村级公共服务建设与发展的探索与思考——来自修水县黄溪村的调研

廖 敏

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

建设美丽中国、富裕和谐秀美江西，离不开农村的发展，重点要贯彻统筹城乡发展、拓宽教育、卫生、文化、社会保障等社会公共服务在农村覆盖面、增强农民自我发展的能力，加快推进农村经济社会协调发展。就农村公共服务体系发展建设的实践来看，一方面，近年来中央和地方各级政府在发展农村社会公共服务方面进行了较大投入，主要的投入方向集中在县乡级层面，受益区域主要限于县城、乡镇政府所在地及周边地区，农村最基层即村级层面的社会公共服务体系建设，仍然非常薄弱。村一级是农民居所集中之地，恰恰是农村公共服务最需要覆盖的区域。另一方面，长久以来受体制的影响，农村社会公共服务体系建设一直存在条块分割的情况，资源和职能在行业和部门之间的分散配置割裂了农村社会公共服务的统一性，人为地加剧了农村社会公共服务资源的稀缺和紧张，造成投资效益不高、资源浪费。与此同时，乡镇改革、农民生产生活方式改变以及大量剩余劳动力外出务工造成农村空巢化等变化，也日益影响着农民公共服务需求的形成机制。因此，如何使公共服务向最基层延伸以真正实现覆盖村庄，以及怎样着力调整公共服务资源的配置以形成公共服务建设的合力，或换言之，如何搭建农村村级社会公共服务的有效平台，已成为改善农村公共服务水平、提高资源利用效率的一项紧迫课题。近五年，江西省九江市修水县黄溪村运用移民扶贫、新农村建设等多项资金，在“走出深山、走出贫困、走向富裕”的实践中，探索了一条符合本村实际的新路子。

一、黄溪村公共服务建设现状

黄溪村是国家级贫困村，距修水县城20公里，三面环水，一面靠山，下辖15个村民小组，612户，2712人，有正式党员56名，预备党员3名，分4个党小组。总耕地1326亩，其中水田700亩，旱地625亩，山林面积6000余亩，种植桑蚕800亩，蔬菜100亩。已引进六家企业，2011年全村人均年农业收入约4500元。

2009年，新上任的村“两委”班子在县委及县移民扶贫办等有关部门的指导帮助下，制定了整村级推进发展规划，提出了“农业产业化、土地园田化、耕作机械化、住房城镇化、农民工人化”的五化发展目标。通过三年的扎实推进，干部群众同心合力，村容村貌发生了翻天覆地的变化，村级公共服务平台初步建成，一跃成为全县村级发展的楷模。

在村级公共服务平台建设方面，他们的主要做法是:

(一)聚集多项资金全力搞好村庄基础设施。

广大农户分散居住是导致村级公共服务配套建设成本高、推进慢、管理难、服务弱的普遍原因之一。针对这一情况，黄溪村“两委”干部通过张贴宣传品、上门走访等直接与村民交流的形式，引导农户自愿集中居住，着力打造新型农村社区，统一规划建设新村中心。新村中心占地面积70亩，有2000平方米的休闲广场，14米宽的街道，3个超市;街道硬化，自来水、下水道、绿化、亮化等配套工程一应俱全;现在新村中心接纳港口等9个乡镇和本村建房户133户，618人，计划还将在今后三年内继续扩大。村中心统一规划设计，科学布局，节约了土地，基本公共服务集中。这一项目已投入资金600万元。

在基础设施建设方面，村里还想方设法筹资180万元硬化组级公路6公里，组组通水泥路;为缩短路程2．5公里，预计总投资575万元，新建一条连接柯龙线二级公路，长1．2公里，路宽14米;包含长126米、宽10．5米大桥一座。

2010年，为了节约土地资源、防止乱葬乱占、规范殡葬管理、建设秀美家园，黄溪村率先在全县修建第一个村级公墓园。现在，曾经是荆棘丛生的荒坡已成为修水县第一个标准级的村级公墓园，目前已迁入老坟130余座。

(二)采用集约化农业生产，提高农业生产效应。

提高农业生产效益，改变增产不增收的状况，需要有新办法与新思路。黄溪村在推进村容村貌整治的同时，积极打造富民产业，为新村村民增收致富提供产业支撑。村里以15年租赁期、每亩每年150元的租金统一流转土地500亩，用大型挖土机平整土地，促使农业产业规模化、集约化经营。统一投入完善基础设施建设，30万元新建小蚕共育室4个和大蚕棚20个，30万元新建蔬菜大棚30个。根据产业发展前景和市场行情，规划打造蚕桑基地400亩，蔬菜基地100亩，蚕桑基地以3到5亩的规模、蔬菜基地以10至15亩的规模分别承包给村民，按照各负其责、各负盈亏的方式经营。目前，500亩产业全部落实了承包主体。与此同时，投资50万元修建了灌溉渠5000米，目前正在实施投资150万元的国家农业综合开发项目，进行土地平整，修建机耕路网，排灌“两渠”三面光。

在服务农民方面，村委尽力为农民致富增收牵线搭桥，提供产业技术服务。原来大部分村民年年养蚕、年年亏本。村支书带领村“两委”干部作深入细致调查，充分听取民意，一方面加强与省蚕桑研究所联系，建立“一条龙”的稳定技术指导，由过去光养丝蚕到现在以养种蚕为主，使蚕农收入成倍增加;另一方面挑选3名有文化、肯钻研的村民到县有关部门参加培训，村干部包干负责养蚕督查工作，在种蚕养植的关键环节，村干部与科技人员一天两次到村民家中叮嘱或是电话联系，把服务落实到生产的每个环节。全村养蚕总产值由2008年的3万元增加到2011年的105万元，2012年有望增加到200万元。

(三)明确村小学义务教育责任，为其提供最好的办学条件。

义务教育是农村公共服务的重要内容，事关未来发展大计。村委一致认为，为村小提供好的办学条件是村委会的责任之一。为解除学校和教师的后顾之忧，村里投资60万元新建了一栋450平方米的小学综合大楼和60平方米的冲水厕所，完善了小学的各项配套。为了打造更好的师资队伍，村委想方设法，尽最大能力为教师提供更好的生活环境，比如提供周转房;鼓励老师爱岗敬业，对教学先进的老师进行奖励等。现在黄溪小学已成为全镇办学条件最好的村完小，学生由70多个增加到现在的200余人，6位教师是清一色大学毕业的年轻教师。在全县的多次教学观摩比赛和教学质量评比中，黄溪小学名列前茅。

(四)设立文化活动中心，提高村民闲暇生活质量。

闲暇生活是否丰富多彩，是衡量城乡差别的重要指标之一。每到晚上，黄溪村新村的腰鼓队或是喜爱跳舞的村民，在中心广场活动或是跳舞。村里租赁房屋设立文化活动中心，摆放几百册各级文化部门赠送的各类书籍，供村民借阅。村老年协会有固定办公与活动场所，彩电、音响、桌椅板凳、茶具、象棋、扑克、影碟机、各种乐器等应有尽有，使老年人活动有场所，爱好有选择。老年协会还在化解矛盾、和谐社区中起到积极作用，现在全村有300多位老人领取了养老金，老有所为、老有所乐。

(五)注重与村民沟通，吸引村民参与社会管理。

农民群众是村级公共服务的建设主体和受益主体，通过搭建农民群众经常性参与村级事务的平台，可保障和促进公共事务的顺利推进。黄溪村委认识到群众是村工作的力量源泉和胜利保证，要实现村委会的工作目标，必须依靠群众，做好群众工作，充分发挥群众的积极性、主动性和创造性。他们成立并召开了群众代表大会。群众代表按群众总数10∶1产生，以自然村为单位召开群众大会选举产生，一届任期三年;群众代表对村委会的工作进行参政议政，参与制定村级发展规划和重大项目决策，监督村委会工作，确保村务公开。

为了做到账目清楚、财务公开，村里成立了村级民主理财小组，让党员、群众代表三人以上担任民主理财小组成员，负责参与并监督村级财务管理，掌握资金流向，制定严格的财务管理制度，做到有章可循。一个财务章分制成三瓣，三人各掌握一瓣，每章条据必须由三人核准后才奏效，对一些有疑问或不合理的开支，有权拒绝盖章。

在黄溪村，“两委”干部心齐气顺，配合默契;干群关系和谐，村民情绪顺畅;环境整洁优美，村民安居乐业，未来发展潜力很大。联想到当下有学者提出“警惕农村基层政权退化”[1](P16)的惊呼，我们认为黄溪村真不简单:一个村委会，能够将有限的资源整合，在三年时间里用500多万元干了1300多万元的大事，将村中公共服务的平台基本搭建起来。

二、黄溪村公共服务建设的经验

(一)村级领导班子带头奉献，踏实做好工作。

2008年11月，黄溪村委会换届选举，全村44名党员、1926名村民代表，一齐把选票投给了18年前曾经在村里当过党支部书记的徐万年。已经成为修水县有名的养殖专业户，发家致富的徐万年带着回报与奉献的精神，把厂子留给儿子经营，在村里不拿一分工资，不报销一分差旅费，“两不书记”带领全村致富发展。

修路，村支书第一个捐出3500元，带领大家苦干两个月，3000多米长的新水圳建成;贷款，支书第一个做担保人，目前为止，他已为村民担保贷款100多万元，全村购买农用运输车25辆，农耕机、插秧机8台，挖掘机、装载车3台;支书用自己养猪发家致富的经历，动员农户利用闲置房屋发展养猪，向村民承诺公司包猪种、包饲料、包技术、包防疫，统一销售。目前，全村30%的农户都办起了家庭养猪场。

在村支书示范作用下，有两位长期在外打工、年收入在10多万元的能人回到村里当干部。“两委”班子成员全年无休、配合默契、任劳任怨，带领村民为家乡发展奉献着智慧与辛劳。在交谈中，“做服务型干部”、“要有超前意识”、“尊重村民意见”、“分散责任风险”、“做好功课”等蕴含现代管理理念的话语不时从村干部们口中说出，反映出他们的高素质。

(二)吃透政策，运用政策为村建设服务。

一般人认为，掌握政策是“大干部”的事情，村干部只要埋头干活就是了，但在黄溪村并非如此。近五年以来，从中央到各级政府出台了很多惠农政策，如种粮补贴、农资补贴、农村社会养老保险、农村合作医疗制度、水库移民扶持等等。如何理解政策并善用政策，这是事关每个村民切身利益、事关村中事业发展的关键。村“两委”在支书的带领下，在理解政策上下足功夫，了解时事国情，学习农村基本政策，学习先进经验，结合本村具体情况到惠农政策中寻求依据，形成由“等钱做事到先做事再找钱”的倒逼机制。为了筹集村里修桥资金，村支书七次到省相关部门说明情况、申报项目，吃着方便面，用真挚、执拗为民服务的精神感动了省里相关部门领导。黄溪村的几个大项目都是在对惠农政策的充分理解下，通过多重努力争取来的。

(三)以村民需求为导向，提高村委公信力。

农民是农村公共服务的最终享用者，农村公共服务应该立足于农民需求。现在农村社会问题多，是因为干群距离太远，农民的利益不能得到有效诉求;如果干群距离近了，农民的诉求可以直接得到反馈，矛盾就不会聚集。为了掌握村情民意，新上任的村“两委”，半个月内跑遍了全村15个组的532户人家，听取村民的意见和建议。通过走访慰问困难村民和党员，改变村干部工作作风。“凝聚人心要做村民的贴心人，但关键还得为他们办实事。”想方设法帮助困难村民解决生计，召开村民大会将村里重要决策告知群众，对工作中的阻力采用人性化的办法化解而不是采用硬碰硬的“命令”，所有这些均使村“两委”的公信力得到增强。

(四)搞好民主管理，提高村民自治能力。

在推进村级民主治理机制的基础上，将公共服务与社会管理改革机制与村级民主机制结合，使公共服务能够建立在村民民主讨论的基础之上，关键在于调动起村民参与村务的积极性，落实群众对村务的民主决策、民主管理和民主监督。黄溪村从2008年成立村民事务理事会以来，涉及基地开发、产业调整、招商引资、新村建设等大事，都要开会听取理事会意见。“理事会否决的事项，我们坚决不干。有了理事会，很多‘政府管不到、干部管不了、社会无人管’的老大难问题迎刃而解。”这是村支书对理事会的认识。理事会由群众推选，能把群众的意愿、困难及时向村委会和乡镇党委、政府汇报。理事会不但弥补了乡村干部不足、村委会管理难以到位等问题，还促进了农村民主建设和社会稳定，做到了“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交、群众不上访”。三年来，拆迁房子、迁坟这类棘手的问题，没有造成一例上访。村级民主理财小组的“三角章”制度也让村民直接参与并监督村级财务管理，账务公开透明，提高了村“两委”的公信力。

三、村级公共服务建设与发展的思考

黄溪村从一个后进村三年转变为先进村，村级公共服务的提供无疑在其中起到了决定性作用。基础设施建设改变了村容村貌，让农民有了舒适的生活环境;产业就业服务让农民收入开始增加;教育文化服务让农民思想有了转变;民主管理让农民提升了自治能力。农村公共服务水平的高低是衡量一个国家和地区农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志，也是建设和谐秀美乡村工程、全面推进社会主义新农村建设的关键所在。

村级公共服务直接与农民切身利益联系，是满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要，为村民公众利益服务，促进农村经济、社会和自然可持续发展的产品。有学者研究认为，在诸如森林草场等公共池塘资源(commonpoolresource)的公共事务领域，除政府和市场的力量之外自主治理也是有效的制度选择[2](P31)。

在很多领域，公共服务的农村自主提供是有效的。黄溪村这种在政府扶持下、自主进行的公共服务建设正是弥补了政府治理的“空白”，培养了村民自我管理的能力，促进了乡村的和谐发展。

(一)基层和谐稳定是推进村级公共服务建设的落脚点。

几年前的黄溪村是全镇老大难的“落后村”:6年无法开展计划生育工作，村民经常上访，打架闹事不断，赌博成风。2008年之前的15年间就有60多人犯法被判刑。在新“两委”的带领下，黄溪村制定发展规划，向外寻求支援，对内修路、修桥，建新村，养猪、养蚕，发家致富。基础设施的改变让村容村貌有了大的改善，使得老百姓有新房安心住、有事情积极做。现在，黄溪村“矛盾少了，闲人少了，年轻人也听话了”，从经济落后村到全镇上项目个数第一，从有名的上访村到镇以上零上访，没有一件治安事件。这种大转变说明解决农民最关心、最直接、最现实的民生问题，提供相应公共服务，从而影响并引导农民积极向上、提高他们的幸福指数，有利于乡村的和谐富裕。

(二)优秀的领导集体是推进村级公共服务建设的基础。

黄溪村近年来的巨大变化得益于有一个非常能干的“两委”班子。村支局徐万年曾经是修水县的养殖大户，属于“企业精英”，他的勇于拼搏的精神和超前的市场眼光，在村中有很强的感召力，用干企业的精神来做农村工作，其视角其方法都有独到之处。村干部中有曾经是小学校长的“文化精英”，有搞模具致富的“实干家”，有在村里工作过三十年的“政治精英”等等。这个团队还善借外力，与县扶贫和移民办等县直单位保持良好的合作关系，有省委党校(行政学院)包村扶贫工作组的帮忙，这些均为村“两委”的执行力提供了智力支持。村干部们无私奉献，心系村民，村干部与村民有良好的合作基础。由此可见，一个优秀的领导班子无疑在村级公共服务提供中有非常强的引领作用。

(三)整合资源、集中力量是推进村级公共服务建设的保障。

加强村级公共服务，成片推进新村建设，项目资金投入是关键。依靠村级组织自身有限的资源，无法全力提供公共服务建设所需。黄溪村在拿到项目资金及各种补贴后，协调各方力量、整合各种资源，按照农民需求服务的层次，将所进行的公共服务建设项目整合，实行统一标准，进行整体规划，实现了人、财、物等资源统筹运作。黄溪村之所以能用500万干了1300万元的事业，就是优化配置了农村基础设施，集中力量做好每件事，一步步地提高村级公共服务的效果和效率。他们的做法，对现有的新农村建设中对乡村项目投资由政府各个部门分项目拨付下去而到村里又因资金不足而干不成事情或者半拉子工程的做法，应当有所启发。

(四)超前思维、战略规划是推进村级公共服务建设的导向。

思维决定行动，掌握了思维的力量，也就加速了成功的频率。村级公共服务建设依然需要有思维超前、战略眼光，“敢为人先”、“多如牛毛我就是其中一根”，村级沿江路、村级旅游开发、村级养老寓……等等都在黄溪村2011—2015年扶贫开发整村推进规划之中。“思想有多远，你就可能走多远”。一个国家级贫困村，很多遥不可及的目标正一步步实现。村级组织要摆脱“等、靠、要”等旧观念的束缚，结合本地实际制定战略规划并保持延续性。

村级公共服务，既是统筹城乡发展的重要基础工程，也是关系广大农民群众切身利益的民生工程，还是建设秀美乡村、完善农村基层治理结构的系统工程。当政府在这一微观领域管理不足时，村级组织这种自主提供模式则弥补了一部分空白。形成各级政府与基层自治组织互补形式，明晰各自责任边界，不断提高村民享受公共服务质量仍需不断探索。

[1]于建嵘．警惕农村基层政权退化[J]．南风窗，2012，(15)．

[2][美]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事务的治理之道[M]．上海:上海三联书店，2000．