论重大行政决策的程序制约

茅珠芳

(金华教育学院 人文分院，浙江 金华 321000)

一、概念的界定

行政决策是指国家行政组织为了实现行政目标，依据既定政策和法律，对要解决的问题拟定并选择活动方案的行为过程。它是行政管理的核心，是行政权力行使的一个起点，也是行政权力影响人们生活的重要途径。对行政决策的制约，是对行政权力进行制约的一个重要方面。然而，当前对行政决策的研究过多停留于政策学的立场，缺乏从行政主体行使行政职权角度的分析，因而，对行政决策作政府过程层面的研究具有重要的意义。从效果上来考察，行政决策如想获得广泛的服从，不仅取决于决策内容的科学性和正确性，更取决于决策的民主性及合理性。显然，对行政决策作程序层面的研究，将为行政决策的民主性及合理性提供科学的论证。

行政决策是一个外延非常广泛的概念，它贯穿于行政管理的整个过程中，甚至可以认为，行政机关所有的行政行为都具有决策的环节，这使得对该种行政决策程序制约的考察非常困难。行政决策应基于决策的重要性和影响力差别而区分为常规性行政决策与重大行政决策。前者系行政机关在进行具体行政行为时所作出的决定性判断及实施意见，后者是指行政机关所作出的在国家、社会或地区范围内影响重大的、涉及公共利益的、针对重大事项的决策行为。本文主要讨论的是重大行政决策，而不包括常规性决策。为使研究对象更具有确定性，本文还排除了危机决策以及将决策上升到制定规章、法规等立法行为的行政决策情形。

二、程序对重大行政决策的制约意义

重大行政决策是行政权力行使的核心，是行政权力对社会有限资源的重要配置过程，因而它也需要完善的制约和监督机制来保证决策的科学性、正确性。当前对重大行政决策过程缺乏有效的监督和制约手段，从而使得在决策中的行政权膨胀，重大决策的作出普遍具有随意性、缺乏科学论证的过程，较易受到领导个人主观意志的影响。程序作为权力监督和制约机制中的一种，对重大行政决策有着不同寻常的意义。

首先，对重大行政决策而言，程序意味着决策权威的分散化。重大行政决策既然是行政权对社会资源的配置，必然涉及到利益选择与利益冲突问题，而人的趋利性决定了单个的掌握决策权力的人在利益面前很难以公平、合理作为指导其作出决策的内在依据，因而，任何的重大行政决策，都应当避免决策权力的集中。而程序参与制度的设计在决策当中保证了民众等各决策行为的利害关系人参与到决策中来，行使对影响自己权益的决策权的监督，这种参与本身也是一种权力的实现，同时也使决策行政机关的决策权得到了限缩。程序公开制度的设计则保证了决策行为难以因为暗箱操作而存在徇私情形，并且使得重大行政决策在制定及实施过程中随时处在民众的视野内，这种对行政机关决策权的有效牵制，同时限缩了行政机关的决策权。事实上，行政决策是一种国家权力内部结构中的一个组成部分，并且是行政机关行使权力的核心部分，众多的腐败问题都源于决策权这个权力核心失去有效制约而产生。程序恰恰是对国家内部权力结构进行一种结构性控制的方式，它运用扩大结构主体、分散结构组成、形成结构顺序等方式建构有效的权力制约机制，来实现对决策权力的监督，从这个意义上来看，程序也具有对决策权威的分散化作用。

其次，对重大行政决策而言，程序意味着决策过程的理性化。现代行政决策是经济学与政治学的联姻，“决策的本质是处理自然状态的不确定性，包括‘严格不确定性’和‘风险决策问题’[1](P27)，为避免行政决策的不确定性和高风险，以实现用经济学上的“最小的投入获得最大的产出”的基本原则来指导决策，决策必须理性化，即寻求用“理性的、头脑清醒的、客观的和准确的计算，利用可以收集到的信息和统计数字，对目的和手段加以分析，……以有效地达到设定的目标”[1](P28)的科学决策方式。然而，复杂的决策利益关系、人的理性不及、人的趋利本能等因素，决定了理性决策不可能自我实现。程序作为“理性选择的保证”，排斥了行政决策作出过程的恣意性，否定了决策人在决策时任意以自由意志决定决策内容的可能性，并且将决策过程置于公众的有效监督之下，从而保证了重大行政决策的理性化。

再次，对重大行政决策而言，程序意味着决策方式的民主化。在我国，行政决策始终奉行民主化原则。民主集中制和群众路线一贯是党的基本决策思想方针。通过数十年的发展，重大行政决策已形成了借助中国共产党的会议报告和决定制度、国务院及各级政府部门政府工作报告制度等具体制度来实现决策民主化的方式。程序由于其特定的对立面设置机制、全面对话方式、可靠的信息和证据以及确定的结果等结构要素的存在，而保证了在该机制下的重大行政决策的民主性。在国务院新闻办公室于2005年发表的《中国的民主政治建设》政府白皮书中，总结了我国科学民主决策机制的基本要求是建立政务公开制度、扩大公众对政府立法的参与程度、建立专家咨询和论证评估制度以及建立社会听证和公示制度，四项制度无一不是程序制度。由此可见，程序对重大行政决策的决策方式民主化起到了至关重要的作用。

对重大行政决策而言，程序意味着决策体系的制度化。对现代行政决策，尤其是重大行政决策而言，决策体系的制度化是保证决策科学性、正确性的必要方案。可以认为，重大行政决策的制度化是中国法制化进程中的重要一环。程序使决策主体、决策内容、决策进程、决策监督等决策环节有了明确化的标准，因而，重大行政决策的具体程序制度构成了决策制度的核心内容，两者息息相关，对决策的科学性、正确性起到保障作用。

当然，程序对于重大行政决策的制约作用不单纯是正面的，作为法治的双刃剑，程序在重大行政决策中也可能会产生不利的后果。例如，理性的无知(rationalignorance)意味着民主化的程序将给重大行政决策带来某种结果的不公平性，内部民主集中制在当前官僚体制下很容易变成一种政治对抗(并且结果很容易演变成一种政治妥协，或者干脆是一种一言堂式的领导个人主观意志决定)等，这些不利的后果的存在，将影响重大行政决策的科学性、正确性，因而，有必要通过一定的方式尽量避免。

三、制约重大行政决策要求何种程序

一项能够制约重大行政决策的程序，必须满足以下要求:

第一，它是公民参与的程序。这是制约重大行政决策程序的核心。重大行政决策从决策的产生，到决策的执行，到决策的监督，都是公民参与并提供意见协商而成的结果。尤为关键的是，这是一种能够真正保障公民无障碍地实现自由意志的程序。诚如北京大学王锡锌教授所言，倘若“在同一个游戏中，有的参与者对游戏乐此不疲，而另外一些参与者却对游戏感到不安甚至厌倦”，那么，“这种参与者对游戏的不安、厌倦甚至抵制的心理态度和行动”[2]，可能会颠覆参与程序的功能。因此，正当的决策程序设置，不仅是公民参与的程序，更是能够真正保证公民参与的程序，这才是程序正义的本质追求。

第二，它是具有公开性的程序。这是制约重大行政决策程序的前提性要求。公众如果连对其自身将产生重大影响的重大行政决策的知情权都没有得到保障，那么，公民参与也就失去了意义，程序的民主化、理性化都不可能实现。行政机关在作出影响公民重大权益的决策之前，都应当保证公众已获得了自身权益有可能受到影响的告知，并且可以基于此来决定自己对这个将严重影响自己权益的决策的参与程度。如果告知是在重大行政决策作出之后进行的，那么，公民事实上已失去了参与决策的可能，决策程序的公民参与制度设计也就失去了意义。

第三，它是存在反馈机制的程序。这是制约重大行政决策程序的关键。程序如果仅止于公民参与，那么参与者提供的意见只是停留于口头或书面上的语言或文字，没有任何的实际意义。只有反馈机制的存在，程序才构成对行政决策真正意义上的监督，因而才属于具有制约能力的程序。行政决策程序制度的全部设计都应当有一个完善的反馈机制环节，以保证该程序的设计是完备和充分的。

第四，它是参与者具有平等决定权的程序。这是制约重大行政决策程序的有效性保证。在当前的行政官僚体制之下，行政主体与行政相对人被设置为具有领导与被领导关系的对立方。在常规性行政决策程序中是可行的，也是具有合理性的。然而，在重大行政决策程序中，由于这些决策是政府实现公共利益的重大行为，其对社会资源的配置将会严重影响不同相对人的权益，并且对整个国家、社会或地区产生重要影响，保证程序参与者平等地享有决策的决定权，是行政决策程序正义的基本要求。就程序制约重大决策权角度而言，也只有平等化对待每个参与者的决定权，制约作用才能真正得到体现。

四、制约重大行政决策的正当程序制度

既然程序对重大行政决策具有重要的制约意义，并且也足以产生明确的具有制约权力功能的程序标准，那么，具体的制度设计就应当围绕该标准，在充分体现前述制约意义的前提下产生。

(一)重大行政决策提起制度。

当前的重大行政决策产生机制，部分是借助于人大会议代表及政协会议代表议案提起制度来实现的，更多的则是由主持重大行政决策的行政机关自行提起。这种提起方式的问题在于它忽视了重大行政决策利害关系人对重大行政决策的影响权，并进而使得大量重大行政决策的作出是基于领导人或政府部门领导集体自由意志的结果，从而使得重大行政决策在提起环节就失去了制约。事实上，重大行政决策的提起应当是一个复杂的、多元的、由多种方式共同组合而成的制度。王绍光教授就认为，光是从决策提起者的角度来看，公共政策就应当包括关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式等六大模式[3]。

重大行政决策的提起，应尽可能限制由主持重大行政决策的行政机关自行提起，以避免裁判者就是裁判与运动员身份重合所带来的程序不公正，以及可能影响到的实体正义。有必要将程序的分权功能引入重大行政决策的提起程序中，并且行政决策的提起制度应体现教示程序的基本要求，即在具体设置重大行政决策的程序时，将决策提起权或启动权交由不同的主体实施，并且保证该决策的重大利害关系人具有平等的提起权。在提起环节上，该决策的提起是事先经过公告的，在公告期间及提起期间，公众的意见应当在行政决策作出时得到明确的反馈。事实上，包括由人大会议代表及政协会议代表所提起的重大决策议案，也有必要借助一定的公开程序和反馈程序，保证代表们真正代表着利害关系人的利益。

具体来说，重大行政决策的提起程序应当分为四大模式:代表模式，即人大代表、政协代表、公众代表等代表人民提起决策建议的方式;政府提议模式，即政府作为重大行政决策的提议人，但提起的完成需要经过专家论证、部分利害关系人试表决等必要环节;开放决策模式，即政府通过一定的平台向公众开放式征求公共决策建议，然后经筛选形成比较多数人意见的提议案，再以政府提议模式或代表模式完成程序;咨询专家建议模式，即借鉴国外的专家咨询制度，由政府部门委托公共政策相关领域专家群体提起决策建议案，再经由政府提议模式或代表模式完成程序。

(二)重大行政决策说明理由制度。

在隐含于具体行政行为的常规性行政决策中，行政行为说明理由制度是一项已经比较完善的具体制度，在立法(包括行政立法)程序设置里，说明理由程序已是一个比较重要的程序。学者们对这两个领域的说明理由制度研究也较为透彻。然而，在重大行政决策程序制度中，说明理由制度是尚未探讨的领域，在对重大行政决策的制约环节也因此形成了一大真空。事实上，说明理由制度的意义在于限制决策者的非理性以及避免决策的作出忽略利害关系人利益的情形，这两者都是程序制约权力功能的重要体现。重大行政决策是行政权力的重要实现方式，它比常规性行政决策影响面更广，又不像立法那样容易置于公众的视野内，它的作出时常是非常隐蔽地侵犯到许多人的利益，对它的作出更应尽可能限制决策者的非理性，以及避免忽略利害关系人利益的情形出现。同时，它也是保证重大行政决策科学性、正确性的重要途径。鉴于此，重大行政决策说明理由制度的建立势在必行。

重大行政决策说明理由制度应当以公开的方式，在决策提起前，向公众说明决策的依据、原因、论证进程等内容;在决策作出时，允许公众到场或通过一定途径获取有关决策进程的说明;在决策作出后，向公众解释决策作出的全部事实和理由。

(三)重大行政决策听证制度。

“在决策过程中设置听证程序，让决策的利益关系人或其代表以及有关的专家学者对拟制定决策的科学性、合理性、可行性等畅所欲言、各抒己见，使决策所关涉的客观实际情况得以充分的反映，这无疑有助于政府决策者对客观实际情况的了解和掌握，有助于其将决策建立在全面、准确的信息基础之上，有助于其按照社会发展的客观规律作出符合客观实际的决策。”[4]重大行政决策的听证远比常规性决策听证，包括行政处罚听证、价格听证等具体行政行为的听证要重要得多。

重大行政决策听证制度应当以相对人的听证权为核心展开，在保证相对人听证权的基础上，进一步保证相对人的知情权和听证进程中的平等决定权，并进而对听证中的意见给出明确的反馈。听证制度在中国已建立十余年，但其一直不能完善的根本原因就在于听证制度被虚置，形式上的满足掩盖了听证制度事实上的不平等，因此，如何保证重大行政决策听证制度的真正落实，是当前学界和行政机关共同面对的重大命题。

[1]宋彪．分权与政府合作[M]．北京:中国人民大学出版社，2009．

[2]王锡锌．公共决策中的大众、专家与政府[J]．中外法学，2006，(4)．

[3]王绍光．中国公共政策议程设置的模式[J]．中国社会科学，2006，(5)．

[4]丁煌．听证制度:决策科学化和民主化的重要保证[J]．政治学研究，1999，(1)．