信访制度存废之争的辨析与认识

○ 张文壕

关于信访的争论主要有两个派别：信访强化派和取消派。事实上信访制度的存在有其自身的政治合理性作为支撑，但是随着社会转型它也面临着越来越多的复杂矛盾。正确认识信访制度在历史上起到的作用和正在面临的现实困境，将对信访制度改革的具体路径产生直接影响。

一、存废之争中的信访制度

信访强化论认为，当前信访问题的根源在于信访机构职权太弱，只是充当政府“第二邮局”的角色，因此，解决信访问题就必须增权、立法，强化信访机构职能，扩大自身权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等重要权限。取消论则认为信访是一种人治色彩浓重的救济制度，其本身的存在直接导致了问题的产生。观点的核心是要求强化司法权威，倡导司法独立，通过弱化甚至取消信访制度来避免行政权僭越司法权的现状，实现真正的依法治国。

这两种争议的焦点主要聚集于三个方面：对信访制度政治思想基础的看法、对信访救济效力大小的分歧以及行政主导的政治传统的延续还是宪政国家目标的转型。对政治思想的认识集中于人治思想和官本位意识的争论。强化论认为中国民众有崇尚清官的历史传统，我们对信访制度的改革应在这一思想基础上进行；取消论则认为这种青官意识和臣民观念是我国政治体制改革的毒瘤，直接阻碍了我国民主政治的进一步发展，限制了公民的理性政治思考。对信访救济的争论则围绕着行政救济和司法救济谁占优势而展开。强化论认为信访救济可以节省经济成本，突破地方关系网、在受案范围、救济力度、执行、救济程序上具有优势；取消论认为相比信访救济的随意性，司法救济更加稳定和规范，有一整套严格的司法程序保障公民的合法权益不受侵犯，因而理应成为我国最权威、最有效力的救济形式。对行政主导的政治传统的延续和宪政国家的转型的争议使得讨论从信访制度引申为对我国政治体制改革的关注。强化论认为我国具有浓厚的行政传统，而且在当前社会转型加剧、宪政体系尚不健全的前提下，只有强调以行政权制约行政权的思路才能解决问题；取消论认为信访制度为党权侵入行政权、行政权借党权侵入立法权和司法权提供了空间，制造出一个凌驾于国家权力之上的政治主体，并不断消解国家的宪政基础。

产生分歧的根源，笔者认为主要在于对相关问题思考的逻辑起点存在差异。强化论立足于阶段，强调行政权占主导的政治现状，主张在现有政治框架下进行改革，给出的思路是行政权制约行政权，开出的药方是强化信访功能；取消论着眼于政治民主的大方向，强调宪政制度对当代民主政治建设的决定性作用，主张打破现有格局，树立起司法的权威地位，开出的药方是取消信访制度。这两种观点将好比针对一个迷路的人，一个强调脚下的路，一个强调选择正确的方向。但是两种观点都有极端化的倾向，因为没有正确的方向，强调走好走的路只能继续迷失；有正确的方向可是没有合适的路径也走不出去。因此，笔者认为如何正确认识信访制度在历史上起到的作用和面临的现实困境将直接决定改革的具体路径。

二、信访制度的政治合理性分析

信访制度产生的目的是为了服务于政治。按照应星的研究，信访可以分为大众动员型（1951-1979年）、拨乱反正型（1979-1982年）、安定团结型（1982-1995年）和当前的维持稳定型，它们各自围绕着相应的政治任务进行展开，所以纵观信访制度的演变历程，政治性是信访制度的第一属性。

（一）符合政治信仰

我国的宪法和信访条例都规定并保障了公民的信访权利，这些法律条文渗透了执政党的执政理念和政治信仰。在中国共产党党章中就有“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系”、“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众”。在第一章第三条党员的义务中也提到“密切联系群众，向群众宣传党的主张，遇事同群众商量，及时向党反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益”等等。

共产党从成立之初便把根牢牢地扎在基层，和群众血肉联系，这种理念贯穿于革命、建设和改革的全过程，并具体化为各种工作方法和政治制度。毛泽东经常强调，只要我们依靠人民；坚决地相信人民的创造力是无穷无尽的，信任人民，和人民打成一片，那就任何困难都有可能克服，任何敌人最终都压不倒我们，而只能被我们所压倒。共产党始终高度重视群众的作用，既通过群众的监督来维护党肌体的纯洁，又通过把群众的意见集中起来，化为系统的意见来领导国家建设，制定符合人民利益的公共政策。信访制度是这种执政理念在制度层面上的反映，是执政党政治信仰的凝结。

（二）顺应政治逻辑

信访制度依据其内含的政治逻辑建立和运行，就上层建筑而言，它反映了我国行政与司法权力的不对称，而从民众的角度看，它又是计划经济时代政治心理的某种投射。

信访制度反映了我国行政与司法不对称的权力逻辑。有学者指出自新中国成立以后，我国的法律传统与共产党的国家政权建设紧密相连，并最终形成了政法不分、互相配合的政法传统[1]。而如今在整个国家体制中，司法权威却逐渐让位于行政权利，并遵循行政权力的需要进行法律运作。其最终导致了行政权和司法权只是确认了形式上的独立，其关系的实质却是严重的不对称。在这种权利逻辑的引导下，行政首长的签名远远重于法官手中的惊堂木，从而催生了大量的信访需求。

信访制度反映了我国计划经济时代“全能”政府的行政逻辑。于建嵘认为我国过去的全能型政府模式对现在的行政方式还保持着较大的历史惯性[2]，而这一点也符合信访制度的构建逻辑。在计划经济时期，政府大包大揽，百姓也热衷于直接面向政府求助。然而，随着社会主义市场经济体制的建立，我国政府正逐渐退出部分领域，并积极转变职能，交由市场来承接一些原来由政府操作的事务。基于全能政府模式，很多民众特别是一些农民、中老年人对政府依然抱有极高的期望值，不愿意也不擅长于寻求市场的帮助，以至于将一些市场可以解决的问题摆到政府面前增加了政府的压力。可以说政府“为人民服务”的观念依然影响着一代人的政治心理，并最终聚合于信访这样一种制度。

（三）延续政治文化

中国自古就有尚廉罚贪﹑崇清骂污的历史情结，这种清官意识作为一种政治文化流传至今，影响甚广。比如，从耳熟能详的海瑞、包拯等典型，一直到党的一些清廉干部包括周恩来等等。在这种政治文化的浸染下，上访人往往抱着这样一种期望即通过信访遇到“海瑞式的官员”来达到惩治恶人，为己伸冤的目的。这种以清官意识为代表的政治文化的内核所反映的正是我国传统政治文化中的人治思想。郭松民指出，“和学者的思维方式不同，民间的智慧总是质朴而深刻的。老百姓抓住这根‘救命稻草’的逻辑非常简单：谁有权任命官员，谁就有能力约束官员”[3]。也就是说无论百姓面对的官员是清官还是贪官，他们都只能寄希望于这根救命稻草，而清官意识作为一种美好祝愿则附着在这样一个以人治思想为中心的政治文化表面，从过去延续至今并构成了信访制度的意识土壤。

总之，信访作为一项具有中国特色的政治制度，有一定的政治合理性作为支撑，适应于我国的政治生态环境，不能简单地将其从现有制度中剔除。

三、信访制度直面的现实矛盾

对于实践中的信访制度，其现实绩效和制度的设计目标之间存在较大的结构性矛盾，这些矛盾也构成了信访制度改革的动力。

（一）效率与需求的矛盾

救济是我国信访制度的主要功能。有文献表明，我国每年仅有8万多件行政复议案件，行政诉讼案件只有9万多件，而信访案件却是人民法院受理行政诉讼和行政复议机关受理的行政复议案件总和的70多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政诉讼案件总和的1.5倍[4]。而连续看待的话，可以发现从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成信访洪峰[5]。因此，可以看出我国公众把信访作为最主要的权利救济渠道来理解，其需求不可谓不巨大。

而根据2004年中国社会科学院的一份信访实证调查报告显示，实际上能通过上访解决问题的只有2‰[6]，几乎接近买彩票的中奖概率。具体到地方高达95%以上的信访问题化解率，其中掺杂了多少水分，不禁让人猜疑。信访救济主要发生在政府内部，而侵害民众与救济民众的很可能指向同一级政府。另外，救济的效果也不稳定，易受到领导调任、绩效考察、会议要求等捉摸不定的政治因素的影响。因此，信访制度很难作为一项稳定的权利救济形式，其救济的效果低、周期长且不易估量，和制度的需求量相比，其实际效果可以忽略不计。

（二）目标与手段的矛盾

信访的另一项功能是作为地方官员政绩考核的重要依据。在中国当前的政治体制下，众多带有政治影响的恶性事件对地方官员政绩的评定具有决定性作用，因此信访问题受到地方政府的严格管控，甚至发展到采取截访、罚款、拘留、判刑、连坐等手段压制信访对象，对部分缠访闹访者更是施以劳教和“被精神病”等极端措施。这些问题的根源在于我国社会逐步形成了一种刚性维稳体制，它是以社会绝对安定为管制目标，把一切抗议行为都视为无序和混乱，都要采取一切手段进行压制或打击的刚性维稳体制[5]，它深刻地影响着我们对问题的认识并形成了“信访越多越不稳”的观念，使得地方官员将工作重心放在了息访上。

然而政府的不恰当息访又使得信访人在原诉求得不到处理的同时，激发出新的更严重的衍生性矛盾并诱导其向公众释放，而一旦公众的负面情绪凝结成集体行动的潜在气场时，它将直接对社会的稳定造成冲击。因此，以稳定为目标的信访制度，却因考核手段的运用不当而收获了不稳定的恶果，可以说两者构成信访功能的一种悖论。

（三）权威性与执行性的矛盾

中央政府自身的强权威性与弱执行性和地方政府弱权威性与强执行性存在关系上的错位。根据于建嵘2004年12月2日在北京大学所作演讲中信访调研中的一组数据“关于各级政府在农村中威信的调查”（共632名农民参加，均为进京上访者），可以发现被调查的上访者中认为中央政府具有很高和较高威信的有49.5%，其他依次为省政府24.6%、市政府4.5%、县政府1.7%、乡政府0.7%，即中央政府获得的政治信任最高，省、市、县、乡不同层级地方政府获得的政治信任依次递减。可问题的关键是中央政府并没有处理地方事务的相应资源，即使有也并无精力去一一调查解决。所以，最终具体问题的落实依然需要地方政府承担。新信访条例规定“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题”的信访原则，然而公众之所以热衷上访的很大一部分缘由就是出于对地方政府的不信任感，对其权威性提出了质疑。这种地方政府公信力的流失现象，使得民众寄希望于中央政府的权威，而一旦得知中央政府也无能为力时，将造成对整个国家政治认同的流失。

在认清信访制度的合理性和面对的现实困境后，我们有理由相信信访制度不能凭空消失，其承载的一系列政治功能需要相应载体进行转移，同时在制度的既有内容与社会发展严重脱节、与政治体制的改革不相容的现实面前，我们又不得不做出变革。如何重构信访制度的功能和内容，找到恰当的改革路径，需要学界和各类官员的进一步探究和实践。

[1]邓玮：《信访的困境与出路》，《求实》2005年第3期。

[2]于建嵘：《诱发群体性事件的最大陷阱》，《人民论坛》2012年第13期。

[3]郭松民：《我国信访改革应该推行制度演进》，《环球》2004年第24期。

[4]王宝明：《依法化解社会矛盾的政策建议》，《中国行政管理》2007年第2期。

[5]于建嵘：《当前压力维稳的困境与出路》，《探索与争鸣》2012年第9期。

[6]于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，《中国党政干部论坛》2005年第5期。