多民族联合自治地方民族团结进步创建工作探析——以湖南省湘西土家族苗族自治州为例

李 然

(中南民族大学民族学与社会学学院，湖北武汉 430073)

多民族联合自治地方是我国民族区域自治的一种重要形式。民族团结进步创建活动是推进多民族联合自治地方民族团结进步事业的重要举措。湘西土家族苗族自治州(以下简称“湘西州”)是一个典型的多民族联合自治地方。为巩固和加强新型社会主义民族关系，确保地区的稳定和发展，湘西州开展了一系列民族团结进步创建活动，民族关系较为和谐。总结和分析湘西州民族团结的经验和问题，可以为其他多民族联合自治地方的民族团结进步创建活动提供借鉴和反思。

一、民族团结进步创建工作的主要做法

1.开展民族团结进步创建的创先争优活动。湘西州制定了《湘西州开展民族团结进步创建活动实施方案》，从开展民族团结宣传教育、落实民族政策、加强民族团结基层基础工作、加快民族经济社会发展、实施民生工程五个方面，开展争创民族团结和谐机关、民族团结和谐社区、民族团结和谐乡村、民族团结和谐企业、民族团结和谐学校活动，并注重发挥先锋模范的示范作用。

2.强化宣传教育，提高民族团结进步创建的自觉性。湘西州大力推进民族团结教育进机关、进社区、进乡村、进学校、进企业，对全州各族干部群众进行民族团结宣传教育，动员全州各族干部群众坚定自觉地维护祖国统一和民族团结。在民族团结教育中，注重区分不同教育对象，因材施教;注意创新宣传教育的具体形式，提高宣传教育的针对性和实效。充分发挥媒体作用，建立民族团结进步教育的舆论阵地，在《团结报》、湘西电视台、湘西网、湘西广播电台开辟专栏，集中宣传民族政策法规知识和民族团结创建成果。以民族节日和墟场为阵地，开展民族团结进步教育。如古丈县利用土家族的“社巴节”、“跳马节”和苗族的“三月三”、“四月八”等民俗节庆，在断龙山乡和默戎镇进行民族宗教法律法规的宣传教育。泸溪县民族事务局利用赶集日，开展民族法律法规下乡宣传活动。各地通过建造“民族团结亭”、“民族团结示范点”石雕，命名“团结路”、“团结渠”、“团结林”等方式，突出民族团结进步的“象征符号”，以教育民众。发挥国家级民族团结进步教育基地湘西州博物馆的作用，组织机关、学校和厂矿企业各族群众师生接受民族团结进步教育。

3.建好民族团结进步示范点，解决突出问题。湘西州自1998年开始，先后在省际或县际边界纠纷较多的地区创建了8个民族团结联系点(示范点):龙山县桂塘镇、永顺县砂坝镇、保靖县清水坪乡、花垣县边城镇、凤凰县落潮井乡、吉首市马颈坳镇、古丈县默戎镇和泸溪县潭溪镇。民族团结进步示范点主要采取了下述工作举措。

第一，通过与周边村寨、乡镇开展通亲、互助等走访联谊活动，增进友谊，促进团结进步。马颈坳镇和默戎镇共同开展以友爱互助为主的走访联谊活动，坚持两镇和接边两村干部过年过节互访制。每年春节前夕，召集两镇领导和村“三大主干”及德高望重的老年人参加座谈会。1998年，湘西州在“一脚踏三省”的桂塘镇创办了民族团结联系点，建立了边区联谊制度。2002年，桂塘镇与周边乡镇签订了《湘鄂渝边区关于开展联谊活动的协定》，定期轮流举办湘鄂渝边区民族团结促进会。创始于1986年的“湘鄂渝边区龙山、来凤、酉阳3县民族文化交流会”，每3年由3县轮流主办。近年来，全州民族团结联系点共开展民族团结联谊活动240多场次，受教育群众50多万人次。上述活动有效地推动了3省(市)边界地区之间的民族团结和社会进步。3省(市)边界之间“姊妹型”、“妯娌型”姻亲关系不断增多，边区自由恋爱男女组建民族和睦家庭的达2000余对，占已婚青年男女总数的62.7%，其中桂塘社区老支书向美伍家3个儿媳妇来自3个省，在3省边区传为佳话[1]。

第二，与毗邻乡镇共同举办民族文化活动和群众性体育活动，促进文化交流，提升各民族之间的文化认同感。吉首市、古丈县民委支持马颈坳镇和默戎镇组建篮球队、苗鼓队、狮子队、龙灯队，利用“四月八”、“中秋”、“九月九”等传统节日举办体育赛事和万人山歌、苗歌对唱文化活动，吸引了镇内及周边乡镇众多民族群众参与。泸溪县民族事务局支持潭溪镇张家湾村举办“五龙”民族节，并邀请邻近乡村各族群众前来参加。凤凰县民委在落潮井乡与交界县市民委多次举办“龙舟友谊赛”、“苗族服装银饰文化节”、“苗族花鼓节”、“六月六”、“四月八”等民族文化交流活动，既促进了各族群众的友好交往，又带动了旅游业的发展，为边区各族人民和睦相处创造了和谐的环境。

第三，改善各族群众的生产生活条件，实现各民族共同繁荣发展。永顺县在桃子溪乡与张家界市桑植县利福塔镇交界处，与桑植县共同投资55万元，建成了5000米的民族团结渠，使3000多亩粮田旱涝保收，化解了两地多年来因灌溉用水引起的矛盾。龙山县建成了桂塘镇民族团结桥，桂塘村至来凤县下寨村并连接酉阳县新寨村等7个村的连心通村公路。吉首市民族事务局在马劲坳镇团结村和默戎镇龙鼻村民族团结联系点，先后修通了喜鹊营、张家组两条共3公里的公路;修复团结水库渠道4000多米;完成低压电杆线和农网改造。保靖县民委在清水坪乡大桥村先后投入资金300多万元，开发桠柑1800亩，种植蔬菜850亩。各级政府对民族团结示范点的大力扶持，不仅使各示范点经济发展、社会进步、民族和谐，而且带动了周边地区各项事业的发展。

第四，认真排查影响民族团结的隐患，治安联防保边界地区平安。马颈坳与默戎两镇成立了民兵治安联防领导小组，组建了民兵治安联防队。花垣县边城镇与重庆市秀山县洪安镇、贵州省松桃县迓驾镇联手协作建立了联防联动社会治安长效防控机制，共同构建和谐边区。龙山县与周边乡镇签订了《湘鄂渝边区关于治安联防的协定》，促进了3省(市)边界兄弟乡镇之间的睦邻友好往来，推进了湘鄂渝边区民族团结。

4.建立健全工作机制，促进民族团结进步创建活动的规范化。2009年，湘西州成立湘西自治州开展民族团结进步创建活动工作领导小组，各县市也成立了领导机构和工作班子，并安排必要的活动经费。湘西州宣传、统战和民族工作部门加强了对创建活动的组织协调。一些民族团结联系点所在县市和乡镇，地区对地区、县对县、局对局、行业对行业，先后组织建立了若干边区联谊会、协作会，协调边区和州内各民族的团结友爱和协调发展。如永顺和桑植、张家界永定区成立了“永桑边界民族团结联谊会”，由永顺县砂坝镇、桑植县利福塔镇、永定区青安坪镇轮流举办。近年来，联谊会扩大到12个乡镇，还制定了《创建和谐平安边界的实施方案》，签订《边界乡镇综治维稳工作协作协议书》，使三地和谐平安创建、共同繁荣发展形成了长效机制。吉首市马颈坳镇与古丈县、保靖县相邻乡镇签订了《3县市6乡镇边区联防联调公约》。凤凰县落潮井乡也与贵州省松桃县大兴镇签订了《共建湘黔平安边界线睦邻友好公约》。花垣县边城镇加强与贵州省松桃县迓驾镇、重庆市秀山县洪安镇的协作，3镇共同轮流管理边界事务，促进边区和谐。

湘西州把民族团结进步创建活动开展情况列入各地区、各部门监督检查的内容，加强监督检查工作，推动创建活动健康发展。湘西州加强州县市联动和信息上报工作，了解和掌握影响民族团结的各种矛盾和因素。湘西州制定了《湘西州涉及民族方面群体性事件应急预案》和《操作手册》，为涉及民族方面群体事件应急处理打下了基础。

5.落实民族政策法规，依法维护民族团结进步。在开展民族团结进步创建活动中，全面贯彻落实国家民族政策法规及《湘西土家族苗族自治州自治条例》、《湘西土家族苗族自治州民族民间文化遗产保护条例》和《湘西土家族苗族自治州矿产资源管理条例》等14个单行条例，把民族政策法规转化为维护民族团结、促进少数民族和民族地区发展的动力。州政协建议把民族政策纳入各级党委学习中心组的学习内容，各级党校的教学课程计划，各级新提拔领导干部的培训内容，选拔领导干部、招录公务员和事业单位工作人员的考试内容，让各级领导干部和广大干部职工了解政策、熟悉政策、运用政策。州、县民委经常赴周边民族地区调研，交流贯彻落实民族政策的成果与经验，探讨如何用好政策优势促进本地加快发展。

6.表彰民族团结进步的先进典型。湘西州每5年召开一次表彰民族团结进步先进典型大会。做好全国、全省民族团结进步模范推荐工作，使评选推荐成为推动民族团结进步事业不断发展的契机。组织新闻媒体做好民族团结先进典型的宣传报道工作;组织文艺工作者创作、展映了一批歌颂民族团结进步事业、反映各族人民风采的舞台剧等文艺作品，用先进典型教育人、鼓舞人、激励人。

7.打造民族团结进步创建的新载体。发挥企业的作用，探索市场经济体制下的民族团结进步创建的新载体。龙山县湘健牧业公司成为桂塘镇推动3省市边区民族团结的新生力量。公司在湖南、重庆、湖北周边乡镇带动养殖农户近2000户，为农户提供良种仔猪和优质饲料，为养殖户无偿提供技术服务，为边区各族群众发家致富提供便利。

成立各类边区联系会、协作会，增进了各地区、各民族之间的经济联系，通过经济交流协作获得双赢。龙山县桂塘镇积极鼓励重庆、湖北边界乡镇农副产品进入本镇市场，与周边乡镇签订了《湘鄂渝边区关于经济协作的协定》，推动湘鄂渝边界贸易一体化。桂塘镇成为3省边区农副产品集散地，吸引了重庆市、湖北省60 余户客商落户桂塘[2]。

将行业协会和专业合作社打造成民族团结进步创建的新平台，发挥他们在民族和睦共处中的纽带作用。吉首市马颈坳镇林果协会、凤凰县吉信镇生姜协会、古丈县梳头溪茶叶合作社等都促进了各民族之间的技术、信息的交流。

8.各民族、各地区和谐发展，比翼齐飞。第一，湘西州积极与周边县市广泛开展生产互助，共同开发资源，共同发展边界贸易，联手开办公益事业，实现共同繁荣发展。龙山县与湖北来凤县在各个领域广泛开展多种团结协作，连续三届同时荣获全国民族团结进步先进集体。“两县人民相互支持，共同团结奋斗，共同繁荣发展，成为新时期全国民族团结进步的典范，为民族地区之间和谐发展提供了成功经验。”[3]“龙凤呈祥、比翼齐飞”在全国传为佳话。保靖县清水坪乡大桥村主动帮助重庆市秀山县高桥村开发水果产业，把苗木、技术无偿地传赠给高桥村民，使高桥村全村人平纯收入由2002年的800元增长到2006年的3000多元。高桥村所有农户加入大桥村的桠柑和蔬菜销售协会。两村出现共同生产、共同开发、共同销售的良好合作局面。第二，注重州内不同民族、地区之间的平衡发展。凤凰县“两山”地区(即腊尔山片区和山江片区)有贫困人口5.34万人，占全县贫困人口总数的50.1%，是该县乃至湘西州典型的“边、山、穷”纯苗族聚居区。2007年以来，凤凰先后出台《关于扶持“两山”地区加快产业开发的意见》和《“两山”地区产业开发实施方案》等文件，累计投入资金5000余万元，加大对该地区产业开发的扶持力度，促进了苗族聚居区和土家族、汉族聚居区之间的平衡发展。保靖县也制定了一系列经济、教育和文化政策，对该县苗族聚居的吕洞山区发展予以大力支持。

二、民族团结进步创建工作经验

湘西州开展民族团结进步创建活动取得多项荣誉，成为湘鄂渝边区民族团结的典范，多次获得国家和省级奖励。湘西土家族苗族自治州取得以上成就，主要是做到了以下几点。

1.围绕中心工作开展创建。湘西州始终把民族团结进步创建活动与富民强州、富民强县等中心工作紧密结合起来，通过开展创建活动，为湘西经济建设、政治建设、精神文明建设创造一个团结稳定的环境。同时，通过抓好各项中心工作，为民族团结进步创建活动提供强大的动力，推动创建活动有效开展，以团结促进步，以发展促团结。

2.因地制宜。湘西州在开展民族团结进步创建活动中，因地制宜，分类指导，增强了工作的针对性和实效性。着力探索切实可行的措施和办法，创造性地开展创建活动。如吉首市民族事务局联合市农业局和马颈坳镇政府在团结村共同举办农村农业实用技术培训班，满足了农民群体渴望技术的需求;和市农业局联合举办了返乡农民工实用技术培训班，为返乡农民回乡创业提供技术保障。

3.夯实基础。湘西州开展民族团结进步创建活动，面向基层，面向群众。在整体推进的同时，把机关、社区、乡镇、学校等作为开展民族团结进步创建活动的主阵地、主渠道，并充分尊重和体现各族群众的主体地位和首创精神，组织和动员广大群众投身到民族团结进步创建活动之中。通过创建活动，实现好、维护好、发展好各族人民的根本利益。

4.讲求实效。湘西州开展民族团结进步创建活动，重视内容，始终把促进民族团结进步作为出发点和落脚点;讲究形式，增强民族团结进步创建活动的吸引力和感染力。提高创建活动的针对性，使民族团结进步创建活动取得实实在在的成效。如湘西州的民族团结示范点建设，较好地解决了省际、县际结合部及民族问题多发地带的民族团结问题。

5.把握民族之间、地区之间均衡发展，实现各民族、各地区共同团结进步，共同繁荣发展。凤凰县对“两山”地区、保靖县对吕洞山区的重点扶持，对于苗族聚居区与土家族、汉族聚居区之间的均衡发展意义重大。省际、县际边界地区的民族团结示范点的选点和建设，以及边界地区的友好竞争，都体现了各民族、各地区团结进步、协同发展的理念。

6.组织开展各种形式的专题活动。湘西州开展了民族团结进步行、民族团结进步宣传月、“民族团结进步”征文、全州相关单位“四会”(会讲几句本民族日常用语、会唱几首本民族歌曲、会跳几曲本民族舞蹈、会说几个本民族民间故事)培训、边界联谊等形式多样的民族团结进步创建专题活动，营造民族团结进步氛围，拓展各民族合作领域，服务经济建设，提高了民族团结进步创建的成效。

7.利用民族文化体育活动，开展民族团结进步创建活动。湘西州以重要纪念日如州庆、民族传统节日特别是土家族、苗族节日为契机，采取文艺表演、体育竞赛等多种形式，开展民族团结进步创建活动，促进各民族的交流、理解和团结。吉首市马颈坳镇民族团结示范点就是以民族文化交流的方式，化解了两地多年的矛盾[4]。

三、民族团结进步创建工作的不足

目前，湘西州处于社会转型期，其社会结构、各族群众的价值观念、利益诉求和行为方式处于剧烈变动之中，社会经济发展也面临着很多困境和挑战。上述情况为湘西州的民族团结进步创建工作提出了更高的要求。在这种态势下，湘西州的民族团结进步创建活动仍有许多值得完善和提高的地方。

1.对民族团结进步创建的认识存在误区和盲区。一是部分干部群众认为湘西州各民族团结和睦，社会和谐，不需要投入过多人力物力财力，致使民族团结进步创建活动程序化、形式化。二是部分干部群众对团结与进步之间的辩证关系缺乏科学认识，忽视影响民族关系的相关因素的潜在威胁，认为只要经济发展了，民族问题或民族关系问题就能迎刃而解。如民族团结先进集体优先选择经济发展比较好的单位。三是部分干部群众对和谐民族关系需要不断建设、巩固的必要性认识不够深刻。如认为湘西民族关系很好，民族关系、民族团结讲多了反而不利于民族团结。笔者在调查中发现，在多民族联合自治地方，各民族之间既有和谐与共生的有利基础，又潜藏着竞争、冲突的潜在风险。多民族联合自治地方在民族区域自治制度结构中居于独特的地位，一方面拥有自治权，可以当家作主;另一方面由多个民族联合自治，每个民族有不同的价值追求和利益诉求。由于受特定制度结构限制，权力的普适性、广泛性、平等性与民族的特殊性、资源的稀缺性、各民族社会差异之间存在不可避免的矛盾，加之历史上的民族隔阂，都可能会影响和谐民族关系的形成与发展。四是对一些理论和现实问题研究、宣传教育力度不够。如怎样区分民族问题与一般社会问题，如何客观看待工业化、市场化、信息化、城镇化背景下民族之间的竞争和冲突，如何正确分析影响民族团结的各种潜在因素，怎样认识湘西民族关系的历史与现状，如何正确理解和认识中国特色的民族区域自治制度等等。这些问题都会影响到民族团结进步创建的主动性和针对性。

2.民族团结进步创建工作开展不平衡。一是注重了机关、乡村、学校等机构或社区的民族团结进步创建工作，而企业、城市社区、街道、宗教场所等组织、团体的民族团结进步创建工作开展则较为薄弱，有的甚至没有纳入开展的范围。二是注意到了两个自治的少数民族之间的团结进步，而忽视了自治民族与非自治民族之间的团结进步。三是忽视了民族内部之间的团结和各地区之间的团结进步的创建。

3.民族团结进步创建的机制还需完善。湘西州制定的民族团结进步创建活动的规划和文件过于宏观，重在阐明原则、宗旨与目标，缺少一些落实的规划，其可操作性还有待明确与细化。对于民族团结进步创建的考核评价指标体系的建设还很薄弱，监督、惩戒的措施与机制也需要进一步摸索。

4.民族团结进步创建的形式、载体不够丰富。当前，民族问题与社会问题相互交织，给维护民族团结带来了诸多新课题。随着改革开放不断深入和社会主义市场经济不断发展，以及西部大开发的实施，湘西州的社会经济结构发生了深刻变化，各种利益关系更为复杂，来湘西州经商发展的少数民族流动人口也日益增多，民族关系呈现复杂化的趋势。这些因素给当前的民族团结进步创建活动的手段、方法提出了更高的要求。同时，随着信息化的高速发展以及现代传媒的迅速普及，也为民族团结进步创建提供了许多有利条件。因此，当前湘西州民族团结进步创建的手段方式和载体还需进一步创新。

5.民族团结示范点工作还需继续深化。一是一些自然条件较差的民族团结示范点的可持续发展面临问题。二是经济协调发展难于一致，边区经济技术协作任重道远。8个民族团结联系点中有4个位于湘鄂渝黔边区。由于湘、鄂、渝、黔4省市政策不一致，边区各乡镇在资源、区位等方面存在差异，经济发展水平不平衡，共同发展难以协调一致。部分乡镇实行地方保护主义，构筑名目繁多的贸易壁垒和行政壁垒，实行资源、技术、人才、商品垄断和封锁，边区经济技术协作难以真正形成，地区、行业、企业间的优势无法互补。三是在成功建设民族团结示范点的基础上，没有进一步推广示范点的成功经验。部分原因在于，民族团结示范点的经验不具有普遍性和可复制性。长此以往，民族团结示范点有可能成为“政策特区”，甚至有变成“面子工程”、“形象工程”的可能。

四、进一步推进民族团结进步创建工作的对策

正确协调多民族自治地方民族关系，加强各民族团结，是发展我国社会主义民族关系的重要任务之一，是建设好民族自治地方的重要条件。因此，应不断转变思想认识、明确工作原则、创新工作体系和改善工作手段、方法，提高民族团结进步创建工作成效。

1.贯彻民族团结进步创建活动的原则。一是保障各民族享有平等权利和自治民族自治权利。既要注重自治民族之间的团结，也要促进自治民族与非自治民族如汉族，以及其他少数民族之间的团结进步创建;既要重视世居民族之间的民族团结进步创建，也要重视外来流动少数民族与世居民族之间团结进步创建。同时，还要加强与边界地带民族地区的团结进步创建活动。二是充分协商。多民族联合民族自治地方内的民族成分较多，处理涉及民族问题的纠纷时，要充分考虑当地的实际情况和各民族的切身利益，本着慎重、协商的原则，相互尊重，相互谅解，化解矛盾纠纷。三是执行民族政策，维护法律尊严的原则。民族关系中的任何事务，都必须严格按照有关的法律和政策处理。

2.创新民族团结进步创建工作体系建设。各级政府和相关部门要认真总结民族团结进步创建活动经验，开展交流合作，探索建设民族团结进步创建的长效机制。当前，应建立和落实组织协调机制、培训教育机制、突发事件应对机制、不安定因素排查上报机制、促进发展机制、少数民族干部培养选拔机制、表彰和惩戒机制。

3.完善、创新民族团结进步创建工作手段方法。民族团结进步创建活动应围绕经济建设、精神文明、政治文明、维护稳定等中心任务，统筹规划，分类指导，注重长期性、突出群众性、增强针对性、坚持多样性。当前，应注重以民族文化为纽带，以民族文化活动、节庆、墟场为载体，开展群众喜闻乐见的创建活动;扶植和培育企业、联谊会、行业协会和专业合作社等多种民族团结进步创建的新平台;善于利用和发挥民族文化精英、政治精英、经济精英人物在创建活动中的特殊作用;把民族团结的主题融入到扶贫攻坚、社会主义新农村建设示范点、民族文化遗产保护和传承、民族村寨保护与发展、民族传统体育基地建设中。加强民生工程建设，从各族人民群众最关心的实际问题和难点、热点问题入手，积极为他们办实事、办好事。如实施好农村合格学校建设、乡镇卫生院建设、廉租房建设、城乡居民养老保险等一批民生工程。要充分利用国家民族政策和西部大开发的良好战略机遇，扎实推进新型工业化、农业产业化、新型城市化，发展旅游产业，做大做强优势产业，加快民族经济社会可持续发展，通过发展来化解影响民族团结进步的不利因素，通过发展来促进民族团结进步创建活动。

[1]田玉华，龙银佑.湘西州强化省际边界民族团结长效机制建设初探[J].民族论坛，2008(4).

[2]孙治国.民族团结之花别样红——龙山县桂塘镇创新机制、强化服务民族工作纪实[N].湖南日报，2012－07－27.

[3]段超.民族地区之间和谐发展问题研究——以湖北省来凤县、湖南省龙山县为例[J].中南民族大学学报，2006(6).

[4]李莉，刘琳.马颈坳:民族团结，安边富民[J].民族论坛，2009(12).