的教育，简称少数民族教育。在中国指汉族以外的其他少数民族实施的教育。”在顾明远主编的《教育大词典》中认为，少数民族教育是“中国少数民族教育的简称，特指除汉族外，对其他55个少数民族实施的教育。［2］此外，在哈经雄等人主编的《少数民族教育学通论》中，也同意把“少数民族教育”作广义和狭义两种划分。认为，“广义的少数民族教育是指对作为有着共同文化的民族或共同文化群体的民族集团进行的文化传承和培养该民族或民族集团的成员，一方面适应主流社会，以求得个人更好地生存与发展，一方面继承和发展本民族或本民族集团的优秀传统文化遗产的社会活动。”狭义的少数民族教育又称“民族教育”，是指“在一个多民族国家中对人口居于少数的民族成员实施的复合少数民族教育，即多元文化教育。多元文化教育的目的是：一方面帮助少数民族成员提高适应现代主流社会的能力，以求得个人的最大限度的发展；另一方面，继承和发扬少数民族的优秀传统文化遗产，丰富人类文化宝库，为人类做出应有的贡献。”［3］在以上对于“少数民族教育”的定义中，第一种和第四种定义的主要意思是一致的，即都同意把“少数民族教育”作广义和狭义之分。相比之下，第四种定义表述的更为具体一点，并且明确的指出，狭义的“少数民族教育”又被称为“民族教育”。而第二、三两种定义实际上是属于狭义的“少数民族教育”定义，因此又可以直接称为“民族教育”。所以，根据已有研究成果，我们可以把“民族教育”的定义简单总结为：在多民族国家中，对人口居于少数的民族实施的教育。其目的一方面是帮助少数民族成员适应主流社会，另一方面是传承和保护优秀传统文化遗产。在中国，民族教育就是指对除汉族以外的其他55个少数民族实施的教育。

二、民族教育政策的定义与特点

综述以上的分析，我们认为，民族教育政策，就是指针对民族教育发展中所出现的，需要通过政府协调解决的公共教育问题而制定、实施并形成的特殊教育政策。民族教育政策既是国家民族政策的重要组成部分，又是国家整个国民教育政策体系中的特殊部分；既有民族性，又有教育性；既是公共政策的一部分，又不同于其他的公共政策。民族教育政策除了具有公共政策和国民教育政策的一般特征以外，还具有自身的特殊性：

第一，民族教育政策的“民族性”。民族教育政策所针对的是民族地区的教育行动和活动中出现的教育问题，而不是其他非民族地区。因此，在政策的内容、对象和目的上，都要体现“民族性”的一面。也就是说，民族教育政策在内容上应该关注民族地区的教育发展现状和其中亟需解决的一些教育问题；在对象上应该考虑到其针对的少数民族地区，考虑到民族教育中的特殊困难和问题；在目的上应该体现国家的民族方针和政策，考虑到民族地区经济社会发展和民族团结与进步。

第二，民族教育政策的“发展性”。这里所说的“发展”，不是狭义上的经济增长，而是指全面、健康、协调的可持续发展。也就是说，民族教育政策应该立足于解决当前民族教育发展中出现的一些重大问题的基础上，考虑民族地区人的全面发展、文化的有序传承和经济平稳增长三者间的统一。民族教育政策不仅要关注民族教育发展的“效率”问题，更要关注民族教育发展的“公平”问题。

第三，民族教育政策的“文化性”。民族地区，有着自身特殊历史、文化和宗教传统，这是民族教育政策制定、执行和产生实际效果所依赖的“文化土壤”。离开了对民族地区文化背景的关注和依赖，民族教育政策的整个政策体系都将无法运转。因此，民族教育政策过程必须要考虑到实际的文化背景，从文化中汲取经验，解决和处理好民族教育问题。

需要说明的是，以上概括的民族教育政策的特征并不是相互独立、各不相关的，它们彼此之间紧密相连，共同统一于民族教育政策中。从公共政策理论和国家政府的角度来看，民族教育政策过程仍然是政府行为的表现，是国家民族政策在教育上的集中反映，体现了国家对少数民族的态度和政策取向。因此，民族教育政策的“民族性”又集中地表现为它在目的功能上的“政治性”，这是任何一项公共政策都不可逾越的。从我国社会性质和民族教育发展现状来看，民族教育政策过程应更加注重“公平性”，体现对民族教育实施的特殊性扶持政策和致力于更加公平的民族教育的行动，这是当前民族教育政策的首要目标。因此，民族教育政策的“发展性”，又集中地表现为民族教育在价值导向上的“帮扶性”。从我国特殊国情和民族教育的地域背景来看，民族教育政策有其特定的适用地区和问题指向。不仅属于公共政策的范畴，而且属于教育领域；不仅注重民族地区的文化，而且尊重民族地区的成员。因此，民族教育政策的“文化性”集中表现为其在政策背景和教育价值上的“人文性”。

三、民族教育政策的文化性质

就其表面形式而言，我们可以说，民族教育政策是一项特殊的公共政策。但是，正如巴克拉克和巴拉茨（Bachrach and Baratz）等人在对多元主义的批评中所表达的意思一样，即便是公共政策本身，也并不是全部由权力和政治所组成。对于一项政策来说，它不仅是对权力的代表和象征，而且也是对一种文化的表征和传达。民族教育政策的存在和发展都凸显了浓厚的“文化”特征，具有文化性质。

（一）民族教育政策的文化特征与影响

第一，在其存在形式上，同其他公共领域内的政策一样，民族教育政策也是借助文本的形式，以文字的形式展示出来。民族教育政策的载体是文字，表现形式是政策条款以及在政策条款基础上形成的政策文本。作为民族教育政策的存在形式，民族教育政策文本既是一种静态的“文本形式”，又是一种不断变化过程中的动态的“文化形式”。这是因为，一方面，一项民族教育政策一旦形成并以文本的形式确定下来，那么在一定的时期内是不会轻易改变的，其内容、条款等也不能随意地删减增补。因而具有一定时期内的相对稳定性。另一方面，任何一项民族教育政策又不是永远不变的。当政策结果达到了其所要达到的目标，政策问题解决了，民族教育政策没有存在的必要了，那么政策也就相应地终止了。或者是政策的外部环境变化了，那么民族教育政策也要根据环境的要求进行适当的调整，以便更好地解决政策问题，实现政策目标。因此可以说，民族教育政策在存在形式上同时具有内在的相对稳定性和外在的绝对变动性。民族教育政策具有文化形式的特征和发展规律。

第二，就其存在的目的来说，民族教育政策是为了解决民族教育中出现的教育问题。作为一项公共政策，民族教育政策的“一般特性”并未改变。也就是说，民族教育政策是由教育行政部门制定并要求贯彻执行的一项教育政策。因此，它带有某种“官方”的性质，是国家和教育主观部门对“为什么发展民族教育”、“怎样发展民族教育”等问题的意见的集中体现和表达。国家希望民族教育在哪些方面的状况有所改变，哪些地方的行为应该提高，哪些地方需要调整，哪些行为应该取消等，都是通过民族教育政策来表达的。某种意义上，民族教育政策看起来是一种行政行为和权力的体现，而事实上，更是一种国家和行政部门利益与价值的表达，因而也是一种“意识形态”层面的文化形式。

第三，就其存在对象来说，民族教育政策是为了解决民族教育发展中的重大、急需解决的问题。什么是“重大的”、“急需解决”的问题呢？民族教育的发展过程中存在很多问题与困难，这些问题和困难有的是短暂存在的，有的是长期存在的；有的是区域性、局部性的，有的是普遍性、整体性的。对于民族教育政策而言，并不是所有的问题都是其解决的对象，也并不是所有的问题都必须通过政策的渠道来解决。民族教育政策所解决的问题一定是长期存在的、普遍性的民族教育问题。这些问题的形成过程是漫长的历史发展的结果。它们所产生的结果不仅会对民族教育本身产生影响，甚至会关乎到整个国民教育以及全体民众和整个社会的发展问题。它们不仅对民族教育的质量提升有所影响，而且关乎到民族地区社会安定、经济发展、文化繁荣、人民生活水平提高以及素质提升等一系列文化、价值和人权等问题。

所以，民族教育政策的存在，不仅是一种政治权力的表达，它的存在形式、目的和对象都带有显著的“文化”特征，凸显了文化的影响力和烙印，表现出强烈的文化特征。作为文化存在的民族教育政策，其发展也必然地遵从文化的某些规律与特征。具体来说，就是作为国家意识形态和价值利益诉求的民族教育政策会对民族地区社会，特别是教育事业中原本存在的“文化形式”产生冲击与影响。

民族教育政策对文化的影响主要有这样几种可能的结果：一种是民族教育政策所代表的文化力战胜了民族教育中原有的文化形式，改变、调整了原有的教育文化价值，产生我们所预想的政策效果；第二种情况就是民族教育政策所代表的文化价值观并未完全融入地方的教育文化圈中，只是部分地被接受和融入。或者是民族教育政策的价值观念没有按照其原先的预想完全地融入地方教育文化圈。从政策实施的角度来看，这就是我们常说的政策执行的偏差和失真。最后一种情况，就是民族教育政策所代表的文化价值观并未得到民族教育主体和地方成员的认可与尊重，在两种“文化形式”的相互碰撞过程中，民族教育政策所代表的这种“文化价值”受到来自本土原有文化的挑战与阻碍，使之不能得到很好的贯彻执行，最终被本土原有的教育价值文化淹没、同化。这样，原本希望通过民族教育政策改变与调整的民族教育问题以及其中的文化价值形态没有得到改变，依旧存在。

（二）文化对民族教育政策的影响

文化的影响体现在民族教育政策的方方面面，概括起来，大致有以下几种情况：第一种就是外界文化对民族教育政策的无意识影响，可以把这种影响成为“隐性影响”；第二种就是外界文化对民族教育政策的有意识影响，又可以称为“显性影响”。前一种影响在民族教育政策问题形成过程中的作用比较突出。民族教育政策问题来源于民族教育发展中出现的问题，民族教育问题的出现都是当地社会文化和历史传统长期影响的结果。民族教育问题一直在不断地产生和发生变化。旧的问题解决，新的问题又会出现；大的问题还没有彻底解决，小的问题也在不断涌现。这些民族教育问题的形成是无声息的，处于一种“静默”的形式。周围的社会文化和历史传统无时不在对民族教育产生影响。没有人会意识到社会文化和历史传统会产生什么样的民族教育问题，也没有人能够控制这些问题的产生方式与时间。只有当这些问题对民族教育产生了明显的影响，损害到民族教育向前发展的利益并受到教育主管部门的重视时，它们才有可能成为民族教育政策关注的对象，上升为民族教育政策问题。后一种影响在民族教育政策过程中的作用更加明显。当一个民族教育政策问题形成而且非解决不可时，一项民族教育政策就可能会形成。一项民族教育政策的过程包括从政策制定到政策执行和政策评价的全过程。民族教育政策过程实际上是“人为”的过程，是“可控”的。

文化对民族教育政策的影响同样体现在民族教育政策过程的各个方面。而且这种影响是被我们“意识到”的，因而也是“显性”的。在民族教育政策过程中，我们应该意识到这种“影响”的存在，兼顾到这种影响。例如在制定民族教育政策过程中，就要考虑这项政策是否符合当地的教育文化，是否有被执行的可能，是否符合社会和个人发展的需求（如和谐发展、尊重人权）等。在政策执行过程中执行者要么会对政策不折不扣地执行，要么会从当地的实际教育情况和社会状况出发，对政策进行“再阐释”之后再执行。无论哪种情况，不管执行者自身是否意识到，民族教育政策执行中文化的“影响”总是无处不在、无时不有的。最后的民族教育政策评估环节也是一样。评估的参照标准应当是某项政策是否从当地文化出发，针对当地民族教育中的实际问题；是否有利于提升当地教育质量、促进社会发展和成员素质提高等。总而言之，我们评价的出发点总是会立足于“当地”，而不是“外地”；总是从民族地区教育实际出发，而不是其他的东西。尽管可能有时候有不同的视角和方法，但这些视角和方法本身的出发点和制定标准也同样是“当地”。这一点，是不容置疑的。

民族教育政策的文化性质不仅体现在我们以上所阐述的民族教育政策的“民族性”、“发展性”、“文化性”等方面，而且表现为民族教育政策与文化之间的相互关系上。一方面，民族教育政策在存在形式、目的、对象等方面，表现出显著的文化特征，对文化产生深刻的影响；另一方面，文化也对民族教育政策整个过程产生“显性”和“隐性”的影响。

四、民族教育政策研究中的“价值相关性”

作为一种特殊的文化形式，民族教育政策与其他文化形式一样，不仅以一种“文化”的形式存在，而且遵循着普遍的“文化”的发展规律。一定的民族教育政策，既是人的主观选择的结果，又是社会文化和历史传统发展的必然结果；既有主观选择性，又有客观历史性。它与文化之间相互影响、相互制约，成为影响民族教育发展众多因素中的特殊的一种“文化”形式。民族教育政策的这种特征同样体现在民族教育政策的研究之中。一方面，为了研究问题的代表性和研究的具体、深入化，我们总是要选择一项具体的民族教育政策作为对象或者个案来加以研究。而且，为了深入的研究某一项民族教育政策，对政策文本的分析经常是必不可少的环节。另一方面，在对民族教育政策的研究中，为了使研究具有连贯性和深入性，又要具备历史发展的动态眼光，经常需要对某一项政策的历史发展和变动轨迹进行“历史研究”，探索某项民族教育政策是怎样随国家民族工作和民族教育事业的发展以及民族教育环境的变化而进行调整和变化的。

（一）“价值无涉”：不符合民族教育政策实际状况

就公共政策研究领域来说，在20世纪20年代的社会科学研究中，学者们的普遍看法是要排除价值的干扰，进行纯粹的客观研究。即主要通过观察现象，然后分析得出客观性的、公正的、没有价值偏见和意识干扰的结果。这种观点在马克斯·韦伯那里得到了空前的发展认可。但是，随着后来社会科学及其研究的不断发展，学者们逐渐发现了这种“价值中立性”研究的弊端和局限，而且这样的研究往往不符合社会发展的实际。尤其是在政策研究领域中，不可能排除价值倾向，进行完全客观的政策研究。相反，事实的发展还要求政策研究必须要具有明显的价值态度和价值倾向。而教育政策的研究更是如此，特别是在文化多元和文化敏感的少数民族地区，教育政策的研究与实施，更是与当地的环境是有着高度的相关性。环境在变化，要求政策也要符合环境的变化要求，随之变化并且要关注政策中的价值问题。

而且通过以上对“民族教育”、“民族教育政策”等基本问题的探讨，可以看到，民族教育政策所具有的一些特殊性的特点和规律充分体现了民族教育政策与文化之间的密切关系。文化对民族教育政策的影响是全方位的，从政策问题的界定到政策的制定、执行和评估等，都离不开文化的渗透和影响。因此，对于一项民族教育政策来说，要关注它是否符合当地的文化状况，以及文化在其中的影响力究竟有多大，必须开展系统地研究工作。文化的差异和不同，政策利益群体对民族教育的要求不同等，都决定了民族教育政策的研究一定是“价值相关”的，而不是“价值无涉”的。

（二）“价值相关”：民族教育政策研究的客观需要

之所以说民族教育政策的研究一定是价值相关的，不仅仅是因为民族教育所具有的特殊性特征的要求使然，政策的特点、民族教育政策本身的特殊性以及政策实施环境等因素也客观上要求民族教育政策的研究应当重视民族多元文化的存在和影响，具有价值倾向性。

第一，政策本身具有层次性。一项政策从中央政府制定到地方再到一个学区或者学校，都有自己的适用范围和作用，甚至在性质上也会产生很大的差异。因此，每一项政策无论是制定的过程，还是执行的模式以及评价的标准和方法都是不同的。另外，政策之间往往也会有很大的差异，即便是在同一个地区，同一个环境中，不同的政策，其与文化的关联程度也是不一样的，受到文化的影响程度也会有所不同。

第二，民族教育政策的特殊性也要求重视文化的作用。教育政策冲突最根本的表现就是政策中体现在价值观冲突基础上的利益间的冲突。在民族教育政策中，政策的制定和执行者必须要认识到这种影响的存在，并且要在民族教育政策的宏观调控和管理中寻觅最大程度上的运用好这种影响。否则，违反自然环境发展规律，无视民族文化差异的存在，其教育政策实施的过程必将是充满艰难险阻，政策实施的效果也是可想而知的。

而且，民族教育政策研究和实践中对文化的观照，已经超出了教育的范畴，成为一种对权利的保护和对价值的尊重，其政策的价值导向作用更加明显 。我们知道，一项民族教育政策的制定与实施，从其最初的目标来看，就是要实现民族教育的发展，提升民族教育质量。但是，提到民族教育，民族文化的保护和传承又是一个不可小视的问题，文化的问题往往有时候不是用经济可以衡量的。某种意义上，民族教育政策所关注的问题应当是教育、文化、甚至是权利等更深层次的问题。这就要求民族教育政策的研究不得不关注这些方面，体现政策研究的“价值取向”和“文化意识”。

第三，我国多民族、多元文化的现实国情中，各民族地区教育发展的不平衡性所导致的教育、文化上的巨大差异是民族教育政策实施的客观环境。《礼记·王制》篇云：“凡居民材，必因天地寒暖燥湿、广谷大川易制，民生其间者异俗，刚柔、轻重、迟缓异齐，五味异和，器械异制，衣服异宜。修其教不易其俗，齐其政不易其宜。”［4］宋儒陈澔在解释这句话的时候说，各地气候与地理状况不同，“民生异俗，理有固然。其情性之缓急，亦气之所禀殊也。饮食、器械、衣服之有异，圣王亦岂必强之使同哉？”由此可见，人的生活方式是与其生存的环境紧密相连的，不同的环境在一定程度上决定了人们的生活生存方式，尽管当事人可能并非真正意识到这种影响的存在和作用的发挥，但它的确是存在的。这就要求我们必须要注重这种文化和教育上的差异，在教育政策中考虑到这种差异，并且学会利用这种差异来为教育政策的制定、执行和评价服务，从而实现“文化与发展”的双重目标。

总而言之，民族教育自身的特点，民族教育政策区别于一般公共政策的特殊性等，是开展民族教育政策研究工作的前提。政策的特点、民族教育政策的性质和实施环境等也客观上决定了民族教育政策的研究应该要体现和尊重少数民族的教育特点和特殊的文化环境。民族教育政策的研究工作要从文化出发，从政策相关利益群体的需求和实际出发，是“价值相关”的，而不是“价值无涉”的，这是开展民族教育政策研究应该遵循的基本取向和立场。

［1］孙若穷．中国少数民族教育学概论［M］．北京：中国劳动出版社，1990．

［2］顾明远．教育大辞典［K］．上海：上海教育出版社，1992：77．

［3］哈经雄，滕星．民族教育学通论［M］．北京：教育科学出版社，2001：8－9．

［4］礼记·王制．