当代中国公民网络政策参与新论

2013-03-23刘志辉

大连海事大学学报（社会科学版） 2013年2期

刘志辉

(1.南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071;2.天津财经大学成人教育学院，天津 300204)

一、公民网络政策参与的含义

理解网络政策参与需要从认识公民政策参与开始，随着市场经济的发展，人们的自主意识、参与意识、利益意识日益增强，特别是多元利益主体的出现，使得传统的决策方式已经不能适应和反映多元主体的发展要求。“为了保障各自的利益、愿望和要求能够在政府的各项决策中得到体现，人们越来越希望自己有权直接决定与自己生活和工作有重大关系的事情，希望参与与自己切身利益相关的公共决策过程。”［1］公民参与公共政策的制定与实施过程是公民政治参与的一个重要方面。公民网络政策参与是公民政策参与的一种形式，具体指公民利用计算机、手机等媒体和网络技术，以电子邮件、网上评论、短信传播、网上讼求等方式参与制定、通过、遵循、评估和监控公共政策的过程。

二、公民网络政策参与兴起的背景

现代信息技术是政府治理理念与范式变迁的技术手段。网络技术作为重要的现代信息技术是当代西方政府治理理念与治理范式变迁的革命性力量，是行政发展的技术要素。网络的出现使得公民参与有了最大限度的话语权保障，因此公民网络参与公共管理活动也得到了进一步的实现与发展。互联网的出现不仅改变了人们的日常生活，同时也在悄悄地改变着人们的政治生活，已经将人们从被动地接受政策带入了自主参与决策的新时代。

1.网络社会的崛起与网络公共领域的形成

公民网络政策参与兴起和发展与网络社会的崛起和网络公共领域的形成有着直接的关系。随着20世纪90年代信息技术革命的掀起，互联网和信息通信技术的应用带来了社会形态的改变，推动了现代意义上的网络社会的崛起。卡斯泰尔指出信息技术革命已经催生出一个新的社会模式——网络社会。他认为网络社会既是一种新的社会形态，也是一种新的社会模式。在网络社会里当互联网络和信息技术应用介入到政治领域时，催生了政治的新景观——互联网政治，表现为网络不断渗透到政治、政府管理的各个过程与环节。这极大地改变了人们的政治参与方式和公共政策的决策过程，正如美国学者 F·C·阿特登(F.C.Arterton)所认为的，“信息技术的出现不仅会使新的政治话语和政治联合形式成为可能，而且还会成为政治变革的强劲动力”［2］。

公共领域是作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间。研究公共领域的著名专家哈贝马斯认为公共领域在原则上是向所有公民开放的，它的一部分由各种对话和讨论构成。在这种对话和讨论中，作为私人的个人自由地集合在一起，形成公众。每一次私人聚会、公共团体的谈话都可以认为是一种公共领域的形式。［3］比对哈贝马斯所提出的公共领域的特征，20世纪末以互联网技术为支撑兴起、发展的网络社会以其所具有的广泛的普及性、平等性、匿名性、交互性等特征具备了发展成为公共领域的潜质。正是在这种意义上，有学者提出网络公共领域的概念。网络作为新型公共领域为公民参与公共政策制定提供了新的平台。［4］网络公共领域提供了公民表达诉求、辩论协商、批判反驳的平台，成为多元利益群体在辩论博弈中形成共识性意见的基础。

2.传统政治参与的不足

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。我国《宪法》明确规定:“人民依照法律规定，通过各种形式和途径，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”然而，长期以来由于经济发展水平和公民参与能力所限，政治参与的广度和深度都不够。不能否认的是社会主义政治制度的建立只是确定了民主内容的广泛性，现阶段实现民主的形式则是非严谨和非完善化的。［5］随着经济的发展和公民民主意识的增强，公民参与的要求愈加强烈。公民已越来越不满足于仅仅通过代表机关来代表自己直接地参与政治，而希望能够由自己信任的团体组织甚至由自己直接参与政府决策。［6］代议制民主的优势使之成为许多国家的主要政治模式，但其运行中又有难以克服的缺陷。民选代表在参与公共政策制定时，通常会因为缺乏必要的知识或非专业化，很大程度上沦为表决机器，从而直接影响到公共政策制定的民主性和公共性。公民网络政策参与一定程度上可以弥补代议制民主的不足。网络政策参与开启了现存政治结构自上而下与公民自下而上政治参与的良性互动，既丰富了传统的参与形式，又创造了新的参与途径，在某种程度上缓解了传统政治参与模式下政府与公民之间持续性的张力。

3.网络政策参与的环境——政府对网络民意的认同

政治讨论的可能环境会塑造讨论本身。［7］人们并非生来就对政治冷漠，而是任何一个群体试图在公共情境下表达公共意见时，存在一系列的障碍，在大多数环境下社会不接受人们谈论政治。尽管网络社会所形成的新型公共领域为公民政策参与提供了一种可能，但合适环境的缺乏将会使参与前功尽弃。除却公民政策参与自身所具有的内在条件之外，政府为参与所供给的外在物质基础、制度环境等是参与得以实现的关键，这一点似乎往往不被研究者所关注。且不论政府信息化建设、电子政务建设等外在物质基础的推进，也不必提政府为互联网发展所出台的法律法规，单从政府对网络民意的认同和重视来看，公民网络政策参与的发端、发展与深化都与政府的认同与重视紧密相连。网络民意是在互联网技术支撑下的一种新的民意表达方式。本质上，网络民意是社会民意的延伸和反映，网络民意的喷发是公众在社会公共事务领域的知情权、表达权、监督权、参与权的具体体现，表达了公众参与社会公共事务的强烈意愿。政府为什么会重视网络民意?网络民意发端于互联网被广泛应用之后，互联网的应用改变了政府治理的环境。传统社会的治理模式是建立在信息不对称的基础之上的，社会管理者拥有对信息资源的绝对垄断权，普通民众处于最底层，彼此之间没有有效的沟通渠道。互联网时代的来临，从信息传播角度形成的阶梯形的社会结构正在消失，政府依靠信息的不对称进行治理失去了作用并遭受到了前所未有的信任危机。［8］现代社会由于社会公共事务的复杂性，政府单边的政策活动已无法适应现实的需要，需要越来越多的公民积极参与，对政府由于有限的信息来源等限制因素造成的政策缺陷进行修正和补充。因此政府重视网络民意某种意义上是政府适应行政生态环境变迁的应有之义。

三、公民网络政策参与的困境

凯文·罗宾斯在《技术文化的时代:从信息社会到虚拟生活》中认为，网络上会出现错误的政治信息，政府甚至可能通过专业技术人员和专家垄断政治信息资源，从而使网络政治参与变得低效甚至无意义。这种悲观的态度并非是个案，理论界持有类似观点的人不在少数。这引起了我们的深思，网络政策参与的前景到底如何?悲观态度背后所映射出网络政策参与的不足必须引起重视和反思。

1.多元分散的、去中心的网络造就了潜在的无序

网络公共领域的多元、分散、平等的自由主体的存在为网络公共舆论的形成奠定了基础，并促进了集体行动的发展，但是也为潜在的网络参与无序埋下了隐患。传统的集体行动的逻辑是投入－产出之间的比率以及边际比率是理性的个体衡量和抉择集体行动的主要指标。由于网络传播的即时性、互动性、共享性等特点，同时又由于在网络空间中人的主体精神的凸显，集体行动的逻辑发生了异化。网络降低了人们网络参与行为本身的成本，一定程度上改变了人们网络集体行动的逻辑，造成了网络理性与现实理性的背离，这种背离缺少引导就会引发公民非理性参与。部分网民道德意识、法律意识缺失使网络辩论中出现情绪宣泄等种种“杂音”，这些“杂音”加大了网络公共舆论形成的成本，阻碍了网络公民参与渠道功能的良好发挥，以致造成网络“易带有欺骗性，网络参与通常缺乏规范性，因而民众的非理性‘情绪民主’也容易通过网络传染”［9］。

基于个体公民网络上一家之言的影响力有限，公民往往由于寻求共同的利益诉求而形成网上社团，这其中不乏政治性团体，进而形成共同的利益表达。但是我国的网上社团总体上还处在萌芽状态，网上社团的有序化、组织化和规范化程度也比较低，网上社团对其成员的政策参与行为的整合力度不够，再加上网上社团本身仍是较为松散的团体，因而在参与政策制定时难免出现非理性的无序行为。群体极化现象的出现某种层面上就是网上社团发育不完善的一种表现。

2.非制度化参与造就了潜在的无序和参与有效性不足

亨廷顿在《变化社会中的社会秩序》一书中探讨社会的政治安定问题时，曾提到过两种社会类型:“群众社会”和“参与社会”。在这两种社会里，都具有高水平的政治参与，但“在群众社会里，政治参与是无结构的，无常规的，漫无目的的和杂乱无章的，因为群众缺乏能够把民众的政治愿望和政治活动与他们的领袖们的政治目标和决定联系起来的组织结构”，而“参与社会的情形则恰好相反，政治参与是通过立法渠道加以组织和安排起来的，能够消解政府与民众的对立，从而保证社会的稳定”。［10］亨廷顿在书中提到:“任何一个给定政体的稳定都依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系。政治稳定依赖制度化和参与之间的比率。如果想要保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高。”［11］60亨廷顿论述了政治参与、政治制度化与政治稳定的关系，借用这个关系来分析当前的公民网络政策参与也有其道理。目前公民网络政策参与在形成网络民意及反映社会现实方面起到了积极的作用，但是参与的结构化程度低、参与的目的性不高、参与秩序不稳定的情形还不少见，造成这种现象的原因与上述网络的多元分散去中心所造成的潜在无序分不开，同时也与公民网络政策参与的非制度化密切相关。这种由非制度化所造成的参与无序严重化就可能产生政治动乱。正如亨廷顿所说:“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”［11］42

现今我国政治参与通常是以压力传递、信息传输的方式来改变原有的政治系统，而核心决策体系能否感知这种压力并作出回应，则是政治参与取得其有效性的必要前提。［12］政治参与的有效性实质上取决于两个自变量:一是参与的质量，二是政治系统对参与的回应。将参与质量与政治系统对参与回应两个维度进行组合就会形成一个矩阵。参与质量高，积极回应——参与有效性最高;参与质量低，消极回应——参与有效性最低;其他两种组合的参与有效性介于最高与最低之间。那么参与有效性与制度化参与之间的关系如何?政治制度化不仅可以促成政治参与秩序化，从而确保政治稳定，同时也可以促进高质量的参与。政治制度化与政府回应之间也存在着正相关，政治制度化越高，政府的回应也相对越积极，反之制度化越低政府的回应相对消极，政府的回应会存在着很大的自主决定权——选择性回应。这种回应过多地掺杂着政府部门及人员的价值倾向，时常忽略公民网络参与所形成的网络民意，这在一定程度上为网络突发公共事件的发生留下了隐患。简言之，参与的制度化关涉着参与质量与政府回应这两个影响参与有效性的自变量。目前政府还没有将公民网络政策参与纳入政治体制内，参与的制度化建设严重滞后于参与的实践，换句话说网络政策参与扩大了社会转型期的公民参与，但这种扩大并没有与有序参与整合在一起，因此造成了网络上接二连三的突发公共事件的发生。一个成熟稳定的民主政治制度运行所需要的既不是狂热的参与，也不是参与的冷漠，而是一种理性的制度化的参与。［13］这种非制度化参与的持续对现存政治是潜在的威胁，同时也会阻碍中国民主政治的进程。

四、推进公民网络政策参与的路径

公民网络政策参与尽管存在着潜在的无序和有效性不足的困境，但是其毕竟在推进民主进程过程中显现了传统参与形式所不具备的优势，因此应积极探索和完善网络政策参与的途径。

1.网络民意的理性聚集——公民教育

如果公民参与有问题，如果他们的参与既没有增强合法性又没有造成政治改进，那么所产生的反应就不应是终止参与，而应是进一步对公民进行教育。［14］麦迪逊曾说过:“如果一个参与性社会中遇到了问题，那么其答案不是限制参与，而是进一步地教育和告知。”民主需要成熟的公民，成熟的公民催生理性的网络民意，成熟的公民来自系统的公民教育。系统的公民教育是全方位的教育，既包括受教育对象的全体，又包括受教育内容的全方位。从内容上来说，不仅要加强网络意识和网络知识的普及，还要加强网络道德建设，使公民既充分享受网络带来的言论自由和信息知情权，也履行和承担相应的义务和责任，主动拒绝网络上的非理性言论，在网络中形成一个良性的民主环境，加强网络意识的树立和网络知识的普及。［15］

从受教育主体上，不仅使普通的公民成为受教育的对象，公务员也必须接受专项教育培训。从“世上最牛的钉子户”、“黑煤窑”等事件来看，政府在处理公共危机和突发事件时招致公共舆论的一致批评，使政府行政显得十分被动，其原因在于，公务员和政府机构对网络的认识和接触不够。［16］

2.政府制度供给

民主是参与和秩序的统一，把参与和秩序分开，就什么也得不到。［17］402只讲参与，不讲秩序，是无政府状态，即“大民主”;只讲秩序，不讲参与，则会走向专制主义。［17］418那么现阶段为了发挥公民网络政策参与所具有的价值，政府需要承担确保网络参与和秩序必要的张力的责任，通过不同层面制度供给寻求参与和秩序之间的平衡，为网络政策参与提供合法、有效的途径。之所以强调不同层面制度供给是考虑到任何事物的发展都需要一个过程，公民网络政策参与自身的发展、成熟和政府对其认同、定位与吸纳进体制也是一个渐进式发展的过程。具体来说，政府对公民网络政策参与经历了漠视、重视的非制度化阶段，即将迎来行政认同、政治制度化的制度化阶段。

(1)行政层面的制度供给——以网络问政平台建设为例。互联网改变的只是公民参与的形式和手段，并不能对公民网络政策参与的非制度化产生根本性的影响。因此，网络时代规范公民非制度化参与的关键在于通过政府进行制度创新，将公民网络非制度化参与纳入制度化的体系内。政府应建立相应的制度，将这种对话由间接对话转变为直接对话，让公民在网络上的利益诉求进入政府决策过程，转换为常态性的实际运作。当前中央和地方各级政府正在建立和探索的网络问政无疑可以看成是政府在行政层面探索公民网络有序参与的一种积极作为。网络问政可以理解为以网络为媒介和载体、以互动为主要方式、以关注和参与公共事务为核心的新的政治参与方式，是群众问事于政府和政府问计于人民的有机统一。一方面，政府通过问政平台扩大政府信息公开，问计、问需、问察于民;另一方面，公民则通过平台了解政府职能、职责以及参与政府公共政策的制定过程。网络问政平台是由政府牵头搭建的公民与政府有序互动的网络空间，平台有序运行的基础是与网络问政相关的制度的构建。当前网络问政正在迈向制度化、常态化的阶段。网络问政的深入发展离不开公民网络政策参与理性的不断提升、网络民意理性的聚合以及政府对参与的不断重视。当前网络问政形式不断演进，从博客问政到微博问政;内容不断丰富、深化，从网络问事到网络监督、网络问责;制度创新从未停滞，网络发言人制度的建立将网络问政发展推向了纵深。通过网络问政建设与发展的历程，可以感知行政层面的认同在日益加深，制度化的探索与实践成果初步显现。

(2)政治制度化层面——政治定位。公民网络政策参与在短短几年的时间内由被政府漠视、重视到得到行政的认同，这样的发展速度说明政府是开明的。行政的认同会引导公民网络政策参与健康、有序发展，更好地弥补现行代议制民主的不足。但是从更长时期社会发展的视角构想公民网络政策参与所折射出的网络直接民主的巨大潜力，对网络参与仅仅停留在目前和今后一段时期的行政层面认同上难免会贻误其发展时机。因此，伴随着公民网络政策参与有序有效性的增强，为此而进行的政治制度创新或许值得翘首期盼。届时网络立法就会是公民网络政策参与制度化的必然选择。当前随着互联网的普及，传统的法律制度根本无法适应互联网的迅速发展，网络行政法规、条例的制定已经成为一个迫在眉睫的问题。网络立法应当兼顾维持秩序、防止犯罪和保护言论自由、鼓励公民参与的双重目的。当然，有序网络参与的实现，不能仅仅依靠法律外在的约束，还必须与伦理道德规范这种内在约束相结合。要制定网络伦理道德规范，对人们的行为进行引导，保证人们理性参与。还要加强网络伦理道德的宣传，强化网民的网络道德意识，使他们自觉规范自己的言行。

3.参与的合一与分离——传统政策参与和新型参与有效衔接

要认识到当前我国政府对公民网络参与制度供给的阶段，借用英语语法中的时态可以描述为:行政层面的制度供给是“现在进行时”，政治层面的制度供给是“一般将来时”。从政府制度供给的层面和所处“时态”来看，目前公民网络政策参与的制度化构建总体上还处于启动和发展阶段。因此在新的制度渠道未建立起来时就应该注重网上与网下的互动，做好传统政策参与和网络参与的有效衔接。网络政策参与作为非正式意见系统，在政策参与的众多形式中还处在边缘地带，还无力与传统形式形成有效的力量抗衡，更谈不上超越与取代传统政策参与的核心地位。恰恰相反，公民网络政策参与时常借助现有的参与渠道来完成利益表达的关键一环。学者薛冰在论述网络公民参与影响公共政策制定的方式时列举了几种——传统媒体的互动、保证听证会功能的有效发挥、推动政府对公民请愿的回应、获得专家支持、施放“决策气球”了解民情民意。［4］从参与的具体形式可以发现，现阶段公民网络政策参与和传统政策参与存在着参与的分离与合一。支撑技术、动员方式的不同促成了传统政策参与和网络政策参与形式上的分离，参与地位的不同促成了两者参与内容的分离;参与地位(传统参与是正式的、网络参与是非正式的)的不同促成了两者参与渠道的部分合一，一般情况下，网络参与会借助传统参与途径进行有效的利益表达，在一定程度上减弱了非制度化参与对秩序的威胁。这种分离与合一现象的出现似乎印证了上文关于公民网络政策参与当前处于边缘地位的推断，新型的参与没有被政治制度化，因此网络政策参与的策动力相对较弱。理想化的状态是每一种参与形式有其独立的参与渠道和非依附性的较强的策动能力。从参与渠道合一到渠道分离，从非正式意见系统到正式意见系统，从边缘到中心，或许中国公民网络政策参与还有很长的路要走。

公民的网络政策参与是网络社会公民政治参与的新方式，已经成为政治参与主体实现民主权利的重要组成部分。其一方面为公民参政议政提供了新的途径，并对政府行为进行有力的监督，为政府决策科学化、民主化提供了依据;另一方面，在其发展过程中出现的困境还需要政府不同层面的制度供给进行必要的管理与引导，以促进其健康、有序、有效发展。

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