绩效评估是政府公共政策运行过程的终点

李才平

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

一

政府公共政策运行过程，本质上是政府行政管理过程在政策领域的体现。提起政府行政管理过程，人们首先想到的自然是法约尔关于管理的五项基本职能:计划、组织、指挥、协调、控制。在行政管理学的发展过程中，人们大多以此为研究基础，提出各自的观点。我国学界对政府管理过程的研究，也是在法约尔的基础上进行的。“我国的行政运行职能包括决策职能、组织职能、协调职能、控制职能”[1];“从公共管理的一般过程看，职能可以概括为计划职能、组织职能、协调职能和控制职能”[2];“政府的运行职能分为计划职能、组织职能、领导职能和控制职能”[3];“就我国来说，政府的运行职能主要由计划、组织、控制三个方面组成”[4]。

上述观点，有相近之处，也有不同之点。如政府运行的首项职能，一般认为是计划职能，夏书章先生则用决策职能，认为“决策是行政管理过程的首项职能，包括目标和计划在内”;对行政管理过程，有学者认为用三职能概括较为简单，多数认为用四职能概括较为全面，而张国庆教授在《行政管理学概论》则用六“功能”阐述行政管理过程[5];即便都是主张四职能的学者，四职能的内容也不完全相同。但不管是三职能说还是四职能论或其他不同观点，有一点是相同的，即行政管理过程都以控制职能作为终结。政府公共政策运行从决策或计划开始，经过组织、协调或领导等环节，最终到控制，整个管理过程便告结束。为什么公共政策运行过程在履行控制职能之后便告结束呢?这里我们很有必要了解控制的基本含义和基本内容。控制“是指按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行偏差，以确保计划目标的实现”[1];“控制是指政府为使组织目标按计划完成对执行过程进行检查、督促和纠偏的管理活动”[3];“控制职能是指政府在调节行政行为，使之与即定目标相符合过程中所发挥的作用”[3]。我们可以看出，控制的基本目的，是确保公共政策过程实现预定的计划目标。内容主要有两点:一是预防偏差的出现;二是出现了偏差能及时发现并采取纠偏行动，纠正偏差。政府管理过程就是保证计划的完全实施。但如果决策存在问题，按错误决策制定的计划，并按此计划组织实施，则只能实现计划目标，却不能达到决策目的，这种情况是现实生活中常有的事。河南省某县领导到南方某县参观脐橙基地后，提出“家种半亩橙，日子火样红”，开发脐橙32万亩，称之为“逼民致富”，但结出的果子却不能吃。种植面积的计划目标实现了，“逼民致富”的决策目的不仅没有达到，反而使农民蒙受巨大损失[6]。

这种以计划目标为控制标准的控制活动，虽然保证了计划目标的顺利实现，却离决策目的越来越远。如果政府公共政策过程到此终结，不仅造成巨大经济损失，使党和政府的形象受损，而且不利于总结经验、吸取教训，甚至让那些作出错误决策只达到计划目标而没有达到决策目的的人因此而不断高升，河南某县的那位领导不就是因开发脐橙有功而升迁了吗?这就反映出政府管理运行职能设计上存在的缺陷，它缺少一个重要环节——绩效评估。绩效评估不仅对决策存在问题的管理过程是必须的，因为它能够在决策实施过程中及时发现决策中存在问题，以便在必要时终止决策的执行或修正决策。对决策是正确的公共政策运行过程，绩效评估也是必要的。一方面，组织内外环境处于不断变化之中，决策时只能根据当时拥有的信息，对未来进行科学预测，不可能完全符合随时变化的客观实际，这就需要对决策和依据其制定的计划进行必要的补充和修改，使之更加符合变化了的客观实际;另一方面，对基本实现决策目的、计划目标的公共政策过程实施绩效评估，也能总结经验、检讨不足，达到提高决策水平和实施绩效的目的。因此，政府管理过程应以绩效评估为终结，公共政策运行的终点也应是绩效评估。

二

公共政策运行的绩效评估分为公共政策过程评估和公共政策结果评估。公共政策过程评估是指从公共政策决策开始，经过公共政策实施过程中的计划、组织、协调、控制的全程评估。公共政策结果评估则以决策目的为依据和标准，对决策实施的结果进行评估。一般来源，过程评估是基础，是公共政策运行过程的经常性工作。结果评估则是作为公共政策运行过程的终结，是对过程评估的评估。过程评估一般由政策运行的相关机构进行，结果评估则通常由行政管理主体以外的专门机构或专家完成。

这里我们首先讨论公共政策过程评估，它包括决策的正确性、计划的周密性、资源配置的有效性、协调的及时性、控制的有力性。

第一，决策的正确性。决策是公共政策运行的首要环节，决策的正确与否关系重大。决策是否正确在决策过程中是较难发现的，通常情况下，决策者总是认为自己选择的方案是最好的，做出的决策是正确的。问题在于衡量决策正确性的不是决策者的主观愿望，而应该是决策实施的过程和结果。只有经过实践证明达到决策目的、具有良好效果的决策才是正确的决策。所以，公共政策运行的绩效评估首先是对决策过程进行评估，看决策的目的是否明确，方法是否科学，程序是否合理，促进决策的科学化、民主化、规范化，使决策建立在可靠的基础之上。

第二，计划的周密性。决策仅仅是公共政策过程的开始，要使决策的目的成为现实，必须制定周密的实施计划，并将计划付诸实施。周密的计划包括对决策目标进行分解，做出时序安排;分析论证实施计划的客观可行性，成本的可控性;预测内外环境的变化，并制定应对变化的预案。只有对整个行政过程进行周密的安排，分清轻重缓急，才能使决策的实施过程完整、有序。只有制定应对环境可能变化的预案，才能从容面对变化危机的出现。对实施计划进行评估，对整个决策的实施至关重要，一个既符合决策目的，又科学可行的实施计划，是决策的重要基础。

第三，资源配置的有效性。资源配置是否合理、有效，是组织职能是否实现的重要标志，也是决策目的能否实现的重要条件。评估的内容主要包括思想动员，统一认识，将组织决策变成组织成员认同的组织目标;根据计划要求，设立相应的组织机构;人、财、物、时间、信息等资源的有效配置;建立实施过程必需的规章制度。这种制度应该与组织文化相一致、相协调，而不能与组织文化相矛盾、相冲突。在评估资源配置有效性的过程中，特别需要强调成本和效率，没有成本和效率的资源配置不能称为合理配置。

第四，协调的及时性。公共政策决策的有效实施，通常都需要各地方、各部门的配合与协作。而不同地区不同部门之间因信息不对称，或利益不均衡，矛盾的存在是不可避免的。这是总体利益一致条件下的局部利益差异在不同地区、不同部门之间的反映。矛盾的存在是客观正常的，但不能坐视不管，更不能任其发展，待其形成冲突后，就会造成较大损失。公共政策运行中的协调，正是在这个过程中发挥作用。政府领导者在公共政策过程中的指挥、沟通和协调，也主要体现在其中。及时协调的前提是信息的充分、及时、准确，因此，公共政策运行过程，必须建立畅通的信息反馈机制，否则，当出现沟通障碍时，就可能延误协调的最佳时机，必要时甚至需要牺牲局部的利益。协调需要高超的领导艺术和驾驭全局的能力，对这一环节进行评估，实际上是对领导者在决策实施过程中的领导能力和领导方式的评估。

第五，控制的有力性。控制是为了预防和纠正偏差，控制的有力性是指严格按照控制标准，预防偏差的出现;或者有了偏差，能够及时发现，并采取有力措施纠正偏差。有效的控制应该是全程控制，所以评估控制的有力性，也是全程评估。衡量的标准是预防是否有效，偏差能否及时发现，纠偏是否有力。

政府公共政策的结果评估，就是看决策目的是否实现，这一点十分关键。现实工作中有些领导干部容易把决策目的和具体目标混为一谈，用目标代替目的。天津是一个缺水严重的城市。为了解决天津经济社会发展和人民生活的用水问题，20世纪80年代初，决定引滦河水到天津，称为“引滦入津工程”。在这里决策的目的是解决天津的缺水问题，决策的目标是修通一条天津到滦河的引水渠道。当时专家提出两个实现目标的途径，称为北线和南线。北线从河北的东北方向走，这里经济社会较为落后，人口稀少，没有旧的渠道可以利用，因此投资大、工期长、见效慢。南线经过唐山地区，这里工农业发达，人口稠密，有一些旧的渠道可以利用，因此投资少、工期短、见效快。而且河北省非常支持。对两个方案进行讨论时，大部分的领导干部都认为应该选择南线方案。但当时主政天津的李瑞环同志不同意多数同志的意见，主张选择北线。他指出，我们进行这项决策是为了实现解决天津的缺水问题这个目的，而不是为了实现修通一条天津到滦河的水渠这个目标，选择南线有利于实现目标，但背离决策目的。因为，南线经过唐山这个缺水城市，水被截留，我们的决策目的就有可能落空。过去我们的一些工作，出发点是很好的，为实现目的而设计目标，但在实施过程中，只实现了目标而忘记了目的。前面举的河南某县的例子也很能说明问题，而且这种现象绝不是个别的。结果评估应该是建立在政府外部的评估系统，主要是政府外部对政府履行职能情况的评估和检查。过去我们的一些制度设计存在的缺陷之一，就是建立在自律而不是他律的基础上，但现实告诉我们，在市场经济条件下大多数人都是“经济人”、“社会人”，做事情、考虑问题都有“自利”倾向，政府组织也不例外。如果只有政府内部的过程评估，而缺乏以政府外部为主体的结果评估，就可能出现多讲成绩、少讲问题的倾向，甚至夸大成绩隐瞒问题。建立他律的约束机制十分重要。要保证公共政策绩效评估的客观、公正、准确、有效，除建立政府内部的过程评估系统外，还需要建立政府外部的结果评估，构建自律和他律相结合的监督检查机制。我们倡导绩效评估应作为政府行政管理过程的运行职能加以确立，任何政府管理工作都要进行以决策目的是否实现为标准的绩效评估。

三

怎样对公共政策运行过程绩效进行评估，确保公共政策的实施取得预期的效果，是完善公共政策运行过程的又一个现实问题。要确保绩效评估成为公共政策运行过程中不可缺少的重要环节，以下几点至关重要。

第一，要树立政府公共政策的绩效意识。政府的公共政策是为社会和公民服务的，公共政策的实施成本由纳税人承担。政策实施效果的好坏，不仅影响各级政府的社会形象，而且直接影响公共投资的社会效益和政府公共服务的效果。各级政府都要树立绩效管理意识，从公共政策的立项、决策，到公共政策的实施，都必须从实现广大人民群众的最大利益出发，尽可能降低公共投资的成本，提高公共投资的收益。树立政府公共政策绩效意识，就要推进政府决策的科学化、民主化、规范化，防止和避免政府领导人的盲目决策和随意决策;树立政府公共政策绩效意识，就要建立公共政策实施的各种规范，防止和避免政策实施过程中偏离决策目的;就要对每项公共政策的实施过程和实际效果进行评估，以检验政府公共政策的绩效意识和实际效果。

第二，公开各项公共政策的绩效标准和服务年限。政府公共政策的实施标准不能由政府自己独自掌握，更不能由政府自己依据政策实施的实际效果随意确定，而应该制定与国际接轨的公认的政策标准，并向社会公开。政府投资的公共项目，应有明确的服务年限，达不到基本服务年限的公共项目，就是不合格的公共产品。公共政策的绩效评估，应以该项公共政策的公认标准为评估标准，并且延伸至该项目的整个服务年限。现实生活中的部分公共工程，投入使用还在有效服务年限内很快就出现质量问题，如哈尔滨阳明滩大桥引桥，交付使用才一年多，就发生断裂事故。严重的事故因为舆论产生了广泛社会影响，导致最终的责任追究，而更多的不为社会了解的则可能大事化小、小事化了，最后由社会承担成本，降低公共政策的社会绩效。

第三，健全公共政策运行过程的监督和绩效反馈机制。提高公共政策的运行绩效，健全政策运行过程的监督和反馈机制是重要的保证。这种监督和反馈，首先是项目法定监督、反馈机构的全程不间断的监督、全方位无遗漏的监督，有完全资质资格的专业人员的专业监督。这是公共政策运行过程的基本要求，也是实现公共政策绩效的基本保证。这种监督包括公共政策过程监督和公共政策实施结果监督，过程监督是行政运行职能的一个重要环节，主要是创建政府内部的有效监督机制，使政府的整个管理的过程绩效能够及时得到评估和反馈。结果评估则主要是政府外部的约束和评价政府工作的机制。根据我国法律的规定，其工作机构设在同级人大比较适宜。政府是同级人大的执行机构，由同级人大产生并受其监督。这种监督自然包括对其工作绩效的考评，只是过去缺乏具体的绩效标准，使一些地方人大对同级政府的监督流于形式。要保证公共政策的社会效果，仅有法定的监督是不够的，还必须健全除法定的监督机制以外的社会监督和舆论监督。社会监督和舆论监督可以弥补法定监督的不足，避免法定监督的监督盲点，同时防止法定监督者与被监督者之间形成某种利益关系，达成工作中的某种“默契”，也可防止法定监督者工作中的松懈行为。

第四，完善公共政策决策与执行的责任追究制度。公共政策要达到预期的效果，严格公共政策过程的责任追究是非常重要的。任何制度离开了责任追究，制度的约束力就会大打折扣，甚至完全丧失约束力。责任追究越严格，制度的约束力越强，责任追究越松懈，制度的约束力越弱，即制度的约束力随着责任追究的严格程度而提高。建立完善而有效的公共政策责任追究制度，首先要明确公共政策的责任主体，决策责任、执行责任、监督责任要划分清晰，使责任主体各负其责。其次要明确责任方式，决策者承担什么责任，用何种方式承担责任应事前明确。执行者、监督者用何种方式承担责任也应事先明确。再次是责任追究到位，不能重责轻究、轻责不究。公共政策的责任追究不严格，不仅是对公民和社会的不负责，影响政府的社会形象和信誉，而且对制度本身的严肃性、约束力造成损害，甚至造成无法弥补的后果。最后要构建和完善公共政策的档案管理制度。公共政策责任追究，要明确责任的追究时限。对公共政策决策和实施过程的责任追究，责任主体是比较容易界定的。但对公共项目使用过程中出现责任追究，如果项目档案不全或缺失，会给责任追究带来困难。四川省攀枝花市西区肖家湾煤矿“8·29”发生特别重大瓦斯爆炸事故，国家安全监管总局局长杨栋梁说:“我们在现场指挥，找不到一张图，一会儿这样画，一会儿那样画，不知道井下是个什么样的情况，像一个迷宫。”[7]因此，应从法律和制度的层面，构建和完善公共政策的档案管理体系，以便在公共政策运行的绩效管理过程中，能够明确公共政策在各个阶段的责任主体，防止责任错位或责任缺失。

[1]夏书章．行政管理学[M]．广州:中山大学出版社，1998．

[2]徐家良．公共行政学基础[M]．杭州:中国人事出版社，1998．

[3]张德信，胡冶岩．公共行政管理[M]．杭州:中国人事出版社，1998．

[4]全国干部学习读本．公共行政概论[M]．杭州:杭州人民出版社，2002．

[5]张国庆．行政管理学概论[M]．北京:北京大学出版社，1990．

[6]王慧敏．警惕这种“造势”[N]．人民日报，2002-02-28．

[7]杨栋梁．安监总局:攀枝花矿难井像迷宫 一张图纸难寻[N]．北京晨报，2012-09-02．