美国是否加入《联合国海洋法公约》论辩之解析

余 楠

(武汉大学 法学院，武汉 430072)

一、美国加入《联合国海洋法公约》大辩论

美国是一个典型的海洋地理有利国家:三面邻接大洋，拥有众多海外领地与岛屿，海岸线漫长，达22 680 km，［1］73且地理分布情况简单，本土东西向旁无邻国，仅在南北两端与邻国墨西哥、加拿大界分海域，与他国在海洋权益上较少争议。美国高度重视海洋利益，早在1890年美国的马汉就提出“海权论”。①1890年美国战略家阿尔弗雷德·塞耶·马汉在美国出版《海权对历史的影响》(简称《海权论》)，明确把海权作为一个国家的对外战略系统地提出。“海权”即凭借海洋或者通过海洋使一个民族成为伟大民族的一切东西，包括海上军事力量和非军事力量(以海外贸易为核心)。马汉认为海权与国家兴衰休戚与共，谁能有效控制海洋，特别是控制世界上具有战略意义的海道与海峡，从而取得海权，谁就会成为世界大国。［2］美国视海洋战略为强国之策，在国内与国际海洋规则制定方面表现积极。历史上美国最早提出除传统海洋法上“领海”与“公海”之外的“大陆架”概念，1945年杜鲁门政府最早向世界公布《大陆架宣言》，从而掀起全球蓝色圈地运动的序幕。美国在第二次世界大战期间成就世界一流的海洋强国梦想。美国曾参加历史上的三次国际海洋法会议，在其中起到主导作用。美国国内曾数度讨论是否加入《联合国海洋法公约》，②有关讨论美国加入《联合国海洋法公约》情况参见文献［3］。但国内举行的数次听证会均未能获得批准公约的结果。公约得到具有海洋利益的美国产业界包括海洋矿业、渔业、航运、环保各界代表支持，主张加入公约可以恢复美国对海洋秩序的领导权，保护美国的海洋利益，提升美国的外交政策。［4］反对的意见主要针对公约的争端解决条款、出资义务，以及对发展中国家的特殊待遇不满。［5］从公约于1982年通过至今弹指30年过去，共有161个国家与欧盟加入公约，而美国始终游离于公约之外。

2012年5月底在临近美国总统换届选举之际，美国加入《联合国海洋法公约》一事又被提出，美国外交关系委员会就此举行听证会，然而国内意见仍然分歧重重。③2012年5月23日，美国参议院外交委员会就是否应该通过《联合国海洋法公约》举行听证会，为了避免《联合国海洋法公约》成为总统选举或选战期间政治活动的牺牲品，主席克里决定在大选之后再举行投票。［6］以国务卿希拉里·克林顿、外交委员会主席约翰·克里为代表的民主党派支持加入公约，认为美国可借此主张北极石油资源权利，主导公约规则的解释与修订，以公约成员身份领导海洋秩序。［7］美国海军官员担心中国对该公约的解读以及有关美国不应在中国专属经济区内享有举行军事演习的权利等论断，认为反驳中国等国所给解释的最佳办法就是批准《联合国海洋法公约》，参与全球谈判。各利益集团包括军火供应商、深海开采企业、海底光缆企业，以及与国际贸易相关的企业多年来一直进行院外游说，支持加入公约，强调美国企业依据公约进行深海矿藏开采的利益。美国商会于5月23日听证会当日在《华尔街日报》以整版篇幅刊登广告，要求美国国会参议院批准加入公约。但与此同时，美国国会参议院47 名共和党议员中的26 名联名写信表达其反对立场，称加入公约将可能使美国被迫重分财富，并影响美国的情报工作，有损美国主权。保守派智库传统基金会坚持其十几年来的反对立场，表示加入公约将导致美国受制于国际组织，例如迫使美国为遵守公约有关控制海洋污染的规定而同意国际排放规定。还有批评者认为公约会赋予联合国太多权力，并且会创造出一种全球性税收，而税收收益则可能会流向支持恐怖主义的国家。［6］

二、《联合国海洋法公约》相关规则与美国战略解析

美国国内对是否加入公约长期存在分歧意见。支持派认为加入公约有助于保障美国的经济利益与能源战略、航行自由与军事安全，以及维持美国的世界霸权地位。反对派则对国际组织与公约持保守批判态度，从现实主义的角度一一批驳加入公约的理由。除了传统争论，此次针对新的国际情势下美国国家战略和外交政策的调整又产生了新的争论。

1.关于航行自由与军事安全

美国政府自1983年以来的海洋政策一直强调尊重公约中体现习惯国际法规则的有关传统海洋自由的权利。美国本身也按照公约规定制定国内法，主张12 海里的领海、24 海里的毗连区、200 海里的专属经济区。然而1982年公约作为一个规定了各类海域法律地位的“海洋宪法”，订立了诸多远远超越之前习惯国际法的条款内容。公约规定的这些权利义务关系根据条约的相对效力原理并不自动施行于非缔约国。例如美国能够享受公约规定的“无害通过权”，但是不能享有用于国际航行的海峡“过境通行权”，因为前者是习惯法而后者是规定法。［8］不过根据海洋权利的互惠性质，美国也基本不担心公约成员不给予美国对等的这些权利。问题是一旦美国与其他国家关系紧张，可能会出现公约成员国拒绝给予美国习惯国际法以外的海洋自由与权利。若以双边或诸边条约替代来锁定相关权利，谈判成本则大增。

迫使美国重新考虑加入公约问题的更重要的原因是:美国的全球军事战略使之主张全面的海洋自由与权利，因而与现有公约缔约国产生严重冲突。美国不仅主张普通商业船舶的航行权，而且坚持军舰享有无害通过权，军事船舶的测量活动也属于科学研究自由，在专属经济区可以用军舰、军用飞机进行军事监测，可以进行军事演习等，以保障美国军事行动自由与全球霸主地位。这种观点与公约成员国特别是广大发展中国家的观点根本对立，威胁到沿海国的国家安全，因而不断引发海上摩擦。例如，中美之间爆发的2001年南海撞机事件、2002年“鲍迪奇号”事件、2009年“无暇号”事件等一系列冲突都是由美国在中国专属经济区内的军事活动引发的。加入公约，美国则可获得解释公约的资格，利用公约提供的合法性平台满足美国的安全利益。然而各缔约国对公约的不同解释如构成一项争议，则应按照公约的争端解决机制强制解决，这又未必合美国的胃口，因为结果不能保证一定有利于美国。美国一向寻求避免遭受各类国际组织的约束，如美国对国际刑事法院的态度即是如此。“部分是因为美国作为不平衡世界的超级大国”，美国一直不愿其行动自由受到任何羁绊，“美国试图创造性地解释规则”，“这种诱惑对普通人也无时无刻不在，只是对大国更为常见”。最好是规则有利于美国，如果不是这样美国将改变规则，不惜使用武力或权力压制。例如沿海国如要求进入其专属经济区的潜水艇浮出水面展示，美国海军则会对此置之不理并避免被该国抓住。［9］

2.关于海底区域开发问题

与发展中国家的集体管理立场对立，美国一开始就主张自由开发海底资源。美国国内保守派不满公约规定的“平行开发”制度。［10］他们认为公约将深海床资源视为“人类共同继承财产”，对美国公司开采深海床自然资源的权利没有提供足够的法律保障;公约规定“考虑发展中国家的利益和需要”，对发达国家公司开矿构成阻碍。①参见《联合国海洋法公约》第140 条第一款:“区域”内活动应依本部分的明确规定为全人类的利益而进行，不论各国的地理位置如何，也不论是沿海国或内陆国，并特别考虑到发展中国家和尚未取得完全独立或联合国按照其大会第1514(XV)号决议和其他有关大会决议所承认的其他自治地位的人民的利益和需要。此外，他们还反对公约要求先进的开矿公司转移技术以支持发展中国家采矿，②参见《联合国海洋法公约》第144 条第二款(a)项、第150 条(d)项。其实，有关强制转让的条款已经删除，公约规定的是管理局倡议和推动各种技术转让的方案，“企业部和发展中国家根据公平合理的条款和条件取得有关的技术”。对开发海底资源需向国际机构缴付管理费不满。③各项管理费见公约附件3 第13 条“合同的财政条款”。俄克拉荷马州的共和党参议员英霍夫(Jim Inhofe)预计，美国将不得不放弃超过700 亿美元的开采权利金。他说，联合国将拥有对美国的征税权，这是历史上头一次有国际组织这样做。［11］

理论上如果美国不加入公约，“商业开采的支持者担心法律的不确定性可能会阻碍发展……除非这些公司能够肯定，它们的矿址不致被突然的权利主张所强占和没收”［12］。由于缺乏可靠的国际法权利的保障，美国海底矿业公司可能不敢仅仅依靠美国国内法进行投资。但是它们也可能借壳开采，即在发展中国家注册公司以发展中国家公司身份获得保留区的海底资源开发资格，如跨国资源公司鹦鹉螺矿业公司在瑙鲁和汤加分别注册两家矿业公司，于2008年4月提交在保留区内的多金属结核矿区申请，于2011年获得国际海底管理局理事会批准，得到两块面积均超过7 万km2的海底矿区。①国际海底管理局文件ISBA/17/C/14，ISBA/17/C/15。［13］

实践中，对世界各大洋海底多金属结核的勘查显示，其赋存水深深(洋底4000 ～6000 m 水深处)、散布面积广的特殊成矿条件使得开采难度非常高。目前的深海采矿技术离大规模的商业性开采阶段相距遥远，迄今尚未有任何一种冶炼工艺流程能对海底多金属结核进行工业规模的冶炼加工。［14］由于技术限制，在可预见的未来时期各沿海国仍然主要依靠专属经济区或大陆架的资源进行开采利用。因此就满足能源需求而言，海底资源开发还不是近期美国加入公约的迫切原因。或许当技术发展成熟之时这个理由更能得到国内的支持。

3.有关外大陆架开采问题

刺激美国重新讨论加入《联合国海洋法公约》的另一个重大诱因是北极能源争夺问题。美国早在1983年里根总统在任期间就发布了“美国的北极政策”决议案，强调美国在北极地区的利益。美国国会于1984年通过了《北极考察和政策法案》，并据此组建了两个直接隶属于总统和国会的平行机构——部门间北极研究政策委员会和北极考察委员会。随着勘探技术的发展，近年来在北极发现的油气资源引起北极周边各国以主张大陆架以及外大陆架权利实现资源主权的争夺，俄罗斯在北极海底插国旗主张权利是这一争斗加剧的典型表现。美国潜在的外大陆架面积广袤，而北极融冰以及该地区石油资源的探明，导致美国身陷大陆架争夺战中，与加拿大、俄罗斯等国可能产生北极大陆架权利主张争端。根据2008年的《美国地理勘测》报告，北极正在融化的冰层下可能含有高达900 亿桶石油、1669 万亿立方英尺天然气、440 亿桶液化天然气。［15］美国如若加入公约，其北部阿拉斯加大陆架延展至资源丰富的北极，则带来的潜在巨大经济利益非常可观。公约的争端解决机制也可作为日后大陆架争端解决的制度工具。

不过美国似乎并不需要急于主张200 海里以外的外大陆架权利。根据《美国地理勘测》报告，北极地区可能绝大多数的油气资源都分布于陆地，大部分的北极油气资源分别处于美国、俄罗斯管辖(控制)的范围内，位于沿海国12 海里领海或200 海里经济专属区范围内。而美国的国内法已经主张200海里的专属经济区。另外，美国国内法的大陆架概念比公约规定的大陆架范围更广。在1982年的《联合国海洋法公约》中，大陆架的外部界限并非完全按照自然延伸，规定为距领海基线起算200 海里宽度，或者最多不超过350 海里。并且，200 海里以外沿海国家的大陆架权利不是绝对的。“沿海国对从测算领海宽度的基线量起200 海里以外的大陆架上的非生物资源的开发，应缴付费用或实物。”②1982年《联合国海洋法公约》第82 条第一款。而美国1953年《外大陆架土地法令》中外大陆架被定义为“处于可航行水域覆盖下的海底区域以外向海延伸的淹没土地”，“其海床与底土属于美国，由美国管辖、掌控与处置”。③4 3 U.S.Code § 1331(a)。该定义对美国向海延伸的大陆架没有进行限定，其终点即为深海海床开始之处。1980年美国的《深海床硬矿物资源法案》几乎照搬1958年《大陆架公约》(美国于1961年批准)中的大陆架定义(第1 条第一款)，并规范了美国大陆架之外的深海床矿物资源如锰、镍、钴等的开发活动。④Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，30 U.S.Code §1401 et seq.，§ § 1401(b)，1403(2)。《大陆架公约》对大陆架的外部界限给定了一个水深标准限度，但同时兼采一个以现代科学技术的开发能力为依据的“可开发深度”标准，使得水深标准随着科学技术的进展将不断突破原有限度，实际上只要技术上可能，大陆架的外部界限即至沿海国沿岸陆地向海洋的全部延伸之终点。［16］据此，美国获取大陆架资源利益没有任何限制。自2003年起，美国外大陆架特遣部队(The U.S.Extended Continental Shelf Task Force)开始深海探测以确定外大陆架边缘。目前已经探明有6 块区域可能有水下陆地，9块区域或许包含这样的外大陆架。今后几年将继续收集海底震波反射与折射数据，以更精确定位美国外大陆架边界。［17］只要发现那里有钱可赚，美国海军将为美国人进入北极开采自然资源保驾护航，绝不容许他国染指。［18］

4.关于公约主导权问题

美国全球战略的考虑之一是通过加入公约获得海洋体制的领导权。美国凭借世界头号强国的身份，一旦加入公约就会取得公约运行的主导地位，在公约设立的包括国际海洋法庭、大陆架划界委员会、海底管理局等在内的系列机关中获得重要席位，将成为公约的谈判修订的领航者。例如国际海底管理局理事会由36个成员国组成，在第11期会议上，大会对美国作出让步，规定理事会中须有一个海底生产金属矿物的最大消费国，美国符合条件，如果加入公约，必然成为理事会成员。①1982年《联合国海洋法公约》第161 条第一款(a)项。在公约重开谈判修订时，美国就可以在相关重要领域如海上运输权、专属经济区和大陆架资源、边界划分等问题上获得参与发言机会。［19］取得国际海底管理局席位可以使美国“迅速并亲身了解他国的思路、计划与行动”，有助于在公约机构决策中维护美国的国家利益，对全球海洋秩序取得相当的控制权。［20］但是美国加入公约并非就可以完全控制公约，阻止不利于美国利益的决定通过。一般情况下公约采取协商一致原则，显然有利于像美国这样的大国。②只要成员不公开明确反对，即视为同意决议，即便属于对主导国家敢怒不敢言、私下非议都不视为反对，此谓协商一致的议事规则。但是如果协商努力达不成一致，则可采取投票以多数或者2/3 得票通过形式。所有的投票都是一国一票制，美国并不能取得优待。而国际海底管理局理事会只有在两种情况下必须使用协商一致通过决定:一是关于深海开矿中“使发展中国家经济或出口收入免于负面影响”的决定;二是有关深海勘探开发活动中“公平分享相关活动的金融、经济利益，公平支付与贡献，特别照顾发展中国家及人民的利益与需要”的规则、规范、程序的决定。美国在理论上可以在此两个领域阻止决定通过，但如此必然付出相应的政治、外交代价。［10］而且美国本身并不能阻止理事会其他成员将决定提交投票表决。另外，其他国家同样可以联合起来阻止美国支持的决定通过。

5.美国的重返亚太战略

真正促使美国重新考虑加入公约的最直接动因与国际局势变化及美国的战略调整相关。美国之所以以前所未有的力度推动加入公约，主要是为了支持美国的重返亚太战略。［21］冷战过后，美国的海军战略由争取海洋控制逐渐转向“通过海洋控制权争取陆地控制权”［1］74，同时，美国在世界范围内争取区域性制海权。美国新的防卫战略着重于从西太平洋和东亚地区延伸到印度洋地区和南亚地区的具有重要战略意义的弧线。［22］霍尔木兹海峡是连接波斯湾和印度洋的海峡，亦是唯一一个进入波斯湾的水道，承载全球40%能源的运输，却由于美伊的敌对关系面临着被伊朗封锁的威胁。而南海由于地处沟通太平洋、印度洋乃至大西洋的重要交通要道，周边亚太国家存在以公约为依据的诸多海洋权益纷争，美国将控制亚太陆海相邻地带的关键放在了南海地区。［23］目前，南海局势日益紧张，中国与周边国家处于焦灼之际，美国再次扬言要批准加入公约，实际上就是为了使美国更好地参与南海问题，支持东盟国家对抗中国，加大对中国的遏制力度。［21］“美国要扮演所谓的协调者角色，不加入公约，就缺乏实际的外交和政治权威要求其他国家在南海问题上遵守《联合国海洋法公约》。”［24］另一方面，美国加紧了亚太地区军事部署。不久前美国就联合中国周边邻国进行了美日韩军演、环太平洋军演等系列军事演习活动③由美国主导的环太平洋2012 军演从6月27日开始，至8月7日结束，为期42 天，是40 多年环太平洋军演史上规模最大的一次。目前已在夏威夷集结了来自22个国家的军舰和航母，单独排除中国。据报道，大约有42 艘水面舰艇、6 艘潜艇和超过200 架飞机参加本次军演，参与官兵有2.5 万人左右。［25］。

三、霸权国家与“海洋宪章”之博弈

1982年《联合国海洋法公约》是一个主要由发展中国家推动进程、结果为发展中国家与发达国家利益相互妥协的多边条约。美国并不满意这个条约包含的多项照顾发展中国家利益和限制航海自由，以及将海洋财富视为“人类共同继承财产”进行分配管理等内容，而联合国的国家平等决策制度也不能满足美国的霸权要求。［26］因此，长期以来美国游离于公约之外，使之成为为数不多的缺失霸权国家而建立的“海洋宪章”。对于公约涉及的重大权利与利益，美国主要是通过承认习惯规则、互惠、实力外交三种方式实现的。由于美国国内法规范与美国的国家实力已经基本保障了美国的海洋航行权以及外大陆架的开采权，因而美国国内对加入公约一直持疑义，认为相比较而言美国加入所能获得的利益远低于其失去的利益。［10］结果就是，30年来，美国以不加入公约而海洋政策尽量与公约保持一致性的方式来维护美国利益，同时避免受到公约的束缚。美国一方面通过国内法加强海洋力量与管理，另一方面活跃在制定各项重要商事、环境标准与责任规则的国际海事组织，在管理民商事、经济类事务的国际海事秩序中起领导作用。

然而一个缺失了霸权的海洋秩序，其发展的态势竟是引发相互叠交的海洋权利主张，导致一个复杂化的国际局势，尤其是专属经济区内的各国前所未有的权利冲突。不仅是由于置身公约之外，对深入控制海洋局势不便，美国同时感受到其所追求的无限海洋自由、全球警察的特殊地位受到了沿海国的限制。条约法仍然是保障权利的最坚实基础，而国际习惯法的发展可能由于公约缔约国的行为产生超出美国单一国家所能够控制的改变。为了保障美国的国家利益与维持全球霸主地位，美国不得不考虑用法律手段增强其霸权的合法性与稳定性。美国意图借助公约作为在整个海事领域维护公共秩序的根本性法律文书，在与新兴大国及其他公约成员国就海事权利和责任发生争执时与它们进行有效接触。美国要在涉及其海岸线的利益、美国海洋的利益和美国大陆架的利益的规则解释上以缔约国身份兼强势谈判能力捍卫自己的利益。只有加入这一重要公约，美国才能由旁观变为参与主导谈判，压制其他国家的“过分”主张和“错误”解释，才能够借助国际机构引导制定与解释相关海洋规则讨论的方向。［22］近年经济危机的打击与新兴经济体的崛起，使得美国的霸权地位受到冲击，美国在其全球战略上针对新兴国家，重点“瞰制”亚太地区新兴国家对其霸权的“威胁”。在海洋秩序上，中美对公约的解释规则观点截然对立，美国加入公约的问题根本上就是与中国在公约理解上的基本的系统的分歧与对抗的问题。［27］例如已经批准这项公约的中国一直声称，中国有权限制别国在其专属经济区内从事军事活动。这对美国的全球军事活动将构成极大限制，因而美国坚持对公约的相反解释观点。加入公约的考虑是美国的国际法工具策略的再次展现。

强权国家必然推进反映其价值观及增进其利益的国际法的解释。同样，强国是否批准或遵从国际规范取决于该规范是否与其价值观及利益相一致。［28］对于美国而言，加入公约并非出于对国际法的追求与遵从，而是一种与以武力为代表的实力相配合的选择工具，只有这个工具能够实现美国预期的功能才可能被使用。从战略的角度，美国意欲借公约的平台取得合法的权益与秩序领导权;从战术的角度，美国现在加入公约以及美国在公约机构中占有席位，并未见得能够改善美国在中美相关问题的谈判地位。因此，美国将选择一个合适的时机在使其利益最大化的情形下加入公约。［29］在此之前，美国将继续单方推进其国家利益，在公约之外而与之尽量一致。［18］

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［27］美国缘何“此时”加入海洋法公约［EB/OL］.(2012－06－05)［2012－10－19］.http://mil.21cn.com/gj/2012/06/05/12063883.shtml.

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