论大学章程权威

王云兰

(江西师范大学 教育学院，江西 南昌 330022)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020)(以下简称《纲要》)十大重大工程和改革试点中，提出了现代大学制度改革试点，主要有制定完善大学章程、探索学校董事会及学术委员会发挥积极作用的机制等内容，大学章程理论研究尚有一些问题未解决，章程建设实践问题研究已迫在眉睫。作为现代大学制度载体的大学章程制定和完善是制度建设的具体化，是现代大学制度建设的重要内容。当前如何实现章程权威，摆脱制定章程易、执行章程难、“用不上”、“不会用”和“领导重视就有用”的困境，不仅需要解决对章程性质的认识问题，还有章程内容的针对性、探索性问题及章程实施的实效性问题，同时章程信仰和法治文化方面的培育也不容忽视。

一、大学章程权威的内涵

政治学和社会学认为，权威是权力在人的头脑中的主观反映。韦伯认为，现代社会权威合法性形式应该是“理性-法律”权威。这种权威是社会经过理性的选择和法律制度认可确立的，主张理性是法律制度的权威性基础。因此，法律在国家和社会生活中成为最高权威，是人类历史发展的趋势。大学章程作为大学的“宪法”和根本制度，体现了法的价值，发挥着法的作用。

第一，大学章程权威产生于权力，是某种合法权力的反映形式。从制定的法律依据来看，大学章程根据《教育法》、《高等教育法》等法律法规制定，是其具有法律效力的前提。从调整的对象和核心内容看，高等教育法规是就大学发展过程中的基本的、重大的、共同事件进行规定，大学章程依据《高等教育法》规定学校的根本的全局性的重大事项，同时又自主设定相关主体的权利义务，两者体现了一般与特殊的关系，体现了章程权力的合法性。章程规定大学追求学术自由和大学自治，揭示了大学学术权力和行政权力的支配关系、本质目的和权力运行模式，反映到大学主体的主观意识，就形成章程权威。

第二，大学章程权威本质是一种控制力和约束力。科尔曼(JamesColeman，1927-1995)认为，权威是“拥有控制他人行动的权利”[1](P79-80)，是把其他非法律权威的运用建立在法律权威的控制之中，各种权力应该服从法律，只服从法律，法律不承认在其规制范围内有高于它自身的任何权威。权威具有一种约束力，法律具有国家强制性，神圣不可侵犯，具有最高威力，以约束、服从和遵守为前提。从章程效力范围来看，大学章程由举办者制定或委托大学制定，是关于大学宗旨理念、目标任务、管理体制等的原则性规范，内容纲领性强，其效力高于学校一般规章制度，体现举办者的意志和大学意志，是规范大学内外部主体权利义务的基本制度，在大学管理过程中处于最重要地位，规范大学主体行为和办学秩序，对大学内外部的一切相关教育活动都具有强制性和约束力。

第三，大学章程权威还是一种内在影响力。美国当代著名政治学家罗伯特·A·达尔认为“权威”是一种“影响力”。弗里德曼说过“法典背后有强大的思想运动”，法律问题从一开始就明显不仅是法律问题，同时也是文化问题。“权威有使人服膺的力量;这种服膺是出自服膺者心甘情愿的意愿，否则他们服膺的便不是真的权威。”[2](P3-4)大学章程的内在影响力表现为主体对章程制定及其实施理想化状态寄予的心理期望，寄托了主体信赖公正的心理，包括章程价值取向、内容被人们熟知和认同，受人尊重和推崇，确保章程正义、平等、自由价值得以实现。

二、大学章程权威的生成条件

大学章程权威生成就是“法”的权威在大学活动中的形成和建构的过程，应具备正当性和合目的性即合法性，正确性、科学性和合规律性即合理性等特点，同时还须营造认同和信仰章程的文化氛围，章程权威才能生成，才能在规范人们行为、控制大学秩序、调整大学教育教学活动和保证各主体利益等方面发挥重要作用。

第一，合法性是大学章程权威生成的基础。合法性的“法”既包括成文法制定法，也包括人们对权力合法性的社会观念、文化传统和价值追求，即正式意义的法和非正式意义的法。“合法性的基础取向是正当性，其本质是合目的性。”[3](P91)从正式意义的角度，首先，大学章程应是大学获得合法地位的基础。从西方大学发展史来看，中世纪以来欧美国家大学作为行会组织，一般都先有章程后有大学，保证了大学学术自由、大学自治等诸多权利，制定大学章程作为举办大学的必要条件而得以延续。其次，大学章程的合法性取决于大学章程应依法制定，是大学成为真正的独立法人、拥有办学自主权的重要前提。最后，大学章程应是大学依法治校的基础。我国《教育法》、《高等教育法》等法律法规明确规定应制定章程并按照章程自主管理，应确认大学章程作为大学治理的总纲和基本法地位，把制定、完善、执行大学章程作为依法治校、依法治理的基础和核心环节。

从非正式意义的角度，其合法性指体现社会正义。正义体现法律的基本价值。大学章程的根本和核心是通过对人的权利与义务的设定与分配，实现利益调整和利益相对平衡，并在调整和规范教育关系和教育行为过程中体现公正合理和有序，这是章程制定的出发点和归宿。首先章程要尊重人，以保护人的基本权利为基础，使主体的正当利益和需要得到满足，体现一种人文关怀和公平价值。其次它应该为人们的行为提供某种指引和评判，促使教育主体行为正当性和标准性。最后还在于它的教育意义和秩序意义，把章程规范内化为教育主体的思想意识并转化成人们的行为，从而自觉遵守和维护章程，实现章程权威。因此，章程正义性是权威实现的基础。

第二，章程权威生成也须具备合理性。“合理性的基本含义是科学性、正确性，其指向是合规律性”，合规律性即指大学章程应遵循大学内外部规律，这是其权威生成的关键所在。合规律性不仅要求章程设计科学，更重要的是章程执行和实施，体现其价值，发挥其功能，从而产生实效性。作为大学校内“宪法”，大学章程不仅应是高校内部管理最重要的规章制度，也应是处理大学活动尤其是处理大学教育利益冲突的首要手段和基本机制，通过调整大学相关主体的权利与义务均等来调整大学内部关系，实现大学内外部的利益平衡。因此，大学章程应明确大学法律地位，对大学与政府的各项权利边界进行划分，对政府宏观规划、控制、监管、立法、拨款等权力进行明确，大学举办者和办学者在章程确定的框架内行使各项自主权，作为举办者的政府对大学的干预以章程为限，不得超越，从而遵循大学外部规律，保障大学自治。

第三，大学章程权威也应具有内在说服力，得到普遍支持和服从。理想状态下的守法应是外在强制的淡化，取决于人们对法律的认识状况以及对法律的主观态度。从大学章程权威生成的逻辑看，章程权威生成的保障应取决于大学主体对章程的接受，而这种接受最根本的表现和要求就是对章程的认同和信仰。大学章程信仰表现为主体对章程的心理自主选择内化为人们的信念，并最终落实为对章程的遵从。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰。”[4](P21)依法治校，法治信仰是不可或缺的精神条件。大学章程体现“法”的意志，具有强制力，但强制力观念的“弱化”已成为一种趋势，大学各主体应将外在约束力转化为内部的心理机制，逐渐形成对章程及系列规则制度的理性认识，从而成为大学师生乃至大学外部关系主体的自觉自愿，自下而上，逐渐形成对章程和制度的熟知、认同、尊重、信服和遵从。

三、大学章程权威的实现

目前，按照《纲要》实施要求，大学章程权威的实现，需要按照教育法律法规规定，落实章程的法律地位，制定完善章程，明确主体的责权利，这是大学管理制度建设的首要大事;而且需要执行章程依法治理，这是关系到大学有序发展和高效运行的重大问题;还需要在大学文化建设过程中培育大学章程信仰，这是关系到大学平稳运行生态和谐的思想保障。

1．大学章程正义价值：主体利益平衡。

毫无疑问，现代意义的大学无论从先天属性还是当前治理制度构建都需要制定大学章程。章程制定的价值取向事关重大。亚里士多德说过:“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[5](P10)从法理角度看，大学章程品质是否优越首先取决于其正义价值，明确大学主体责权利，体现公平公正，实现大学办学目标才具有正义价值，才是大学的良“法”。

大学章程制定需要实现正义价值。伯顿·R·克拉克认为正义、能力和自由是社会、政府和高教系统认同且“都离不开的三个基本价值体系”[6](P272-279)。大学的内外部关系主体涉及政府、社会、市场和教师、学生、管理者，既要满足政府、社会、市场等外部的利益需要，也要满足大学内部教师、学生、大学管理者等各类主体的需求，使大学内外部关系主体在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部公平和利益的和谐统一。具体而言，章程制定必须明确各主体权限，在外部关系上，对大学人权、事权和财权等自主权进行规定;在内部关系上，对学术权力和行政权力进行区分，明确各方主体参与民主管理的机制。目前我国绝大多数公立大学还没有章程，大学办学无“法”可循，有的大学虽有章程但是事后“补课”，能否执行还要依靠领导班子甚至某一个人的操作，或束之高阁;有的大学制定的章程只是根据《高等教育法》的条款简单套用和直接拿来，过于原则，没有本校的特色，缺乏指导性和操作性，章程成了一纸空文;还有的大学章程与校内规章制度不衔接，实践中规则与章程脱节甚至矛盾，大学管理过程中遇事就制定新条例，某大学在清理学校管理条例时竟发现有1000多个条例早已过期，这种现象在高校中并不少见。规则制定速度过快、质量不高让人们对制度的神圣性产生怀疑，失去对制度的尊重和爱戴。按照《纲要》要求，制定章程将提上议事日程，这种“事后制定”的“任务式”章程若仅仅是基于某种形式上的需要，认为可有可无、制定不科学无法执行或干脆不执行，大学章程权威都将得不到维护。以上现象的产生和问题的存在根本原因是大学章程没有发挥应有的权力明确和分配的作用，没有体现管理过程中的规范、指导和依据进而产生的激励作用。

仅从作为校内制度承接教育法律法规的纽带和桥梁，其校内“法”的属性规定了章程不仅是大学规章，不仅体现在规定大学内部治理结构，更是大学宪章，规定大学与政府、社会的关系。大学章程的制定决不仅是大学自己的事，也是国家权力机关的事。南方科技大学朱清时校长上任伊始就着手制定大学章程，交深圳市人大审议，成为深圳特区的法律。其根本目的在于明确大学与政府权力分配，保证大学自治，免于因人因事因时而变，真正明确及保障大学内外部主体权利，满足大学各利益主体需要，实现利益平衡，体现章程的正义价值。

2．大学章程实效的产生：学术决策权。

大学章程的制定和公布只是保证文本的静态实现，更为关键的是使静态的制度得以实现并取得实效，成为大学举办者和全体成员共同遵守的行为准则，约束、指导、激励主体的教育活动和教育行为，以建立正常的教育关系，维护各主体教育利益和形成良好的教育秩序，体现章程“法”的意志和刚性要求。“执法必严”，章程只有在执行和实施中才体现其自身价值。“徒法不足以自行”，再完善的制度必须要公正地执行才能体现出来，大学章程制定之后便应长期严格遵守。

学术自由和自治是大学的基本价值观。在大学内部，大学章程实施的核心就是如何行使学术权力和行政权力。从已制定的一些大学章程来看，虽明确了学术委员会、教学委员会、学位评定委员会、教授委员会等学术机构和职责，但从当前各学术机构组成和职责履行来看，各个委员会成员绝大多数为校领导和院长的现象非常普遍，校长、副校长和院长既是行政领导又是学术领导的双重身份，很容易出现学术权力依附于行政权力，行政权力挤压学术权力，学术机构成为领导意志合法化的工具，沦为附庸和摆设，导致学术权力弱化和边缘现象。不久前某大学校领导集体退出学术委员会，但学术委员会委员的产生是否是教授的民主选举?委员的遴选机制是否科学?学术委员会能否独立地对学术事务做出裁决?大学事关重大的事务经费分配和使用等财务制度和教师待遇和考核等人事制度能否有占半数以上的学术委员会参与决策?现行法律法规和章程对大学的内部各权利主体之间的关系缺乏清晰的界定，导致学校决策机构与行政职能部门权力过于集中。现行法律法规和章程修订与执行，应切实提高学术权力的合法地位，健全学术机构的决策行为，充分发挥教授等在学术领域及重大事项中的参与决策作用，由个人或某个部门的行政权力转换为委员会制;强调多方参与、民主管理，使学术权力和行政权力互补和协调，才能真正实现“还权于教授”。

大学章程实效要求去“行政化”，即有效制约“上级”权力。政府采购、金融支付和副校长提名等教育法律法规确定的大学人权事权财权，不仅是各大学校长长期以来遭遇到的制度和法律困境，也是特区朱清时校长难以跨越的“坎”。从现行校长选拔任用制度看，即使在《纲要》规定“改革我国教育管理体制，建立现代大学制度、完善大学校长选任办法”并于2010年底启动的当下，从部属大学到地方院校的校长副校长也依然是上级委派，大学与地方交流、大学与大学轮岗，反映出对大学校长与地方干部使用同一标准、大学与地方用人机制相同、大学与大学个性相同。解决章程实效性问题，有赖“上级”的重视和决心，法律要有实效性重要的是“法律应当有至上的效力和最高的尊严，当领导人个人以及执政党的意志与法律出现矛盾时，法律必须高于领导人的个人意志”。自上而下，才能“还权于大学”，才能有效建立现代大学制度。

3．营造文化：大学章程信仰的培育。

长期以来，我国法治建设重视立法，而忽视法律赖以生存的文化土壤及对法律的信仰和崇尚。具有浓厚儒家伦理色彩的传统法律，与道德规范、行政命令之间没有清晰边界，法律往往成为伦理道德的附庸和行政命令的延伸。大学同样存在法律意识和制度观念落后，管理过程中的行政文化烙印明显，章程制定与实施主观重视不够，很长时间内靠行政指挥、靠上级指令，造成大学行政意识严重且愈演愈烈，大学学术组织属性淡化。人们所说的“一个部长一个做法，一个大学党委书记一个想法，一个大学校长一套理论”，人在政举、人走政息，大学没有独立之精神、自由之思想，决不为过。师生员工对章程的价值认识不足，对章程保障自身权利和利益的属性认识不清，大学主体普遍存在对章程认识误区和重视不足，究其原因是缺乏对章程的信仰和尊重。

培育大学章程信仰是其权威的集中体现。哈耶克认为法治社会的法应体现社会正义，能反映社会客观规律、经济活动规律，同时也应体现社会关系中的价值内容和道德因素。只有合这样的“法”，“才可能被信仰”。科学制定大学章程，体现民主、公正、平等、有序等人类正义价值，与大学质效优化的目标相契合，实现主体的利益需要，实行良法之治，从而增强其自身的可信仰度是信仰培育的核心要素。营造“法治”文化是信仰培育的基础，现代法治作为一种系统的有秩序的生活状态，它不仅仅是一种制度设计，也是一种文化模式。如果说法治秩序是建立在制度和意识等有机整合基础之上的正式要素，公民文化则是法治得以实现的隐形的、非正式要素，法治信仰需要文化作为保障。大学主体尚“法”理念的构建，是“法治”理想实现的精神先导;与信仰对象的契合，是主观信仰心理与外在信仰行为的统一，是“硬”与“软”的并重，是章程得以高效运行的必要条件。因此，章程信仰的培育还需要文化营造，从而产生对章程的理性认识，培育大学主体的制度需求、制度操守、制度情感和制度遵守。

章程制定原则保证大学自主办学，合理规定大学内部治理结构，反映各主体权利和需求，具备值得信赖的公正品质，体现章程正义价值。同时在大学治理过程中，又以章程为先、以章程为重、以章程为有效，维护章程的至高地位和威严，就能促使主体形成尚法理念和守法精神，形成信仰章程的文化。而章程信仰的文化营造，又能提升对章程价值理性认识并自觉维护和遵守章程。实现三者相互依存和相互促进，方可保证大学章程权威的实现。

[1][美]詹姆斯·科尔曼．社会理论的基础(上册)[M]．邓方译．北京:社会科学文献出版社，1999．

[2][英]约瑟夫·拉兹，法律的权威:法律与道德论文集[M]．朱峰译．北京:法律出版社，2005．

[3]米俊魁．大学章程价值研究[M]．青岛:中国海洋出版社，2006．

[4][美]哈罗德·J·伯尔曼．法律与宗教[M]．上海:三联书店，1991．

[5][古希腊]亚里士多德．政治学[M]．北京:商务印书馆，1985．

[6][美]伯顿·R·克拉克．高等教育系统——学术组织的跨国研究[M]．王承绪等译．杭州:杭州大学出版社，1994．