《东盟人权宣言》及其评价

徐 鹏

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

2012年11月19日，在第二十一届东盟峰会上东盟成员国共同发表了《金边声明》，宣布《东盟人权宣言》(以下简称为《宣言》)正式通过。《宣言》参考了《世界人权宣言》、《维也纳宣言和行动纲领》以及其他国际人权文件，为东盟人权保护制度设计了一个较为完整的框架。该宣言的通过对于东盟人权体系乃至整个亚洲人权体系的发展都有着相当重要的价值和意义。本文拟从《宣言》的制定过程及其内容入手，通过与相近的国际人权文件进行比较，分析《宣言》中存在的实质性问题及其原因，从而能够较好地把握东盟人权发展的脉络。

一、《宣言》的制定过程与主要内容

(一)《宣言》的制定过程

东南亚国家联盟(以下简称为东盟)在创立之初并没有将人权作为其设立的目标，经济增长的共同愿望是东盟形成的根本动力。1992年的东盟峰会之后，东盟自由贸易和单一东盟市场的建设取得了进展，东盟在国际经济舞台上已然成为一支不可小觑的力量。强劲的经济发展势头吸引了更多周边国家的加入，其成员国逐渐扩展到包括缅甸在内的东盟10国。1993年，在新加坡召开的第二十六届东盟外长级会议上，东盟第一次发表声明支持维也纳世界人权会议和会议上通过的《维也纳宣言和行动纲领》，并表示保护和促进人权，适当考虑特定文化、社会经济和政治情况。同时，东盟成员国部长们同意考虑建立适当的区域人权机制。①Joint Communique of the Twenty－Sixth ASEAN Ministerial Meeting Singapore，23－24 July 1993.available at http://www.asean.org/resources/document－archives/item/table－of－contents－asean－documents－series－1993 .para.18.

在1996年至2007年期间，缅甸发生了多次广泛而严重的侵犯人权的事件。缅甸政府的行为不仅迫害了本国的人们，而且威胁到整个东南亚的和平、安全和稳定。［1］然而，没有一套明确的、完整的价值和原则，东盟就不能根据客观和一致认同的标准要求其成员国对其他成员国或整个区域有负面影响的行动负责。缺乏这个关键的要素，东盟就不能令人信服地设立它前进的方向。①The Institute of Southeast Asian Studies，Framing The ASEAN Charter:An ISEAS Perspective，(Rodolfo C.Severino，ed.，2005)，available at http://www.iseas.edu.sg/Framing_ASEAN_Charter.pdf.at 6 －7.在这些动机的驱使下，东盟成员国克服了不愿采取任何可能使其国家主权妥协的行动的障碍并同意起草一个宪章。2007年11月，东盟在第十三次峰会上通过了《东盟宪章》，《东盟宪章》第14条规定，按照促进和保护人权及基本自由的宗旨和原则，东盟应建立一个人权机构。②ASEAN Charter.article 14.ASEAN Human Rights Body:1.In conformity with the purposes and principles of the ASEAN Charter relating to the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms，ASEAN shall establish an ASEAN human rights body.2009年，在第十五届东盟峰会上，东盟领导人签署了《东盟政府间人权委员会成立宣言》，宣告东盟政府间人权委员会(以下简称为东盟人权委员会)正式成立。按照工作小组事先起草的《东盟政府间人权委员会职权范围》(Terms of Reference，以下简称为《职权范围》)第4(2)条规定，东盟人权委员会负责通过参考各种东盟公约或其他相关人权文件制定《东盟人权宣言》(以下简称《宣言》)。③Terms of Reference of ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights.Article 4.2.To develop an ASEAN Human Rights Declaration with a view to establishing a framework for human rights cooperation through various ASEAN conventions and other instruments dealing with human rights.

2011年6月，《宣言》的起草工作正式启动，起草过程分为两个阶段:第一，起草小组从2011年6月至2012年1月制定权利清单。通过协商，起草小组一致认为这份新的人权文件应当和东盟人权委员会交付的框架中的要素一致，并包括东盟现存的与人权相关的文件和机制;第二，从2012年1月至2012年10月和东盟人权委员会进行政治谈判。在政治谈判阶段，东盟人权委员会在东盟四十五届部长会议期间向东盟外交部长提交东盟人权宣言草案。④See Process of Drafting the ASEAN Human Rights Declaration，2011 －2012 in Chronological Order:A Documentation.p.3.

为此，东盟人权委员会就人权宣言的制定工作先后举行了11次专门会议。经过艰难曲折的协商和谈判，2012年11月18日，在金边举行的第二十一届东盟峰会上，东盟各国领导人发表了关于通过东盟人权宣言的《金边声明》，并正式签署了《宣言》。

值得一提的是，尽管《宣言》的起草工作是由东盟成员国10个代表组成的起草小组负责，但起草过程完全在东盟人权委员会的掌控之下，起草小组被禁止和市民社会组织磋商有关《宣言》的任何问题。除了东盟人权委员会，直到《宣言》通过的最后一刻，没有人知道该宣言确切的形式和最终形成的措辞。⑤Id.p.2.

对东盟而言，这是极具讽刺意味的做法。《宣言》关涉东盟5.8亿人们的权利和福祉，并且牵扯到东盟成员国政府和市民社会组织等其他利益攸关方。不公布宣言草案使得市民社会和国内人权机构甚至包括东盟部门机构在内的其他关键的利益攸关方不能充分地评论或对《宣言》内容做出回应，因此限制了他们对此提供简洁和针对性的意见。⑥Letter To ASEAN Ministers On Human Rights Declaration.available at:http://www.article19.org/resources.php/resource/3367/en/letter－ to－asean－ministers－on－human－rights－declaration.visited on Dec 6，2012.更何况，透明原则本身就是人权价值的一部分。作为东盟第一个系统地提出尊重和保护人权的基本文件无论如何也不应由东盟人权委员会单独决定。关于这个“关门”起草过程(“Closed door”drafting process)，联合国人权高级专员Navi Pillay指出:这不是东盟所追求的民主全球治理的标志，这只能损害如此重要的《东盟人权宣言》应得的尊重。⑦ASEAN Human Rights Declaration:a step forward or a slide?backwards.available at http://theconversation.edu.au/asean － human － rightsdeclaration－a－step－forward－or－a－slide－backwards－10895.visited on Dec 6，2012.

(二)《宣言》的主要内容

《宣言》分为序言、一般原则和实质性权利三大部分，除了序言部分，全文共有40个条款。序言部分重申了《东盟宪章》的宗旨和原则、对《世界人权宣言》和其他国际人权文件的承诺以及对东盟在人权方面的美好愿景。一般原则是贯穿整个宣言的灵魂部分，《宣言》共采用了9条原则。前5条原则主要宣示个人的基本权利和自由，后4条原则阐明了个人权利、义务和责任之间的平衡关系，以及人权实现的条件和原则。

实质性权利部分包括公民权利和政治权利、经济社会文化权利、发展权、和平权利与促进和保护人权方面的合作五个部分。公民权利和政治权利共有16条，这部分主要参考了《世界人权宣言》中的相关内容，主要包括:生命权;人身自由和安全;反对奴役、人口走私或人口贩卖;反对酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚;自由迁徙和定居的权利;寻求或接受他国的庇护权;财产权;国籍权;婚姻自由;公正审判权;隐私权;宗教自由;言论和表达自由;集会自由;选举权。涉及经济、社会和文化权利的条款共有9个，除了《世界人权宣言》中规定的经济社会和文化权利，《宣言》还参考了《经社文权利公约》的相关规定，主要包括:工作权;获得适当生活标准的权利;健康权;社会安全权;教育权和文化权的内容。涉及发展权与和平权的条款仅有4条，发展权包括:对发展权的承认;东盟成员国应创造条件，保障东盟人权，缩小东盟内部的发展差距;以及为实施发展权应加强国际合作三项内容。和平权只有一项条款，即宣布人人享有和平的权利，东盟成员国应加强合作促进本地区的和平和稳定。这两项权利主要是参考了《世界人权宣言》、《发展权利宣言》和《人民享有和平权利宣言》的相关规定。最后一部分是关于促进和保护人权方面的合作事项。

从人权保护的内容上看，《宣言》不仅囊括了公民权利和政治权利、经社文权利，还纳入了发展权与和平权，这是该人权文件最大的亮点。从现存的国际人权文件来看，无论是没有约束力的《世界人权宣言》还是各种人权条约，通常只强调对前两种权利的保护，即使是被誉为区域人权保护典范的《欧洲人权公约》也没有包括发展权与和平权的内容。这表明，和平和发展问题在东盟尤为重要，历经多年动荡的东南亚各国对和平和发展的渴望比任何其他地区的人们都要迫切，这才是真正符合东盟区域特殊性的内容，也体现了《宣言》意图为东盟提供一种附加值的美好愿景。①2009年，人权高专办太平洋区域办事处和太平洋岛国论坛(PIF)秘书处联合出版了一份促进太平洋地区批准核心条约的附加值的文件，《批准国际人权条约—太平洋区域的附加值》，该文件特别提倡人权和发展之间的联系，它的核心命题是批准人权条约将帮助改善发展、促进经济增长减少贫困。

二、《宣言》与相近国际人权文件的比较

《宣言》参考和借鉴了其他国际人权文件的内容，同时在序言中重申东盟尊重基本自由、促进和保护人权，并承认其对《世界人权宣言》、《联合国宪章》、《维也纳宣言和行动纲领》和东盟成员国参加的国际人权文件的承诺，②ASEAN Human Rights Declaration:Reaffirming further our commitment to the Universal Declaration of Human Rights，the Charter of the United Nations，the Vienna Declaration and Programme of Action，and other international human rights instruments to which ASEAN Member States are parties.由此和其他的国际人权文件不可避免地存在交集。另外，《宣言》又体现了该区域组织对待人权问题的独特方式。接下来，笔者就《宣言》中若干实质性问题，与相近国际人权文件进行比较，以期全面、准确地理解《宣言》的内涵。

(一)《宣言》的效力问题

2011年7月，《宣言》起草小组正式成立并和东盟人权委员会举行首次会议。东盟人权委员会为起草小组准备最初草案提供指导，其中明确规定《宣言》将成为一份激励人心的政治性宣言，因而没有法律拘束力。纵观全文，《宣言》没有任何一处提及法律效力的问题，也没有任何涉及东盟成员国的承诺或者义务的条款，只在序言的最后一句宣称该宣言将帮助构建东盟地区的人权合作框架并为东盟共同体建设进程做出贡献。③ASEAN Human Rights Declaration:Convinced that this Declaration will help establish a framework for human rights cooperation in the region and contribute to the ASEAN community building process.显然，起草小组严格按照东盟人权委员会的指导方针，将《宣言》设计成一份没有法律拘束力的号召性文件。这意味着，东盟成员国不必按照《宣言》的要求在国内实施相关人权保护的事项。任何东盟成员国也不能因为另一成员国未执行该宣言的规定，而要求其承担相应的法律责任。

纵观国际社会，许多国际人权文件都冠以“宣言”的名称，如《世界人权宣言》、《1968年德黑兰宣言》、《发展权利宣言》、《曼谷宣言》以及《美洲人的权利和义务宣言》等。这些人权文件主要反映各国对人权问题的基本立场和态度，具有宣示性的特点，而不具备严格意义上的法律效力。其中最具有代表性的当属《世界人权宣言》。①《世界人权宣言》是联合国大会于1948年12月10日通过(第217号决议，A/RES/217)的一份旨在维护人类基本权利的文献。由于该文件是由联合国大会通过的，《世界人权宣言》并不是强制性的国际公约。尽管《世界人权宣言》在拟定基本人权和自由方面具有重要的作用，但正如大多数投票赞成的政府所说的，这个宣言不是一个直接或间接有法律拘束力的文件。特别是，没有理由认为这个宣言可以作为解释宪章中关于人权和基本自由的各条款的根据。这种缺乏有拘束性的义务的情形，也许说明了为什么各国政府愿意解释宣言的广泛规定。因此，《世界人权宣言》宣布其“作为所有人和所有国家努力实现的共同标准，”它没有以施加法律义务的方式来确保列举的权利得到保护。［2］

虽然这些宣示性的人权文件自身没有强有力的法律拘束力，但这并不意味着它们没有任何的法律意义。一方面，这些人权文件往往强调尊重一些颇具影响力的国际人权文件的相关规定，以此表明其认同国际社会普遍接受的人权标准。如《1968年德黑兰宣言》就明确宣告各国应遵守《公民权利和政治权利公约》、《经社文权利公约》、《给予殖民地国家和人民独立宣言》、《消除一切形式种族歧视公约》，以及联合国、各专门机构、各区域政府组织通过的人权文件所订立的标准和义务。②《1968年德黑兰宣言》第3条。《曼谷宣言》也重申坚决支持《联合国宪章》和《世界人权宣言》所载的各项原则。③《曼谷宣言》第1条。

同样，《宣言》在序言中明确提及对《世界人权宣言》、《联合国宪章》、《维也纳宣言和行动纲领》和东盟成员国参加的国际人权文件的承诺。这一条尤其重要，因为所有10个东盟成员国都是《消除所有歧视妇女公约》和《儿童权利公约》的缔约国。一些成员国还是其他关键条约例如《公民权利和政治权利公约》和《经社文权利公约》的缔约国。④越南、泰国、印尼分别批准了《经济社会文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。这表明，即使《宣言》的规定和其他国际人权文件的内容有所不同，东盟成员国对其参加的人权公约仍然承担相应的法律义务。

另一方面，随着国际人权法的发展，这些人权文件中有些规则已经成为习惯国际法的一部分，有的甚至已经上升到强行法的地位(如禁止酷刑)。例如，有的国家认为，至少《世界人权宣言》的部分条款现在已经构成有拘束力的习惯法规则，虽然多数国家不愿意专门识别哪些条款具有拘束力。［3］不言而喻，《宣言》也包含了类似的习惯国际法规则。对于这些规则，东盟成员国不能以该《宣言》不具有法律拘束力作为侵害这些权利的正当理由。

正因为如此，在《宣言》公布之前，国际社会一致期待《宣言》无论从形式上还是内容上都不应低于普遍人权标准。

(二)国家和区域的特殊性问题

东盟是一个有着多个民族、多种宗教的地区，加上一个多世纪以来被不同殖民势力所分割，东盟成员国更注重各国民族、宗教和政治的异质性而不是同质性。［4］在东盟人权委员会关于宣言的第二次会议中，一些国家(尤其是老挝)坚持将“东盟区域和国家的特殊性和特异性”(particularities and specificity ASEAN Regional and National)一词写进《宣言》。而印尼和泰国认为并非东盟所有的特殊性都符合人权原则，特殊性必须只在提供积极的要素并支持已经普遍认同的人权价值时才能囊括在内。同时，印尼提出在《宣言》中应纳入不可贬损的权利条款，但遭到了其他国家的反对。⑤See Process of Drafting the ASEAN Human Rights Declaration，2011 －2012 in Chronological Order:A Documentation.p.5.在东盟委员会第6次会议上，就国家和区域特殊性问题再次进行了辩论，起草小组最终采纳了老挝等国家的意见，尽管没有使用特殊性一词。从第7条的字面来看，一方面，承认人权的普遍性，肯定个人权利和基本自由应平等对待;另一方面，人权的实现可因政治、经济、法律、社会、文化、历史和宗教背景等区域或国家的不同特性而受到贬损。

这种普遍性与国家和区域特殊性妥协的形式并非第一次出现在东盟文件当中。《曼谷宣言》中重申“所有人权的普遍性、客观性和不可选择性，必须避免在实施人权时采用双重标准”，⑥《曼谷宣言》第7条:the universality，objectivity and non－selectivity of all human rights and the need to avoid the application of double standards in the implementation of human rights.以及“经济、社会、文化、公民及政治权利的相互依存和不可分割，并必须对所有种类的人权给予同等重视。”①同上第10条:reaffirm the independence and indivisibility of economic，social，cultural，civil and political rights，and the need to give equal emphasis to all categories of human rights.但同时该宣言又指出“尽管人权具有普遍性，但应铭记各国和各区域的情况各有特点，并有不同的历史、文化和宗教背景，应根据国际准则不断重订的过程来看待人权。”②同上第8条:while human rights are universal in nature，they must be considered in the context of a dynamic and evolving process of international norm － setting，bearing in mind the significance of national and regional particularities and various historical，cultural and religious background.

同样，《职权范围》规定“尊重国际人权原则，包括所有人权和基本自由的普遍性、不可分性、相互依存和相互联系，以及公正性、客观性、不可选择性、非歧视性和避免双重标准和政治化”。但同时又表示“在强调统一多样性中的共同价值时，应尊重东盟人民的不同文化、语言和宗教。”③Terms of Reference of ASEAN Inter－ governmental Commission on Human Rights.Article 2.1g)respect for different cultures，languages and religions of the peoples of ASEAN，while emphasising their common values in the spirit of unity in diversity.2.2 Respect for international human rights principles ，including universality，indivisibility，interdependence and interrelatedness of all human rights and fundamental freedoms，as well as impartiality，objectivity，non－selectivity，non－discrimination，and avoidance of double standards and politicisation.这些文件反映了东盟对待人权的一贯态度，即认为普遍性的人权必须基于国家及区域的特点，以及不同的历史、文化和宗教背景予以实现。在大多数东盟国家看来，人权运动起源于西方，那些普遍人权公约只不过是西方人权观的反映。国际人权标准没有考虑国家或地区的特殊性，所谓普遍权利侵蚀了许多小国家或少数民族的文化差异性。［5］因此，东盟成员国反复强调区域人权机制实施的任何进步要以渐进的方法，并结合东盟所有成员国的历史、现实和文化予以调整。［6］

关于人权普遍性的争议已经持续了几十年。［7］如今，人权是普遍性和特殊性的统一，已成为国际社会的主流观点。一方面，尽管有许多被报告的或未被报告的侵犯人权事件，人权的普遍性是一个构成当前世界公众意识支柱的思想概念。［8］正如苏比蒂所说:人权是普遍的，因为生活在世界每一个角落的每一个人都需要此等权利的保护，在每一个有序的、文明的国家内的每一个文明社会自古以来都承认它们(人权)。人权普遍性原则建立在这样一个概念之上，即所有人权在世界各地以相同的效力统一适用。另一方面，由于每个区域人权体系都包含因体系多样性而引起的特定问题和关注的事项，区域人权机制应当也必然反映该地区特定的文化、需要以及优先考虑的人权问题等。例如，《非洲人权和民族权宪章》在序言中宣称:“考虑到他们(非洲人民)历史的传统美德和非洲文明的生活价值理应启发他们对人权和民族权概念的思考，并且理应使他们的思考具有自己的特色。”④《非洲人权和民族权宪章》，1981年由非洲统一组织通过，序言。

正确认识两者之间关系的关键在于，区域特殊性不应被视为人权普遍性的对立物，而是作为联合国人权体系的补充，并且不偏离国家已经承担的国际核心人权条约的义务。由于有着共同的文化传统和政治历史，位于同一个区域的各国政府对于权利的内容更容易达成共识。与国际框架相比，区域机制的关键优势在于它能更多地考虑区域条件和特殊性，区域安排允许设计某些规范、制度和进程来适应该地区鲜明的特征。它能够探索既能实现国际人权标准的承诺又能提升权利运行的文化背景的方法。正是基于这样的认识，联合国长期鼓励发展区域人权条约、区域人权委员会和区域人权法院。⑤从1986至1990年，联合国大会先后通过了三个有关决议:1986年《为促进和保护亚太地区人权的区域安排》A/RES/41/153;1988年《亚洲及太平洋区域增进和保护人权的区域安排》A/RES/43/140;1990年《增进和保护人权的区域安排》A/RES/45/167;呼吁该区域国家相应区域安排的号召。事实证明，欧洲、美洲和非洲区域人权机制已经在普遍人权标准与各自的区域价值之间找到了强烈的共鸣。对于国际人权体系而言，真正重要的是《世界人权宣言》和其他国际人权文件中尊崇的权利基准不应被区域特殊权利削弱或减损而应当形成有效的补充。

对此，《维也纳宣言和行动纲领》指出:所有人权都是普遍、不可分割、相互依存及相互联系的。国际社会必须站在同样的地位上，用同样重视的眼光，以公平、平等的方式全面看待人权问题。固然，民族特性和地域特征的意义，以及不同的历史、文化和宗教背景都必须考虑，但是各国不论其政治、经济和文化体系如何，都有义务促进及保障所有人权和基本自由。①Vienna Declaration and Programme of Action，Article 1.5:All human rights are universal，indivisible and interdependent and interrelated.The international community must treat human rights globally in a fair and equal manner，on the same footing，and with the same emphasis.While the significance of national and regional particularities and various historical，cultural and religious backgrounds must be borne in mind，it is duty of the states，regardless of their political，economic and cultural systems，to promote and protect all human and fundamental freedoms.

这意味着区域机制应该考虑的问题是如何将国际人权框架同民族和区域特殊性更好地结合起来，最大限度地实现该区域的人权和基本自由而不是将这些特殊性作为减损权利的借口。而《宣言》中关于国家和区域特殊性的条款可以解读为人权的普遍性必须服从于国家和区域特殊性，无论何种权利都可因国家和区域特殊性予以减损，如果一国国内法有限制人权和基本自由的规定，该国就可以国家特殊性为由，按照本国的法律予以实施。这些限制为侵犯人权留下很大的漏洞，实质上等于否定了人权的普遍性。

2012年7月，在《宣言》出台之前，国际法学家委员会、国际人权联盟大赦国际、人权观察、第19条组织(ARTICLE 19)以及尊严国际会在第四十五届东盟部长会议期间联名向东盟成员国外交部长提交了“致东盟部长关于东盟人权宣言的一封信”，敦促东盟部长会议删除所有支持一般性限制所有权利的条款，删除任何使得宣言中保护的权利受到国家和区域特性支配的条款，因为该条款可能被缔约国利用作为弱化保护普遍认同的人权的借口。②ARTICLE 19，Letter to ASEAN ministers on Human Rights Declaration，available at http://www.article19.org/resources.php/resource/3367/en/letter－to－asean－ministers－on－human－rights－declaration.visited on Dec 6，2012.

(三)个人权利与义务和责任之间的平衡

个人权利与义务和责任之间的平衡是宣言起草中的另一个热点问题。东盟人权委员会为起草小组提供的指导方针中就包含权利和义务之间的平衡以及集体权利和个人权利的平衡两项内容。东盟人权委员会在关于《宣言》的第六次会议上制定了一个包含所有人权要素的工作文件，其中包括考虑个人、团体和国家的权利和义务;在一般原则部分应纳入个人的自由和基本权利及其义务和责任。

《宣言》第6条规定，个人应履行相应的义务，因为任何人对于他人、他所生活的社群和社会都负有责任。③ASEAN Human Rights Declaration article 6:The enjoyment of human rights and fundamental freedoms must be balanced with the performance of corresponding duties as every person has responsibilities to all other individuals，the community and the society where one lives.从权利和义务对等的角度上看，人权法上的权利享有者是个人，其相应的义务主体是国家，即国家负有保护国内人权的义务。人权是人类与生俱来的权利，它们不是国家赋予的而是共同人性的一部分，因此，个人对国家不负担特定的义务。但另一方面，在任何社会，权利和自由都不能毫无限制地行使，权利和义务之间应当保持适当的平衡。个人在享有权利和自由的同时，负有不妨碍他人行使相应的权利和自由的义务。正如国际行动委员会Helmut Schmidt在1997年维也纳召开的关于世界人类责任的会议上所说，因为权利和义务有着千丝万缕的联系，人权的概念只在我们承认所有人都有义务尊重它时才有意义。④A Universal Declaration Of Human Responsibilities.Report on the Conclusions and Recommendations by a High － level Expert Group Meeting，Vienna，Austria(20 －22 April 1997)Chaired by Helmut Schmidt.available at:http://en.wikisource.org/wiki/Universal_Declaration_of_Human_Responsibilities.visited on Dec 16，2012.除此之外，个人权利有时还会与社会价值发生冲突，比如个人行使言论自由必须与其他社会利益，诸如国家安全、公共秩序、公共道德的维系等相互平衡。

许多国际人权文件都包含个人权利和义务的规定。如《世界人权宣言》第29条规定:人人对社群负有责任，其人格唯有在社群中才能获得自由与充分发展;人人在行使权利和自由时，只受到法律规定的限制，其唯一目的在于确保适当承认与尊重别人的权利和自由，以及符合民主社会对于道德与公共秩序、一般福利的公正要求。这些权利和自由的行使，不论任何情况，都不得违背联合国宗旨与原则。⑤《世界人权宣言》第29条:(1)人人对社群负有责任，其人格唯有在社群中才能获得自由与充分发展;(2)人人在行使权利和自由时，只受到法律规定的限制，其唯一目的在于确保适当承认与尊重别人的权利和自由，以及符合民主社会对于道德与公共秩序、一般福利的公正要求;(3)这些权利和自由的行使，不论任何情况，都不得违背联合国宗旨与原则。国际行动委员会拟定的《世界人类责任宣言》第4条规定:凡有理性与良知之所有人士，都应以团结精神，接纳责任，对待他人、家庭、社会、种族、国家、宗教“己所不欲，勿施于人”。《公民权利政治权利公约》在关于迁徙权、和平集会权和自由结社权的条款中都规定，这些权利除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必须且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。①《公民权利和政治权利公约》第12条:1.合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。2.人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。3.上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本盟约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。第21条:和平集会的权利应被承认。对此项权利的行使不得加以限制，除去按照法律以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由的需要而加的限制。第22条:1.人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益的权利。2.对此项权利的行使不得加以限制，除去法律所规定的限制以及在民主社会中为维护国家安全或公共 安全、公共秩序，保护公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需的限制。本条不应禁止对军队或警察成员的行使此项权利加以合法的限制。

应当承认，为了国家安全、公共秩序等原因通过法律对某些权利加以限制有一定的合理性。关键问题是如何确立平衡的基准以及合法的程序保障。首先，这些限制措施必须与需要维护的利益相称。其次，这种限制必须在清晰和透明的体系中以合法主张的权利为基础，从而保证有机会获得公正和民主，并且不存在任何对个人的歧视。②S taement On ASEAN Human Rights Declaration.Published by The Online Citizen para.6.available at:http://theonlinecitizen.com/2012/11/statement－on－asean－human－rights－declaration/.visited on Dec 18，2012.如《欧洲人权公约》第15条规定:在战争或在其他威胁到国家生存的公共危机的情况下，在情势危急性所严格要求的程度上，各缔约方可以采取措施来克减其按照本公约所负的义务，但此类措施不得违背其按照国际法所负的其他义务。利用这项克减权的任何缔约方都应当向欧洲委员会秘书长充分通报自己已经采取的措施及其理由，当此类克减措施已经停止并且本公约各项正在重新得到全面执行时，该缔约方还应当向欧洲委员会秘书长通报。③欧洲人权公约第15条1，3款。同样，英国上议院在AL Jedda一案判决中宣称，英国在必要的安全理由下，可以合法地实施联合国安理会1546号及之后的决议授予的扣押权，但是必须确保被扣押者在宪章第5条下的权利没有受到超过此等扣押固有程度的侵害。④B ingham，The UK House of Lords＇decision in Al－Jedda［2007］UKHL 58，［2008］2 WLR 31＇(First ILDC ColloquiumPapers)，available at http:www.jur.uva.nl/aciluk/object.cfm/24A0465F －1321 －B0BE － A477AEC5C2BEDC6B(accessed 3 Mar.2009).visited on Dec 22，2012.这么做的理由很简单，因为像国家安全、公共秩序尤其是公共道德这样的用语本身就包含太多的不确定性，如果没有一个明确的标准，那么国家就可以根据自身的需要任意解释其中的含义。正如Phil Robertson所说的那样:你不能设置一个像公共道德之类的宽泛事项，以致于所有的权利都不能适用。⑤A SEAN Approves Controversial Human Rights Declaration.available at:http://www.voanews.com/content/asean－summit－opens－in－phnom －penh/1548305.html.visited on Dec 6，2012.

《宣言》第8条规定:个人负有不妨碍他人的人权和基本自由，以及维护国家安全、公共秩序、公共健康、公共安全、公共道德等多重责任。但是，《宣言》没有提供任何程序或实体规则来保障这些限制能够合法、公正地实施。更重要的是，《宣言》的限制条款不是针对特定的权利，也没有规定任何情况下都不可减损的权利，换言之，无论何种权利都可以受到限制。众所周知，权利和义务平衡的必要性并不意味着任何权利在任何条件下都会受到相应义务的限制，一些基本人权比如人格、尊严等权利在任何时候都不因集体或国家利益的需要而贬损。《禁止酷刑公约》第2(2)条规定:任何特殊情况，不论为战争状态、战争威胁、国内政局动荡或任何其他社会紧急状态，均不得援引为施行酷刑的理由。⑥《 禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第2(2)条:任何特殊情况，不论为战争状态、战争威胁、国内政局动荡或任何其他社会紧急状态，均不得援引为施行酷刑的理由。从《宣言》第6条的字面上看，似乎人权的行使要以“好公民”为条件。这不符合国际人权法规定，个人权利的享有不取决于他们对社会成员的责任，即使是囚犯和恐怖分子也享有人权。⑦ASEAN Human Rights Declaration:a step forward or a slide?backwards?21 November 2012.available at:http://theconversation.edu.au/asean－human－rights－declaration－a－step－forward－or－a－slide－backwards－10895.visited on Dec 6，2012.新加坡东盟人权机制工作组发布的《关于东盟人权宣言的声明》指出:宣言还规定了权利和责任平衡。我们认为该条款是根据个体权利会否定社群责任这个错误的假定做出的，这是错误的，因为我们认为个体权利的普遍性、不可分性和不可剥夺性促进社群责任以保证所有人的共同利益。《宣言》的这个规定是限制性的，并颠覆了人权的概念。①Staement On ASEAN Human Rights Declaration.Published by The Online Citizen.para.2.available at:http://theonlinecitizen.com/2012/11/statement－on－asean－human－rights－declaration/.visited on Dec 6，2012.

三、东盟方式对东盟人权体系中的影响

东盟方式(ASEAN Way)是指东盟成员国在政策制定过程中发展的尊重主权，通过协商达成共识的议事规则和不干涉内政等制度。这些规则最早出现在1976年的《东南亚友好合作条约》中，该条约规定在处理国与国之间的关系时，各国相互尊重彼此的独立、平等、领土完整和民族特性;互不干涉内政;缔约国彼此间应当相互就国际和地区性问题彼此定期接触与磋商，以协调各自的观点、行动和政策。②《东南亚友好合作条约》第2条，在处理国与国之间的关系时，缔约国将遵循以下基本原则:(a)各国相互尊重彼此的独立、平等、领土完整和民族特性;(c)互不干涉内政;第9条，缔约国应该努力为促进本区域出现和平、和谐和稳定的局面开展合作。为此，缔约国彼此间应当相互就国际和地区性问题彼此定期接触与磋商，以协调各自的观点、行动和政策。东盟方式形成的基础是成员国共同遵循的政治文化传统和共识。在去殖民化进程结束之后，东盟各国传统政体转化为一些专家所称的官僚政体(bureaucratic polity)。即使在理论上存在正式的政治机构，现实中，东盟大多数国家是在人脉网络的基础上由少数各界精英进行统治。由此产生了非常私人和非正式的政治文化制度化的效果。即使在今天，一套有着社会和谐基础的社会规范依然存在。［10］这就不难理解为何东盟外交官们会把东盟方式看做是他们政治身份的基础。东盟在本地区问题上采取符合亚洲价值观的方式解决矛盾与冲突，③亚洲价值是20世纪90年代逐渐形成的一个概念，它是亚洲国家中存在的一套独特的反映该区域文化和历史的制度和政治理念。1995年前马来西亚前总理Mahathir Mohamad和新加坡的前总理Lee Kuan Yew在东盟第五届首脑会议上强烈提倡亚洲价值的理念。有学者认为亚洲价值主要用来证明亚洲独裁政权的合理性。对外，则用一个声音说话。当东盟受到其他国家或国际组织不同观点的挑战时，东盟总是毫不犹豫地表达他们对东盟方式的坚定信念。东盟方式增加了东盟各国之间的理解与互信，有效解决了成员国共同面临的反对恐怖主义、反对外来干涉等系列问题。

然而，随着东盟的扩充，各成员国之间关于东盟未来的分歧也逐渐扩大。创始成员国泰国、印尼、菲律宾、新加坡和马来西亚寻求一个更具有凝聚力的区域组织，并支持东盟能够更加有效地制定和实施决定。相反，柬埔寨、老挝、缅甸和越南等加入国更希望东盟保持一个东南亚政府间调解人的角色。在人权保护事项上，印尼、泰国和菲律宾都支持东盟更好地保护人权和民主价值，而马来西亚、柬埔寨、老挝、缅甸和越南等国则希望对于各自国内的持不同政见者保留更大的控制权。［11］

在这种情况下，人权问题最终只能以妥协的方式达成一致。首先，就人权文件的制定而言，在《宣言》通过之前，东盟人权文件主要由若干专门性的人权宣言组成，如《消除东盟地区对妇女暴力的宣言》、《东盟禁止贩卖人口尤其是妇女和儿童宣言》、《保护和促进移民劳动者权利宣言》。和《宣言》一样，这些文件都是不具有法律拘束力的软法性文件。《东盟宪章》虽然是有法律拘束力的硬法文件，但却不是专门性的人权条约。与具有法律约束力的硬法不同，软法方法主要是在成员国自愿遵守的前提下，为其提供一般性的政策指导，但不对成员国做出强制性的义务规定，这种方法和东盟方式的宗旨如出一辙，显然更容易被意见不统一的各成员国所接受。同时，在人权文件的内容方面，东盟方式的痕迹也清晰可见。《东盟宪章》和《职权范围》明确规定，东盟决策制定应在协商和一致同意的基础上作出，尊重所有东盟成员国的独立、主权、平等、领土完整和国家认同，不干涉东盟成员国的内政，以及尊重每个成员国领导其国家生存免于外部干涉的权利。④ASEAN Charter article 2 principles:(a)respect for the independence，sovereignty，equality，territorial integrity and national identity of all ASEAN Member States;(d)reliance on peaceful settlement of disputes;(e)non－interference in the internal affairs of ASEAN Member States;(f)respect for the right of every Member State to lead its national existence free from external interference，subversion and coercion;Terms of Reference of ASEAN Inter－ governmental Commission on Human Rights.Article 2.1 a)respect for the independence，sovereignty，equality，territorial integrity and national identity of all ASEAN Member States;b)non－interference in the internal affairs of ASEAN Member States;c)respect for the right of every Member State to lead its national existence free from external interference，subversion and coercion.《宣言》也秉承了东盟方式的精神，尽管《宣言》文本中没有明确规定不干涉内政和协商一致原则，但是，序言第一条重申坚持东盟宪章中规定的原则和宗旨，而不干涉内政和加强磋商是《东盟宪章》原则的重要组成部分。①Id.art(e);(f);(g).

其次，东盟人权机构的设立和职能也受到东盟方式的制约。《东盟宪章》中规定东盟将建立一个东盟人权机构，该机构将按照东盟外交部长会议决定的《职权范围》运行。在《东盟宪章》起草过程中，缅甸、柬埔寨、老挝、越南曾反对建立这样一个机构。经过反复磋商，东盟外交部长们最后同意成立东盟政府间人权委员会，该人权机构的主要任务应该是促进和保护人权，包括增强认识、建议、信息共享和倡导人权，但是不包括对任何成员国人权状况通过裁定的任务。《职权范围》严格遵循了这一指导原则，除了宣示“促进和保护东盟人民的人权和基本自由，支持东盟人民和平、尊严和繁荣的生活，并支持《世界人权宣言》、《维也纳宣言和行动纲领》和其他国际人权文件中的国际人权标准”等目标之外，《职权范围》没有提及任何关于该机构的执行力或解决特定国家人权危机的能力，而是将东盟人权委员会明确定义为一个政府间协商机构，从而排除了东盟人权委员会监督和介入人权事务的职能。②Terms of Reference of ASEAN Inter－ governmental Commission on Human Rights.Article 3，Consultative Inter－ governmental Body:The AICHR is an inter－ governmental body and anitegral part of the ASEAN organisational structure.It is a consultative body.这表明，东盟人权委员会的主导原则仍然是东盟长期奉行的不干涉内政和协商一致原则，东盟人权委员会实质上是一个“没有牙齿”的人权机构。③ASEAN ’ s Toothless Council， The Wall Street. Journal. July 22， 2009. available at http://online. wsj. com/article/SB10001424052970203517304574303592053848748.html.visited on Dec 6，2012.正如东盟秘书长所说:东盟人权委员会不会实质性影响缅甸，东盟将继续背负向世界解释的负担。［12］尽管《宣言》声称帮助建立该区域人权合作的框架，并对东盟共同体建设过程做出贡献，但是对于东盟亟待解决的执行力问题，《宣言》根本没有提及。

最后，在人权问题的处理上，东盟的做法也备受争议。东盟人权状况一向令人堪忧，除了缅甸，东盟其他成员国严重侵犯人权的事件也时有发生。④2010年泰国镇压街头示威，抗议其南部省份穆斯林叛乱中的出现国家酷刑和有罪不罚的现象。2011年老挝和越南共同派遣军队镇压苗族和其他少数民族的示威活动。2011年越南镇压苗族基督徒。由于成员国不同的人权记录，东盟遭受了信用差距(credibility gap)的指责，因为它不能通过实例和宣传肯定而果断地保护人权，这也是东盟人权的核心问题。［13］以国际社会普遍关注的缅甸人权问题为例，面对缅甸的人权状况，菲律宾、印尼和泰国等东南亚民主国家提出以“弹性介入”(flexible engagement)代替原来的不干涉内政原则，他们认为当东盟成员国的内部问题直接影响到东盟整体的切身利益时，那么就应当允许讨论这些问题。但是这一建议却遭到了新加坡和马来西亚等国的反对。［14］由于成员国之间意见不同，东盟整体上采取了温和的立场，试图以此促进区域一体化并最大限度地减少国家间冲突。菲律宾总统阿罗约在第四十届东盟外长会议上提出:我们意识到缅甸正在努力解决这众多复杂棘手的问题，我们将继续与缅甸保持建设性接触，⑤建设性接触的目的是通过东盟和缅甸之间在各种问题上的合作逐渐改变缅甸人权状况。以共同建设一个“友爱和共享(caringand sharing)”的地区共同体。⑥Joint Communique of the 40th ASEAN Ministerial Meeting(AMM):“One Caring and Sharing Community，”Manila，available at:http://www.aseansec.org/21785.htm，2011，2，27.visited on Dec 16，2012.面对美国参议院2007年11月16日通过的要求中止缅甸东盟成员国身份的决议，东盟秘书长王景荣回应说:“缅甸是我们的家人，这是原则所涉及的”。⑦参见:美国大棒不灵了:顶住压力护缅甸，东盟十国一家亲。2007年11月22日。http://news.xinhuanet.com/world/2007－11/22/content_7127541.htm.最近访问2012年12月20日。因此，东盟在缅甸人权危机中几乎无所作为。

这些现象充分反映了东盟处理人权事务的基本立场，即坚定奉行不干涉另一国内政的原则以及不使用人权作为政治压力的工具。［15］可以说，无论是《宣言》的起草过程还是内容都强烈地显示出东盟方式旺盛的生命力。因此，这种情形下产生的《宣言》在东盟制度能力建设方面不可能有任何新的突破，《宣言》只是巩固了东盟现有的规范，再次强调了先前东盟文件中创设的目的和原则。但对于整个东盟人权体系而言，软法规则部分得到了增强。

四、《宣言》的未来前景

《宣言》的通过引起了国际社会的强烈反应。除了东盟及一些东盟成员国对此持积极支持的态度之外，更多的是对这个新文件的强烈批评。《宣言》通过后的第二天，联合国人权事务高级专员Navi Pillay在新闻发布会上指出，新通过的《东盟人权宣言》保留了和国际标准不相符的语言。①Pillay encourages ASEAN to ensure Human Rights Declaration is implemented in accordance with international obligation.available at:shttp://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=12809＆LangID=E.visited on Dec 12，2012.美国政府发言人发表声明:《世界人权宣言》展示了普遍人权原则，建立了人权保护的最低标准。……《东盟人权宣言》的许多原则和条款可能会弱化和侵蚀《世界人权宣言》中包含的普遍人权和基本自由。②Victoria Nuland，Press Statement，ASEAN Declaration on Human Rights，November 20，2012.para.1 －2.人权专家和上百个市民社会和平民组织则联合表示，《宣言》损害了而不是承认国际人权法和标准。他们认为这是可悲的，东盟国家通过的《宣言》表明东盟人民比欧洲、非洲或美洲人民享有的人权少。③Asean declaration allows Cambodia to flout human rights，warn campaigners，available at:http://www.guardian.co.uk/global－ development/2012/nov/23/asean－declaration－cambodia－flout－human－rights.visited on Dec 6，2012.

尽管《宣言》是一个充满瑕疵的人权文件，我们也应当以发展的眼光看待它而不是一味地指责和排斥。与其他三大洲相比，亚洲区域性人权保护相对滞后，迄今为止，亚洲尚未缔结一个区域性人权公约，也未设立有效的区域人权机构，《宣言》的通过至少为亚洲人权体系的发展增添了一丝希望。《宣言》也许在短期内不会明显地改变东盟成员国的行为，但从长远来看可以提供更多的可预见性。正如联合国人权高级委员在总结人权宣言通过的效果时所说:“其他区域已经显示区域人权体系如何随着时间演变和改善，我相信东盟同样会如此……向前看，东盟保证任何不符合国际人权标准的语言不会成为有约束力的区域人权公约的一部分才是根本重要的”。④UN official welcomes ASEAN commitment to human rights，but concerned over declatation wording.available at:http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=43536＆Cr=human+rights＆Cr1.visited on Dec 26，2012.那么，《宣言》通过之后，东盟人权制度是否会有所发展?东盟人权保护的现状是否会发生根本性的变化?

如前所述，尽管《宣言》是一份没有法律拘束力的政治性声明，但《宣言》至少履行了《东盟宪章》中关于制定一份人权宣言的承诺。正如国际社会期盼的那样，《宣言》很有可能像《世界人权宣言》那样成为一个有拘束力的人权公约的铺垫。这种可能性主要来自于《职权范围》和《东盟宪章》中关于东盟承认其遵守《世界人权宣言》、《维也纳宣言和行动纲领》以及其他国际人权条约的价值标准的相关规定，⑤A SEAN Charter，article 2 principles，(j)upholding the United Nations Charter and international law，including international humanitarian law，subscribed to by ASEAN Member States.Terms of Reference of ASEAN Inter－ governmental Commission on Human Rights.Article 1.6:To uphold international human rights standards as prescribed by the Universal Declaration of Human Rights，the Vienna Declaration and Programme of Action ，and international human rights instruments to which ASEAN Member States are parties.尤其是《职权范围》中明确规定东盟人权委员会肩负采取渐进的方法制定东盟人权规范和标准的使命。⑥Terms of Reference of ASEAN Inter－ governmental Commission on Human Rights.Article 2.5:A doption of an evolutionary approach that would contribute to the development of human rights norms and standards in ASEAN.另外，在这个颇有争议的《宣言》发布之后，东盟很可能会采取一些补救措施(比如缔结有法律拘束力的人权文件)来避免陷入诚信危机。因为当它完全不能实施所谓的通用规范时，东盟的信用就会减少。正如Paula Gerber教授所说:新东盟人权宣言是重大瑕疵的“钻石”，但是有瑕疵的“钻石”总比什么都没有好得多，因为这是东盟成员国关于人权对话的开始，这可能最终将导致一个“宝石”的出现，以不含任何宣言中缺陷的区域人权公约的形式出现。⑦Paula Gerber，ASEAN Human Rights Declaration:A Step Forward of A Slide Backwards?available at:http://www.monash.edu.au/news/show/asean－human－rights－declaration－a－step－forward－or－a－slide－backwards.visited on Dec 16，2012.但是，拟待通过的东盟人权法律文件的形式将有多种选择，东盟有可能制定一个包括人权所有方面的有法律拘束力的文件，也有可能制定针对具体问题如保护迁徙工人的文件或者处理人口贩卖的单独的法律文件。⑧Desy Nurhayati，States should be responsible to citizens，available at:http://thejakartapost.com/news/2011/07/20/rights － declaration －states－should－be－responsible－citizens.html.visited on Dec 22，2012.

然而，制定一个全面而强有力的法律文件似乎充满了若干重要的挑战。首先，《职权范围》明确的用语和东盟长期规范性实践表明，很难通过对抗性的一致同意方法制定一个“完美的”人权法律文件。倘若个别东盟国家(如缅甸)的国内人权记录和其他国家差距较大，很难想象在成员国之间能够轻易就此达成共识。即使可能制定这样一份包含所有人权内容的法律文件，其中必然要保留《东盟宪章》、《职权范围》和《宣言》所共有的指导原则，即不干涉内政和尊重国家主权等体现东盟方式的规则，最终形成一份形式上具有法律约束力但实质上没有增加成员国任何负担的人权文件。相反，在那些不触动国家主权中政治敏感性的工人迁徙、人口贩卖等领域达成一致的可能性要大得多。成员国不必担心这种人权法律文件会剥夺其对持不同政见者、宗教或民族问题的专属权，而且来自东盟外部的干涉常常对这些问题不感兴趣。基于这些考虑，在可预见的未来，东盟极有可能在《宣言》通过之后率先就特定人权事项制定专门的人权法律文件。但有一点是相当明确的，只要东盟坚持奉行传统的不干涉内政原则和一致同意的决策方式，那么，无论是全面性的人权公约还是专门性的人权法律文件，这些人权文件仍将保留类似的没有可行性和执行力的软法作用，东盟人权委员会的职能也不可能有实质性变化，在今后缅甸人权危机的类似事件发生时，东盟人权委员会依然不能介入其中，更谈不上对侵犯人权的成员国进行惩罚或对其后果进行评估。

五、结语

随着国际政治经济形势的发展，东盟的一体化进程不断加深。2003年东盟第九届峰会发表《东盟协调一致宣言 II》，表示将在2020年建成“东盟安全共同体”，东盟共同体由三大支柱组成，即东盟政治安全共同体(APSC)、东盟经济共同体和东盟社会文化共同体。2007年第十二届东盟首脑会议上决定将东盟共同体建设提前至2015年完成。2009年东盟国家领导人在第十四届首脑会议上制定了东盟政治安全共同体蓝图，该蓝图规定，东盟将促进和保护本地区人权作为2015年东盟共同体进程的一部分。东盟政治安全合作共同体将促进政治发展，遵守民主原则、法治和善治、政治和促进保护人权和基本自由。东盟成员国追求更加密切的交往和合作以形成共同的规范并建立共同机制来实现东盟在政治和安全领域的目标和宗旨。种种迹象表明东盟组织的使命和期望值在不断扩大，人权已然成为东盟政治安全共同体不可或缺的一部分。而另一方面，严守东盟方式尤其是不干涉内政原则禁锢了东盟的执行手段，在这一语境下的东盟好比是一个“带着镣铐的舞者”。这种矛盾性在很大程度上使得东盟的组织运行和组织决策带有手段和目标不对称性，而且这种矛盾性同样制约着东盟人权事项的发展。但是，需要明确的是，坚守东盟方式并非意味着东盟成员国不愿意保护人权而是对于人权保护的范围和方式存在分歧。无论是《东盟宪章》还是《宣言》，我们从中都能够看到东盟对人权保护的设想，同时也看到东盟方式存续的现实。在未来的发展进程中，东盟要考虑的恐怕不是抛弃东盟方式，而是如何丰富和发展这个独特的制度，克服其软弱性，从而更好地实现东盟的目标。

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