我国电子政务建设的现状及对策研究

成剑英

(中共江西省委党校，江西 南昌 330003)

电子政务作为政府信息化建设的具体形式，目前已成为世界发展的潮流。电子政务，也叫电子政府，它的概念源于美国克林顿政府，由英文E-government翻译而来，现已被世界绝大部分国家所采用。所谓电子政务就是政府部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断的革新和改善的基础上，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，将政府的管理和服务职能进行整合，超越时间、空间的界限，打破部门条块分割的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的一体化管理和运行。

一、我国大力发展电子政务建设的现实意义

1．推行电子政务是我国信息化建设的一项重要举措。

政府信息化建设是国家信息化建设的主导力量，对推动国家信息化建设起到至关重要的、不可替代的引导和示范作用。推行电子政务，以政府信息化带动国家信息化，是我国推进信息化建设的重要举措。

首先，国家信息化建设是一个涉及面很广的系统工程，只有承担社会管理角色的政府部门才有足够的权威去引导和调控社会资源，统一规划和指挥各部门信息化工程，清理并调整不利于信息化建设的有关政策规定，出台相关优惠政策，制定相关法律法规，解决信息化建设中出现的种种问题。政府信息化也向公众展示了高新技术的应用，让社会更大程度享受到信息网络的便利，这将有助于推进社会信息化进程。

其次，政府作为国家信息资源的最大拥有者，掌握着全社会80%以上的信息资源，是企业信息化和全社会信息化的基础，是信息市场中极其重要的供给方和信息流的“中心节点”。政府信息化建设必将促使各级政府带头整合当地的信息资源，打破政府的信息垄断，实现政务信息公开，进一步丰富社会信息资源，活跃社会信息市场，为国家信息化的发展奠定基础。

2．推行电子政务是政府管理创新的必然选择。

政府管理创新成为现代政府行政的迫切需要。当前，经济全球化进程加快，以信息技术为代表的高新科技和知识经济迅猛发展，给政府运行和公共管理带来了巨大的压力和挑战，传统政府管理中权威性、封闭性和单向性的机制已经无法顺应时代发展的潮流，现代政府在行政理念、制度框架、运行机制和工作方式上都面临着一场变革，使管理向着“服务性、透明性、效率性、回应性”转变。

电子政务的建设和推动，为政府管理创新提供了重要的物质基础和技术支撑。电子政务是推动政府管理创新的关键，又是政府管理创新的重要内容。电子政务通过对政府业务流程再造技术，建立了一个虚拟、透明的网上服务型政府，利用信息交流的便利条件，减少中间控制环节，使信息的传递更加高速通畅，减少信息的失真;利用网络平台的便利条件，扩大管理幅度，实现政府机构的精简;利用快速收集信息的便利条件，对外界变化的环境做出正确的分析，能够实现及时的纠偏，减少盲目决策带来的巨大损失。透明而公开的网络信息最大限度地满足了公众的知情权和参与权，也加大了公众对政府管理人员舆论监督的力度，从而有效减少了腐败，树立起政府开放性、廉洁性形象，增强了百姓对政府的信任度和凝聚力，为新时代政府管理开创了一个全新的社会治理模式。推行电子政务是政府管理回应时代挑战与要求的必然选择，更是政府管理机制的一种创新举措。

3．推行电子政务可以提高政府行政效率，降低行政成本。

电子政务的推进使传统的行政组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能进行整合，为政府业务流程的重组和优化提供了全新的平台。电子政务流程将由一系列相关职能部门配合完成，对流程运行不利的障碍将被铲除，破碎的流程将得到整合，部门分割将被削弱，多余的部门及重叠的流程和活动将得以消除或合并，大大提高了行政效率。同时，网络化的办公技术和手段，为政府管理提供了全面、精确的信息，而政府部门也可以通过计算机等设备有效地处理、筛选自己所需要的信息，方便而又快捷，节省了人们的精力和时间，也给各个相关部门的沟通提供了渠道，方便了政府的管理和控制，提高了行政效能，降低了行政成本。随着电子政务的深入发展，政府服务会越来越完善，人们不用再担心“门难进、话难听、事难办”的官僚主义作风。

4．推行电子政务有利于政府决策的民主化和科学化。

传统的政府管理中，高层决策者很难了解最底层执行者实际面对的问题，而他们又必须做出事关底层的决策，如果中层的管理者不能做好上下沟通工作，决策就有可能不合理或不合民意。推行电子政务可以使政府机关借助现代信息技术和通讯技术建立政府与组织、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的透明沟通网络，底层公民可以通过网络反映和发表自己的意见，加强对政府工作的监督，使政府的高层决策更加民主化。

同时，电子政务使政府部门可以全面掌握国家政治、经济、社会发展各个领域的准确可靠消息，可以根据自己掌握的信息和人们反馈的信息，作出理性的判断，制定出科学的决策。

二、我国电子政务建设的现状及存在的问题

电子政务是信息技术发展与现代政府管理创新理念相结合的产物。作为一个新兴的研究领域，经过20余年的探索，到目前，我国电子政务发展取得了实质性的进展，建设了金盾、金关、金财、金税、金审、金农等近百个重大电子政务项目，并取得了以下几个方面成就:网络基础设施形成规模，已能基本满足电子政务应用的需要;重点业务系统有序推进，政府网站体系初步形成，网上服务质量稳步提高;电子政务发展环境不断完善，政府网站已经成为联系公众、企业、社会的桥梁和窗口，提高了政府服务水平;各级公务员信息技能明显提高，利用网络系统提升了行政能力。

与发达国家电子政务的发展相比，目前我国电子政务建设的实用性大部分还是依赖信息网络本身的特性，电子政务中“政务”本身的实用性并不鲜明，无论在理论上还是在实践上，我国电子政务发展都还处于一个需要完善的阶段。

1．对电子政务的认识存在误区：重“电子”，轻“政务”和“服务”。

电子政务发展的本质是以公众为中心，按照公众需求来设计政府的网络职能，目的是构建服务型政府，实现以人为本的理念。但在我国电子政务工程建设中，由于对电子政务认识上存在误区，认为电子政务只是政府部门的计算机化、政府上网、三金工程或办公自动化等等，许多政府部门只重视计算机、电子网络等现代信息技术基础设施的建设，而对电子政务建设中政府工作流程重组和服务型理念没有给予充分的重视。这种认识上的偏差，最终导致电子政务流于形式。以南昌市行政服务中心网为例，大部分都是与政府有关的政策法规、办事指南、机构设置、职能介绍、成员名单、联络方式等静态信息;还有一部分只是简单地向用户提供某种形式的单向服务，如用户可以从政府网站上下载表格、报税单等。总体感觉是网站易用性差，进入地市县区的链接经常打不开，一些咨询业务还是几年前的内容，公众参与性少，网站更新慢，还没有建设相关的行政效能评估投诉体系，缺乏以人为本的服务理念，不能实现反馈信息和意见的双向互动功能。

2．政府缺乏统筹规划、统一管理。

以美国为首的电子政务发展较为发达的一些国家，它们给我们提供的一条很重要的经验，就是中央政府加强统一规划和组织领导，有计划、有步骤地部署电子政务的发展。当前，美国电子政务的基本构架为:建立一套统一完整的标准化电子政务信息服务措施;加强内部融合性，实现资源互通共享;实现对民众服务的多渠道化和单一窗口化，普遍实现“一站式”服务。

目前，我国各级政府部门掌握了3000多个政府信息数据库，但各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，缺乏总体规划、统一管理，出现条块分割、部门封锁，信息共享障碍全重，大部分建成的电子政务系统模式不统一，彼此之间很难实现互联、互通、互利用、互操作，使电子政务发展陷入“诸侯割据”的局面。特别是在政府门户网站的建设上，方向不明确、定位不清晰必然导致门户网站建设激励不足、服务意识淡化、人力财力不到位等一系列问题。以南昌市行政服务中心和深圳市行政服务中心为例，两个行政中心域名访问服务器格式不统一;网站建设承办单位不一样，设计的内容和服务方式也不一样，深圳市行政服务中心增加了行政效能投诉栏目，南昌市行政服务中心则又细分了不同人员的登录窗口。两者电子政务系统模式不统一，多样化的操作方式和操作窗口增加了网站使用的复杂性，容易促成信息孤岛的形成和泛滥，给国家造成大量的浪费，也给政府工作带来不必要的被动。我国电子政务建设因缺乏整体统筹的可操作性发展规划和规范统一的评估标准，很难建立高效务实的政府管理运作机制。

3．政府信息官管理体制有待进一步规范。

我国政府机关的电子政务管理体制多采用“电子政务领导小组+信息中心”模式。信息中心的信息官多是计算机类技术人才，而政务类人才比重偏小。在这种人才模式中，信息中心的政府信息官主要任务就是政务信息的收集者与具体开发者，而不是管理者与开发决策者;是政务的电子模式传导者，而不是电子政务建设的战略规划者和决策者;是电子政务建设的组织者、日常管理与维护者，而不是电子政务项目的具体建设者。

相比较于发达国家如英国和新加坡的电子政务建设中的电子大臣和首席信息官制度，我国的政府信息官的身份、地位与其职责定位明显不符，因而难以形成一个全国统一的、集中式的协调发展。

4．保障电子政务发展的法律、法规不够完善。

为保障电子政务的健康发展，我国相继出台了《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》等法律、法规和部门规章。但是，随着新技术的出现和电子政务运用领域的扩大，出现了许多新问题需要法律法规的约束和规范。中国的电子政务法律规范建设明显滞后于电子政务的发展，给电子政务的推行带来极大的不利影响。

三、我国电子政务建设的对策研究

1．转变观念，提高认识，创造有利于电子政务发展的良好环境。

电子政务是实现由权力行政向服务行政的转变;由政府本位向公民本位的转变;由信息封闭向信息公开透明的转变。这种观念的转变必然会牵涉到政府各相关部门的既得利益，这也是我国电子政务建设这几年在“电子”硬件设施上发展迅速，而具体的“政务”内容建设上发展较为缓慢的重要原因。

当前，电子政务建设已成为时代发展的共识，是政府为适应新形势下管理机制的创新，是赢得全球信息化战争的重要举措，并上升为国家发展战略。政府各级领导干部必须转变思想观念，提高认识，从整体利益出发，顾全大局，树立服务理念，践行服务精神，认识到电子政务是贯彻实施“科学发展观”重要思想的途径与方法，是“全心全意为人民服务”的具体体现，克服本位主义思想，进行“系统思考”，为电子政务的发展创造良好环境。

2．建立以政府首席信息官为核心的政府信息官组织架构，推动电子政务协调统一发展。

政府信息官是政府系统内部从事电子政务领导、管理与建设的专门人才，是建设与发展电子政务的重要保障与支持力量。因而，政府信息官应该是具备以管理能力为主体的掌握多学科知识的复合型人才。事实证明，以往“七分电子，三分政务”的政府信息中心信息官的管理机制存在缺陷。为突出政府信息官的集中、统一、科学管理，可以参照发达国家首席信息官制度，建立以政府首席信息官为核心的政府信息官组织架构，形成“政府信息化决策机构+首席信息官办公室”的管理模式。

在这种模式中，上级政府信息化决策机构对下级政府信息化决策机构有业务领导关系。各级信息化决策机构下设首席信息官办公室，上下级政府的首席信息官、上下级政府所属部门的首席信息官、本级政府的首席信息官与各部门的首席信息官之间存在业务指导和领导关系，同时，政府及其所属部门的首席信息官向本级政府或本部门的行政首长负责。

除上述组织结构之外，政府首席信息官还应具有较大的人事管理权和行政参与权，并主要履行如下职责:制定信息资源开发与电子政务发展战略及规划;再造政府工作流程;制定信息资源管理与电子政务建设方案;指导、监督、评估信息资源开发与电子政务项目的建设与实施，其中重点是对项目具体建设活动进行有效指导、监督和评估。

同时，政府首席信息官可以在一定范围内进行职位交流。这是很多国家保障电子政务建设统一性、协调性和资源共享性的重要措施。

3．加强电子政务软件应用和系统维运管理体系建设。

政府网站系统的初期建设是有时间性，但后期的维护运转工作却是长久而艰巨的。随着数据中心整合、业务快速扩展及变化，以及业务部门对更高服务水平的要求等重大挑战，亟需建立严谨的IT服务管理体系，实现信息资源管理的规范化和体系化。

目前，我国许多地区的政府网络和硬件水平已经达到或超过世界发达国家的水平，但软件应用和后期的系统维运工作仍然是发展中的瓶颈。社会公众和政府公务部门对电子政务应用系统运行质量要求越来越高。政府网站、内部公文流转、行政审批、费税征缴、信息收集、统计与披露等大量政府核心工作越来越依赖各种IT系统和基础设施环境，政府因缺乏规范、高效的IT运行维护体系和资源，电子政务的维运压力和挑战逐渐凸现出来，已经成为影响电子政务系统深入发展的重要因素。

今后，电子政务建设重点应体现在以下几个方面:数据加密技术、安全认证技术、病毒防范技术、访问控制技术、安全扫描技术等领域。

4．完善相关法规法律，为电子政务发展保驾护航。

我国的电子政务发展势头迅猛，相比之下，相关立法就显得比较落后。中国直到20世纪90年代才开始出台关于网络的法规，而此时也开始推进电子政务的建设。在电子政务的起步阶段，我国相继颁布了一些与计算机网络和信息有关的条例，但真正对我国电子政务建设具有重大指导作用的是2002年出台的《关于电子政务建设的指导意见》以及2003年通过的《行政许可法》，2005年4月1日正式实施的《中华人民共和国电子签名法》是我国第一部真正意义上的信息化法律，它首次肯定了电子签名与文本签名具有同等的法律效力，并明确电子认证服务市场准入制度，保障电子交易安全。

但这远远不够，随着电子政务建设的不断深入，平台建设、数据库建设、政府信息公开、信息安全、应急处理、知识产权等法律问题不断涌现。与国外发达国家的电子政务立法状况相比，我国的电子政务立法还处于起步阶段，现有的电子政务法规覆盖范围小，立法层次低，缺乏统一的法律体系。

我国的电子政务建设要实现健康、良性发展，迫切需要完善相关法律法规，这需要我们紧跟国情，结合实际。为此，在今后的电子政务政策法规上，政府应着力从以下几个方面跟进:一是构建信息公开法律体系;二是加快有关电子商务法规的建设;三是网上个人隐私保护法规;四是网上知识产权保护法规。最终使电子政务立法能跟上现代社会实践的步伐，并为电子政务的发展提供强有力的法律保障和支持。

我国电子政务建设任重道远，党的十八大报告为我们指明了前进的方向。我国各级政府部门要坚持科学发展观，“以人为本”，“以用户为导向”，加强政府的引导和统一规划，加强电子法律法规和电子政府体制建设，积极转变政府职能，改革政府机构，重组政府业务流程，以推进政府管理机制创新为目标，进一步完善电子政务的体系建设，为和谐统一发展的中国特色社会主义贡献力量。