分配正义:“土地财政”法律制度改革的目标

2013-03-20秦勇

法学论坛 2013年5期

秦勇

(中国石油大学(华东)文学院，山东青岛 266555)

当前，地方政府的“土地财政”行为广受诟病。何谓“土地财政”?许多学者对此做了大致的解释。但因为“土地财政”本身并非一个专业的名词。因此，绝大多数学者对“土地财政”都没有做精确的界定。在本文中，“土地财政”是指地方政府在财政资金短缺的情况下，主要利用土地出让法律制度和土地税费法律制度来获取财政收入以充实本地政府财源的行为。这一定义表明:(1)“土地财政”的主体是地方政府。地方政府是与中央政府相对应的一级政府，在我国是指省级以及省级以下的政府。(2)“土地财政”行为针对的对象是土地。地方政府获取财政收入的途径有很多。当然，世界上的大多数国家主要是通过征税来获取收入。税种的多样性使得地方政府能够选择其中的一些税种作为其财政收入的支柱。在世界范围内，不同层级的地方政府会选择不同税种来作为本地政府的主体税种。“土地财政”是指地方政府以与土地相关的收入，其中既包括土地税、费也包括具有地租性质的土地出让金作为其财政收入的主要支柱。(3)地方政府的“土地财政”行为主要的支撑制度是土地出让法律制度和土地税、费法律制度。通过土地出让法律制度，地方政府可以获得巨大的土地出让金;而经由土地税、费法律制度，地方政府可以课征土地税及费。因此，本文将土地出让法律制度、土地税收法律制度以及土地收费法律制度概括称为“土地财政”法律制度。笔者认为，要真正遏制“土地财政”，必须对“土地财政”法律制度进行改革。这种改革不能仅仅局限于土地出让法律制度、土地税收法律制度以及土地收费法律制度内部的小修小改，而必须将这三种“土地财政”法律制度与分配正义这一宏大主题进行关联，从从宏观的层面对这些制度进行总体的评价和设计。

一、分配正义观的梳理

首先必须申明的是，分配正义是一个历史性范畴。这就意味着分配正义的含义、性质、特点和内容在不同的社会制度下或者在同一种社会制度的不同发展阶段会有所不同。同时，应予以强调的是，分配正义受到一定历史时期的社会经济发展的制约，并非是绝对的，无条件的，而是相对的、有条件的，即它“始终只是现存经济关系在其保守方面或在其革命方面的观念化、神圣化的表现。”［1］同时，它又受到一定历史时期政治文化等条件的影响。本部分将在对各家的分配正义观进行梳理的基础上，阐明作者对分配正义的涵义的看法。各家的分配正义观可归纳如下:

(一)基于比例平等的分配正义观

分配正义是一个与正义同样古老但历久弥新的概念。就现有的资料，最早提出分配正义的是亚里士多德。亚里士多德将正义界分为分配正义(distributive justice)与矫正正义(corrective justice)。从正义这一概念的分配含义来看，它要求按照比例平等的原则把这个世界上的事物公平地分配给社会成员，相等的东西给予相等的人，不相等的东西给予不相等的人。亚里士多德认为分配可依据两个原则进行:一是依据平等原则来分配，即参与者得到相等的东西，参与分配者的需要、能力、贡献是否相同等则在所不问。此分配方法追求的是每个参与分配者所得的相同事物在数目上和容量上与他人所得者相等，是一种绝对的平等。二是依据公平原则来分配，即根据参与分配者个人的需求、能力、贡献等不同条件来分配。此分配方法追求的是比值相等——“根据各人的真价值，按比例分配与之相衡称的事物”，［2］是一种相对的平等。亚里士多德认为只有基于比例的平等才是正义的。亚里士多德的分配正义观具有一定的局限性，即其具有明显的等级色彩。

(二)基于功利的分配正义观

随着西方自由竞争的市场经济的到来，以边沁为代表的功利主义产生了。功利主义是近代以来乃至当代都具有重要影响的理论。功利主义分配正义原则与其他分配正义论相比，是最易表述和最具操作性的分配理论之一。功利主义认为“如果一个社会的主要制度，被安排得能够达到归属于该社会的每个人满足的最大净余额，那么这个社会就是正义的”。［3］功利主义者认为平等、差别原则、资源、应得权利、甚或自由等等仅在能提高功利(福利)的情况下才是有价值的，哪一种分配模式会使福利最大化，哪一种模式就是正义的。功利主义认为“正义始终是某种社会功利的适当名称”，只有“最大多数人的最大幸福”才能作为合理评价一个政府行为好坏的唯一标准。功利主义以社会整体利益最大化为前提，或者说追求“所有人民的整体幸福或者幸福的净余额最大化”，当个人利益或局部利益与整体利益相冲突的时候，功利主义的正义观认为:为了整体利益的最大化而牺牲个体利益或局部利益是正义的，有利于整体利益最大化的分配是正义的。这种漠视个体权利的观点遭到自由主义者的抨击。自由主义者认为:“功利主义是一种最大化的以及集体化的原则……，而自然权利是一种分散性及个人化的原则，它的根据在于每一个单个个体的基本利益的优先性。”［4］经济增长和分配正义谁更重要?功利主义的回答是经济增长更为重要。功利主义认为，如果牺牲穷人的利益能够带来效率的提高和经济的增长，那也是值得的。功利主义甚至认为，如果总功利能够得到最大限度地提高，社会一部分人即使过一种贫困的奴隶生活，只要他们的劳役对他们主人创造的功利超过他们自己的负功利，社会也应允许。总体看来，功利主义的分配正义观遵从的是效率原则，而不是平等原则，平等只有在有利于效率的时候才会被功利主义者重视。一种允许以侵犯一部分人的权利的方式来提高总体功利的理论从正义方面不可能得到证明。

(三)基于差别原则的分配正义观

罗尔斯的一般正义观是:除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益，自由和机会，收入和财富、自尊的基础这些社会基本价值(或者说基本善)都要平等地分配。这个一般的正义观又可分解为两个层次，这就是罗尔斯最著名的两个正义原则。①两个正义原则的内容是，第一个正义原则:每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的自由都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则:社会的和经济的不平等应该这样安排，使他们:(1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益;(差别原则)(2)依系于在机会公平平等的条件下的职务和地位向所有人开放(机会的公开平等原则)”。参见［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，2003年版，第60页。这两个正义原则与罗尔斯对社会的基本结构相配套，第一个原则清楚地表现出平等的自由这一总体观念。这个原则的实现要求宪法制度充分保证每个人同等地享受社会合作创造的基本自由，而且要求每个人的那份基本自由必须同其它任何一个人的一份同样广泛并且与之相容即不发生冲突。第二个原则同经济、社会利益的分配相关，它的第一个限定条件是以差别原则的方式“对每一个人都有利”。第二个原则的第二个限定条件——“公平的机会平等”是一个程序性的正义的要求，起着保证社会合作体系是一种具有程序性正义的体系的作用。［5］罗尔斯分配正义观的精华体现于他的差别原则上。罗尔斯看待和衡量任何一种不平等总是从最少受惠者的角度出发，换句话说，罗尔斯以及他的理论尽力想通过某种补偿或再分配使一个社会的所有成员都处于一种平等的地位，体现了对最少受惠者的偏爱。［6］

(四)基于权利的分配正义观

诺奇克的《无政府、国家与乌托邦》一书在西方政治哲学界影响巨大，其与罗尔斯的《正义论》堪称当代西方政治哲学的经典。诺奇克在对罗尔斯的分配正义观进行了激烈地批评的基础上，提出了自己的“持有正义”理论。按照诺奇克的观点，持有正义有三个原则:“获取的正义原则”、“转让的正义原则”以及关于不正义的“矫正原则”。诺奇克认为:“分配正义的完整原则简单地说就是，如果每一个人对该分配中所拥有的持有都是有资格的，那么一种分配就是正义的。”［7］181诺奇克坚决反对罗尔斯的分配正义，主张用持有正义代替分配正义。诺齐克认为正义不来源于分配，而是来源于是否尊重了个人权利，个人权利是否正当取决于个人的持有是否正当。诺奇克认为分配正义不是真正的正义，并尖锐地指出我们并不是一些由某人来分配馅饼的孩子。任何人包括社会都无法控制全部资源，即在一个自由的社会里，不同的个人控制着不同的资源，任何一种资源都是有主人的，而主人对它也是有权利的，因此我们无法按照某一标准进行集中统一的分配。任何政治权力和社会限制贫富差别和对个人财富进行再分配的做法完全是非正义的。［6］

诺奇克反对模式化的正义——依赖于某种分配原则的正义。他指出，社会并没有什么固定的分配模式。任何模式化的分配正义原则都是以干涉人们的生活来实现的，以某种模式化原则干涉人们的自由权是模式化正义的致命缺陷。诺齐克认为只有自由的选择——“按其所择给出，按其所选给予”才是正义的分配。［7］166他同时指出，不能由于存在平等的诉求以及差别正义而进行所谓的“正义的分配”，因为那样做就干涉了持有人的权利。在理解罗尔斯和诺奇克的理论时，我们似乎可以这样概括:对于罗尔斯，正义意味着平等;对于诺奇克，正义意味着尊重权利。

(五)基于能力平等的分配正义观

诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森(Amartya Sen，以下简称森)的分配正义学说综合了他在经济学理论、经验研究以及道德——政治哲学领域多年来的研究成果而成一家之言，被誉为“经济学的良心”。森的分配正义观以主体为中心，一方面强调分配上的能力本位，主张源头的产出保证;另一方面，注意分配是外部条件，提倡分配过程中的权利平等。［8］森的分配正义理论是在审视功利主义的基础上进行的，其将平等作为正义的实质，在这一点上他继承了罗尔斯的衣钵。但他更进一步地发展了罗尔斯的设想和蓝图，提出了公平的分配的方法——从生产力上提高人的能力、从生产关系上平等人与人之间的权利。森从“可行能力”视角阐发出一种新的平等——“可行能力平等”，它既是对经济学和道德——政治哲学领域狭隘平等理论的一次抗争，更是对当今时代人类平等问题的深层反思。［9］森认识到能力离不开权利(entitlement)，权利是能力的条件保障，因此其极力强调穷人和弱者与富人的权利上的平等。森尊重法律权利，但同时质疑法律权利的合法性，主张弘扬道德权利，体现了道德权利思想，进而提出应有人权的平等。森从人的自由的价值目标的视角来认识权利。森指出能力对自由选择是非常重要的，一个人处于贫困的状态意味着基本能力的剥夺。森提出经济发展的目的是人的自由，实现自由的决定性手段是提高能力，权利平等是保证自由和能力发挥的根本条件。权利与自由和谐共生，有权利才有自由。每个人都需要自由与权利，尊重人与人之间的平等权利是达到社会自由境界的根本保证。［8］

二、分配正义的涵义

对上述分配正义理论的梳理为笔者对分配正义的界定提供了广阔的视野，而分配正义的界定又为土地财政法律制度改革的目标设定提供了一个较为精准的坐标。笔者首先就分配正义的界定阐述自己的看法，在下一部分将对“土地财政”法律制度改革的目标进行论述。

首先，本文所使用的分配正义是广义上的概念。

分配正义可从狭义和广义上来理解:狭义上的分配正义，指的是分配领域中的正义，即财富和物资等经济生活领域中的分配正义。财富和物资等经济生活领域中的分配是分配的重要论题，经济领域的分配正义问题的解决在很多情况下是广义的分配正义问题真正得以解决的前提和基础。［10］具体来说，分配正义是指在一定的社会条件下，个人与他人以及社会之间物质利益关系分配的恰当性、合理性以及人们对这种恰当性、合理性的认知和评价。广义上的分配并不仅仅局限于财富和物资的分配，它还包括权益和义务的分配、权力和特权的分配等。“分配正义(distributive justice)所主要关注的是在社会成员或群体成员之间进行权利、权力、义务和责任配置的问题。”［11］在很多情况下，经济分配领域中经济利益的分配反映到法律上就是权利(力)与义务的分配。

其次，笔者认为分配(主要是再分配)是实行市场经济国家的重要职能。

市场自身存在缺陷是毋庸置疑的，靠市场自身解决市场缺陷是不可能的。因此必须有国家对市场的干预，否则经济的发展、社会的稳定都是空谈。而国家的干预应更多地采用法律手段，经济法在此发挥着极大的作用。在自由资本主义时期，确认和维护以自由和效率为核心的分配格局的私法盛行。但进入垄断资本主义时期，由自由竞争导致的垄断不断加剧，致使经济危机频频爆发，国家——这只有形之手对市场的干预成为必然。国家干预可采用的手段很多，但以法律手段最佳，因而法律(特别是经济法)的再分配功能开始充分发挥。总之，笔者在对分配是否需要国家介入这一点上对自由至上的分配正义观保留意见，而对罗尔斯的分配正义观深表赞同。当然，国家以法律形式对权利、权力、义务以及收入和财富进行的分配并不必然是正义的，是否合乎正义要以事实及其规律为基础，以绝大多数人利益为核心或准绳。

第三，分配正义关涉自由、平等、效率、公平等多个价值目标，上述的各种分配正义观在价值目标的选择上各有侧重，如亚里士多德以及罗尔斯的分配正义观着重强调平等，功利主义的分配正义观着重强调效率，诺奇克的分配正义观着重强调的是自由。而要达致真正的分配正义，仅仅依靠单一的价值目标是不可能的。总之，分配正义总体表现为自由与平等、效率与公平之间的协调与共生。

第四，一般情况下，分配正义指的是分配结果的公平正义。但笔者认为分配过程的公平正义即程序性的正义也是分配正义内涵的应有之义。分配正义是分配尺度的经济合理性、分配程序的社会正当性和分配结果合目的性的统一。

第五，分配正义分为两个层次，即代内分配正义和代际分配正义。“代际分配正义是具有世代之间分配正义特点的问题”。［12］“世代之间正义的问题预设了我们能够确定一种利益冲突，这种冲突是发生在今天的人们的需要和在某个遥远的明天的没有出生的世代将需要的之间的”。［13］现有的文献资料一般认为代际分配正义的基本内容是当代人和后代人之间如何公平地分配各种有关可持续生存发展和享有人类文明的利益和负担的问题。讨论代际正义最多的是环境资源领域的学者，他们讨论的最主要的主题是对于一种资源特别是不可再生资源的过度使用是否会影响后代人的需求;当代人如果把不可再生资源消耗尽的话，对后代人是否是不正义的行为，这种不正义需要通过什么样的方式进行补偿等。实际上，代际分配正义不仅涉及自然环境和资源问题，它同时还涉及基因资源的保持和安全、文化和非物质文化遗产保持、政府财政等方面的问题。例如，国家在提供公共产品以致财政资金短缺时通常会发行大量的远期公债，而不管时间多长。“债总是要还的”，在当代人未还清这些公债时，①其原因有很多，如可能还未到期或可能不停地举债以致债务期限无限的延长。后代人就需要拿出巨大的资金用于偿还这些由以前世代享有利益的债务，这同样是世代之间的正义问题。

第六，分配正义的主要适用对象是经济和社会制度，而不是个人行为。正义问题主要涉及处理分配权利、义务的社会制度，而不在于个人行为。［14］由于个人的权利、义务是社会基本制度所设定的产物，如果社会分配权利、义务的基本体制有所偏差，将会导致社会成员之间无法在一个良好的基础上相互合作。因此，就理论而言，正义的原则必须在制订宪法之前就加以确立，才能使法律体系的运作合乎正义。［14］

三、“土地财政”法律制度改革的目标

现行的“土地财政”法律制度的设计使得土地利用的市场化程度及土地资源的利用效率得到了提高，使得地方政府的财政资金能够应付大量的事务，使得城市基础设施越来越完善，使得人民享受到的公共产品越来越多，从这个角度说，该制度设计总体上是成功的，总体上是正义的。但另一方面，这些制度中也潜存着一些非正义性的因素，而这些非正义的因素已经威胁到了我国经济的发展和社会的稳定，甚至使得全体人民共享发展成果的理想与现实之间的距离越来越远。因此，到了改革“土地财政”法律制度设计的时候了。我们将此制度改革的目标首先设定为分配正义，其原因在于此制度设计潜存的非正义因素中分配非正义是最重要的因素之一。正确认识与深刻剖析此制度中潜存的非正义因素是我们实现改革目标的基础和前提。换句话说，如果我们将此制度中关涉分配的非正义因素剔除，则此制度的分配正义目标就实现了。

(一)土地增值收益的分配公平

理论界对土地增值收益的归属问题存有三种不同的观点:第一种观点是“涨价归私”论，在我国以周天勇、蔡继明、刘正山等为主要代表。这一观点认为全部土地自然增值归原土地所有者所有。此论的“涨价归私”也可以说是“涨价归农”，即国家将集体土地征收变为城市建设用地后，其土地增值应属于被征地的农村集体经济组织和农民个人所有。“涨价归私”论的出发点是维护失地农民的利益，因为农民集体经济组织尤其是农民为国家建设失去了基本的生产资料，国家应给予相应的补偿。［15］第二种观点是“涨价归公”论，此论以英国经济学家穆勒、美国经济学家乔治和孙中山先生为主要代表。这一观点主张将土地自然增值基本归国家所有。如亨利·乔治在《进步与贫困》一书中指出:“土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的;而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来。”［16］孙中山先生的“平均地权”理论中也主张把土地增价收归国有。他认为:土地价值之能够增加的理由是由于众人的功劳，众人的力量;地主对于地价涨跌的是没有功劳的。“地价是由什么方法才能增涨呢?是由于众人改良那块土地，争用那块土地，地价才增涨。”［17］第三种观点是“私公兼顾”论，此论以周诚教授为首创人和主要代表，该论主张在充分补偿失地者之后将其剩余部分收归中央政府所有。［18］

笔者认为，对土地增值收益的分配必须慎重进行，在分配结果上一定要注重公平。我国的土地所有制度实行的是城乡分割的二元体制——城市土地归属国家，农村及郊区土地属于集体。我国法律规定集体土地使用权不能够进入市场流转，因此农村集体土地所有权必须经过征地环节得以国有化才能够进行出让。由于征用了农村集体及农民的土地，因此必须对农村集体和农民进行补偿。换句话说，国家应对这种征收付出一定的代价，关键的问题是国家(主要是地方政府)到底要付出多大的代价才是合法的和正义的。

在对土地增值收益进行分配时应兼顾政府、土地使用者、农村集体和农民等几方面的利益，其分配的基本原则应体现土地产权主体均能够获得应有的土地增值收益。从理论上讲，土地产权对土地资源配置效率和土地收益分配具有决定性的影响。土地所有权具有两方面的特性——公益性和私益性。土地所有权的公益性和社会化的特征决定了任何主体对于土地的利用都应符合绝大多数国民的利益，不能仅仅因拥有土地所有权就滥用权利。因此，那种认为“全部土地自然增值归原土地所有者所有”的“涨价归私”论是有失偏颇的。土地所有权同时具有私益性的特征，即权利人自身的“生存利益”和“财产利益”应得到法律保障。［19］在农地征收中，必须保障农民集体经济组织和农民个人的生存利益和财产利益。从这个意义上讲，纯粹的“涨价归公”论也是存在问题的。理论上，“私公兼顾”论是最为合理和公平的。“私公兼顾”论的核心是公平分配农地自然增值，即在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于支援全国农村建设。［18］

实践中，土地增值收益分配的天平似乎有所倾斜，农民的收益与政府和土地使用者的收益相比有天壤之别。我国《土地管理法》对被征地农民及集体的补偿标准做了相应地规定，但这种补偿标准无论从农民收入本身还是从农民收入与政府收入的差距来看都是“过低”了。［20］有学者统计，按照《土地管理法》的补偿标准，政府与农民及集体收益分配的比例平均为35:1，1998年为30:1，之后的比例大体在12:1。［21］实际上，即使国家规定的“过低”的补偿费用农民也不一定能全部得到。我国《土地管理法》规定:农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。而农民集体与农民显然不是同一个概念，农村土地的所有者是农民集体而不是单个的农民，即农民只对土地享有用益物权性质的承包经营权。所以，在三项补偿费中，土地补偿费属于村集体的“集体资产”，因为土地的所有权属于集体。安置补助费以及地上附着物和青苗补助费理论上属于农民，但实际上这些费用，尤其是安置补助费也不一定会直接分配到农民手中。实践中，有些地方已经用安置补助费几乎全部缴纳了养老保险基金，而政府对这笔基金的维护、发放缺少严格精确的测算方案，其中一部分已经被当作政府资金而动用了。［20］由此可以看出，农民真正可以直接得到的补偿费只有地上附着物和青苗补偿费。据周天勇估计，改革以来，通过低价征地从农民手中转移的收入约15 万亿元，而农民获得的补偿不到5%。［22］由此可见，在土地出让收益分配关系中存在着极大地不平等，农地国有化获得的垄断租金的绝大部分被政府(包括中央政府和地方政府)和土地使用者(一般是房地产开发商)分享，农民的土地虽然在转为城市建设用地后价格飙升，但农民却没有得到充分的补偿。城市化、市场化带来的土地增值收益似乎与农民无关，农民的土地发展权被无情剥夺。这种分配结果的不公平招致农民的广泛不满且有愈演愈烈之势，而农民分配参与权的缺失更使矛盾尖锐化。自20世纪90年代后期城镇化加速以来，土地问题成为农民上访最集中的问题。李剑阁等对2749 个村庄进行了调查，发现约40%的村民上访反映的是土地征用问题。［23］

(二)土地出让收益分配的程序正义

前已述及，分配过程的公平正义即程序性的正义也是分配正义内涵的应有之义。“程序的重点不在于产生出何种结果，而是按照何种手续作出政策的选择与决定。程序是决定的决定，它所决定的并不是结果而是作为结果的决定是如何产生的。”［24］一种正义的程序设计能够充分体现国家对公民权利的保护与公民尊严的维护。在土地出让收益分配过程中同样必须重视程序正义，因为土地出让收益分配程序的正义会直接影响到分配结果的公平。但现实情况表明，我国土地出让收益分配程序还存在着许多非正义的因素，其中最主要的是农民对于土地征用补偿的标准、数额、时间等几乎没有谈判的权利。由于农村土地的所有权主体是农村集体，因此，土地征收体现的是政府与农民集体之间的关系，即从形式上看，政府与农村集体经济组织是适格的主体。因此在土地征收的过程中，政府更多的是跟农村集体组织打交道，而不直接与农民就补偿问题讨价还价。换言之，农民在土地征收过程中基本没有话语权。而土地征收的直接后果是使农民正在耕种的土地顿时消失，其对农民的影响是巨大且深远的，甚至可以说是直接关系到农民的生存问题。土地征收对农民的影响如此剧烈，正义的法律制度的设计应让农民享有发言的机会，应允许农民与政府进行“讨价还价”。正如福尔克尔·施密特所言:所设立的机制，必须在决定过程的某个阶段，给予那些直接或间接地受决定影响的人一个发言机会。使这些人能够带着影响结果的现实机会，把自己对问题的看法、对正义和公平的理解、对自身利益的影响公诸于众。可接受的决定应当是能够引起共鸣的，至少在一定程度上能够“和参与者及公众的价值观”产生共鸣。只有进入到正义的程序之中，参与程序的各方都处于平等的地位，都拥有平等的权利，各方的意见都得到平等的重视，各方都能充分表达自己的意愿与见解，才能使得最终的目标不至于偏离公共利益的目标太远。在土地收益分配关系中，权利的分配出现了明显的不均衡，政府垄断了收益分配的决定权，也正是依靠这一点，政府才能够做到“低价拿地”以及“以地生财”。农民在这一分配关系中属于被动接受价格的接受者，没有任何讨价还价的余地。如果给土地收益分配关系中的主体从强弱的角度贴一个标签，很显然，政府是强势主体，农民是弱势主体。如果要使政府与农民之间的权利分配趋向正义，唯一的方法是对农民的权利进行倾斜性配置，即给予农民更多的权利，只有这样，处于弱势地位的农民才能与处于强势地位的政府在利益的博弈中持平。但实际情况是政府不但处于强势地位而且还拥有更多的权利，因此这种权利分配的格局应加以改变。当然，农村集体经济组织及农民并非完全没有参与土地收益分配的程序性权利，实际上，在我国的《征用土地公告办法》与《国土资源听证规定》中对公告程序和听证程序都作出了专门规定。《土地管理法实施条例》第25条也规定，如果对征用补偿的标准有异议，由批准征用的人民政府进行裁决。但公告程序因不能直接使得被征用人获知相关信息而使得其实施的实际效果并不理想;公证程序则因其使用较少而几乎不为农民所知。《土地管理法实施条例》第25条的规定因缺乏裁决程序、裁决适用的标准、裁决的后果等法律要素而使得此条规定形同虚设。［25］

(三)土地资源及土地收益的代际分配正义

对我们地球人而言，土地是一种非常重要而又稀缺的自然资源。没有了土地，我们的衣、食、住、行将无所依托;甚至可以说，没有了土地，我们整个人类也将不复存在。另一方面，土地资源又是有限的，土地资源特别是人类能够利用的土地资源的匮乏在某个国家或地区有时是十分严重的，如人口众多的中国。因此，对土地资源的有节制地利用及有效地保护是中国乃至整个人类当仁不让的职责。土地资源的稀缺不仅会影响当代人，它还会深深地影响后代人。当代人对土地资源的浪费就是对后代人无情的“犯罪”。土地资源的分配正义不仅体现在当代人之间，更体现在当代人与后代人之间，这就是土地资源的代际正义。这种正义要求土地资源在代与代之间进行公平的分配和使用。土地资源的代际分配具有与代内分配不同的一些特征:由于后代人是“不在场”的，因而资源的代际分配呈现出单向流动、不可逆、非互惠性的特征。在土地资源的分配中，当代人与后代人之间地位显然是不对称的，后代人因缺席而丧失了对土地资源如何分配的话语权，当代人则处于“旁若无人”的优势地位。在通常情况下，当代人特别是当代的决策者们为了追求所谓的“政绩”，往往会将资源更多地配置给当代人而无视后代人的利益。当前，我国土地出让机制的设计存在的弊端使得土地收益及土地资源的代际分配正义难以实现。我国的地方政府既是出让土地的所有权主体，同时又是土地出让的管理者。这种身份上的“兼职”为权力在毫无约束的情况下进入土地市场提供了可能。在面临巨大的财政压力时，地方政府常常会利用管理者的身份之便实现其作为产权主体利益最大化的目标，以政府职能替代市场职能，最终导致土地资源的过度出让和开发，土地资源利用的代际正义无法实现。前已述及，土地出让金的本质是以后若干年地租的提前收取。换句话说，当届政府收取的土地出让金中的很大一部分是下届政府本应该取得的财源，即当届政府已将下届政府的收入提前支取以应对繁杂的各种事务，是一种对土地收益的“透支”。如果继续采用这种财政收入模式，那么下届政府又会如法炮制，透支下下届政府的收入，依此类推，后代人的财政收入已经被当代人提前消费了。关键的问题是，地方政府取得财政收入的根本是土地——一种稀缺的有限的自然资源，在各届政府纷纷大批量出让土地的情况下，假以时日，将会出现没有土地可供出让的尴尬局面，届时各级地方政府在这方面获得的财政收入也将锐减。由此可见，这种“卖地”财政使得各届政府无法实现收益均衡共享，显然是与代际正义相背离的。

那么，如何实现代际分配正义呢?罗尔斯提出了正义储存原则，他认为:“每一代不仅必须保持文化和文明的成果，完整地维持已建立的正义制度，而且也必须在每一代的时间里，储备适当数量的实际资金积累”。［26］正义的储存原则要求在场的当代人的自律，要求在场的当代人对未来担负更多的责任。但必须清醒地认识到，伦理学视野下的代际分配正义只是一种价值合理性的判断，这种讨论对制度具体内容本身的实质性的改变所能起到的作用是十分有限的。实际上，土地资源、收益等的分配从本质上说是一个规则问题，规则的合理构建或变革才是实现分配正义的根本。因此，实现代际分配正义的关键是制度规范的保障。政府应注意考虑不在场的各代的权利，应加强相应的制度建设，适度干预市场的自由发展，以科学的发展观指导社会主义国家的建设，促进土地资源及收益在代际之间的正义分配，保障社会的可持续发展与和谐稳定。

(四)土地税的分配正义

土地税的分配正义问题主要涉及两个层面:一是国家与企业、公民之间对于权利(力)义务等的分配的正义问题。前已述及，广义的分配包括对权力、权利、义务和责任的分配，广义的分配正义概念考量对权力、权利、义务和责任的分配是否合乎正义。国家与企业公民之间的关系显然不是平等主体之间的关系，国家为自身生存的需要必须向企业和公民征收税收或收取费用。换言之，国家依靠其强权参与到企业和公民的财产分配中，将企业和公民的财产的一部分转化为国家的财政收入。这种转化实际上是对企业与公民的财产权的一种侵犯，而这种侵犯在任何国家却又都是合法的和必须的。无数的学者都对此进行了精辟的概括，如卡尔·马克思认为“赋税是政府的奶娘”，“税收是维系一个民族命运的大血脉”;贾斯汀斯·奥利维尔·温德尔·福尔摩斯说“税收是我们为文明社会支付的代价。”;本杰明·富兰克林指出:“世界上除了死亡和纳税，其他都不是必然的”。既然征税不可避免，或者说国家可以强行介入企业与公民的财产分配不可避免，那么，现在的关键问题就不是能不能征税的问题而是如何征税的问题，即如何征税才是合乎正义的。

国家税收的正义性问题实际上主要涉及税收法定原则。按传统观点，税收法定大致包括税收要件法定原则和税务合法性原则。前者要求对有关纳税主体、课税对象、归属关系、课税标准、缴纳程序等，应尽可能在法律中作明确详细的规定。后者则要求税务机关严格依法征税，不允许随意减征、停征或免征，更不能超出税法的规定加征。［27］税收法定从形式上满足了国家征税的正当性问题，但应注意的是，符合税收法定原则的税法并非当然就是正义的税法。

在实质意义的法治国家中，税捐仅当其符合宪法价值秩序下正义的要求时，才具有正当化的基础。人权保障是税捐正义的核心内容。税捐正义之功能，正是为确保宪法所保障人民基本权利之有效实践。［28］因此，正义的税法必须是能够保障人民基本权利的税法。

土地税的正义性也必须从上述两个层面观察:首先要看其是否符合税收法定原则。我国的土地税大多是以条例甚至暂行条例的形式规定的，而国务院的条例或暂行条例在我国只是行政法规而非法律，如果对税收法定之“法”做狭义理解，则我国的土地税在形式上是不符合税收法定的。考虑到《立法法》规定全国人大可以授权国务院立法的情况，似乎国务院制定的条例及暂行条例还勉强可以认定符合税收法定原则。但在实践中，在税收减免权方面，除了立法机关外，我国各级政府甚至各级财政税务部门都有非常宽松的权力空间，国务院减免税收法律所设定的纳税义务，财政部或国家税务总局税收行政法规所设定的纳税义务，这在很大程度上都被视为正常的现象。如《财政部关于对1994年1月1日前签订开发及转让合同的房地产征免土地增值税的通知》(财法字［1995］007号)、《财政部国家税务总局关于调整房地产市场若干税收政策的通知》(财税字［1999］210号)等等都对土地增值税的减免做出了规定且要求必须执行，这显然不符合税收法定原则的一般含义。其次要看土地税的制度设计对人民基本权利的保障是否有促进作用。此点要求土地税的设计应遵循这样的原则:对有关为生存所必需的生存权性质财产应不征税;为了确保在现代市民生活中人们的生存权，对投机性财产(作为商品的土地、企业购买占有的土地)、资产性财产(大企业生产所用地)，自然不能不予以限制。［29］

土地税的分配正义涉及的第二个层面的问题是，土地税收在企业与公民间的分配是否公平的问题，这实际上涉及到“量能课税”的原则。量能课税原则要求个人的税收负担，应依据税收义务人可以给付税收的能力加以衡量。德国联邦宪法法院在判例中适用时，将量能课税原则与平等原则以及税收正义的要求相连结，其典型的见解如下:“是否以及在何种范围内，立法者在宪法上负有义务缓和或除去此种不平等的情形，乃是应依据从基本法第3条第一项(指平等权规定)所导出税收正义的要求的基准(立法者应受此基准的拘束)，加以审查，因此，课税应取向于其经济上的给付能力……”。量能课税原则涉及到分配正义的问题。在正义的观点下，量能课税原则所把握的给付能力系与所得、收益、财产、获得所得、所得使用(消费)等外部特征相连结。一般认为，可作为表现纳税人经济上给付能力的指标，主要是所得、财产以及消费三个方面。［30］具体到土地税领域，在我国，土地税的征收大量集中在土地房产的流转环节，而在土地房产的保有环节税收较轻。这种畸轻畸重的税制设计显然有悖于税收的分配正义，应引起我们的重视并采取相应的措施加以解决。另外，我国非常注重对个人所得征税，但在当今社会，财富的形式不仅仅体现为所得，不动产形式的财富在公民拥有的财富中所占比重越来越大，因此对这部分不动产财富应相应地予以征税，才能体现量能课税原则，才能更好地实现财富分配的正义目标。

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