论社会管理创新的动力——基于北京市东城区网格化社会管理模式的个案分析

杨锦炎

（北京市社会科学院社会治安综合治理研究所，北京 100101）

论社会管理创新的动力
——基于北京市东城区网格化社会管理模式的个案分析

杨锦炎

（北京市社会科学院社会治安综合治理研究所，北京 100101）

对社会管理创新动力的研究有利于找准社会管理创新的发力点。北京市东城区网格化社会管理创新的个案，为我们揭示了政府主导模式下社会管理创新的动力结构。由于对市场动力、社会动力的忽视，未能形成政府、市场、社会之间的互动，网格化社会管理模式未能达到合作共治的良好状态。社会管理创新的动力结构还需要进一步优化。

社会管理；网格化模式；动力

社会管理创新的动力在哪里？这是在当下轰轰烈烈的社会管理创新大潮中，必须冷静思考的一个问题。因为改革的经验告诉我们，随着改革的不断深入，解决深层次问题困难的增加，往往会出现改革动力衰减、进展缓慢的状况。研究我国社会管理创新的动力结构，分析当前社会管理创新的动力特点，依循我国社会管理创新的动力体系，挖掘新的、持续的社会管理创新动力泉源，把社会管理创新推向深入具有重要的理论和实践意义。

北京市东城区“网格化”社会服务管理模式是近年来广受关注的社会管理创新模式，具有一定代表性。本文将以该模式为个案，对社会管理创新的动力进行研究和考察，探究其动力体系，并对其动力结构的优化提出看法，以求教于方家。

一 北京市东城区网格化社会管理模式的基本做法

东城区网格化社会管理模式，是北京市落实中央关于社会管理创新决策而确定的3个市级社会管理创新试点之一，其任务是为北京的社会管理创新积累经验。北京市及东城区的党委政府都十分重视该试点，投入大量人力物力，在东城区2004年创建的万米单元网格管理法和城市部件网格管理法的基础上，探索网格化社会管理新模式。

该模式以确立“精细化管理、人性化服务、规范化运行、信息化支撑”网格化社会服务管理为目标，将现代化信息技术与传统管理方法融合兼用，将社会大众的力量与专业组织的力量协调整合，力争建立一个天上有云（云计算中心）、地上有格（社会管理网格）、中间有网（互联网）的新型社会服务管理信息化支撑体系[1]。

在试点工作中，东城区坚持“区委政府领导、街道牵头统管、各方履行职责、社区落地解决、网格无缝衔接、信息联通共享”的原则，构建了“三级平台、四级管理”的网格化社会服务管理框架体系。“三级平台”是指区级社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会服务管理综合工作站，为社会管理提供信息、技术、人力等支撑；“四级管理”是指区、街道、社区、网格四级管理体系，推进社会管理工作的具体落实。

东城区网格化社会服务管理的工作主要围绕社会管理、社会服务和社会参与三条主线开展。网格化社会管理主要包括网格化基础数据的采集和日常更新、社会事件管理、社情民意的了解分析等。网格化社会服务主要包括商业便民服务、社区为老服务、就业服务、居民办事服务等。网格化社会参与主要是通过居民议事大厅、民情博客、互动微博等技术手段，建立政府和社会公众间的信息沟通渠道，通过渠道发现问题并及时处置，实现社会公众可以直接参与到社会管理工作[1]。

网格化的具体推进，遵循了下列几个步骤：一是健全组织体系。在区、街、社区挂牌成立社会服务管理综合指挥机构。二是细化网格划分。一般以社区为基本单元，每个社区划分为2至5个网格。三是配置管理力量。实行网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法力量和网格消防员七种力量进网格。四是加强信息库建设。实现“人进户、户进房、房进网格、网格进图”，通过动态编码定义网格运行状态，实现对网格工作的动态化管理。

在具体工作开展上，东城区提出了“六步闭环业务协同法”。根据网格化社会事件管理特点，东城区将社会管理工作划分为流动人口、矛盾调解、矫正帮教、综合执法、治安防控等5大类事项流程。事件涉及5家牵头单位，29家相关委办局。为实现各办事机构在事件流程的协同，东城区提出了社会事件“发现上报—指挥派遣—处置反馈—任务核查—评价考核—结单归档”的六步闭环业务协同法。利用信息技术，将工作流程数字化，依托信息系统，动态调度分配流程任务，跟踪流程执行情况，实现跨部门、多流程的业务高效协同。

为了促进工作的落实，网格化模式明确了职责任务，规范流程，以强化工作责任。网格化社会服务管理创新，关键是实际运行。为此，分别从街道、社区、工作网格三个层面，对职责任务进行了明确。先后草拟了各层级工作职责、四种类型网格工作职责、网格配置力量工作职责和例会制度、专题工作协调会制度、联席会议制度等制度、机制，其中包括党支部建在网格上制度。同时，还对工程流程进行了梳理和规范。在街道层面，参照街道综合治理维稳工作中心工作流程实施。受理平台能够解决的，由受理平台负责解决；不能解决的，根据问题类型分别分流给综合执法、治安防范、诉求服务和社会服务进行处置。同时对问题的处理难易程度进行等级划分，作为督查和考核评价的依据。在社区和网格层面，对“身边事”等一般性问题，由网格解决。解决不了的，报工作站或分中心。社区解决不了的问题，由工作站报分中心。分中心受理平台根据情况进行协调解决或分流解决①。

二 北京市东城区网格化社会管理模式的动力结构分析

（一）分析的理论基础

社会管理创新的动力，可以从不同的角度观察。如果从内部和外部的视角上看，可以分为内在动力和外在动力。国家和人民对良性社会管理的需求是内在动力，全球化、开放性、现代化的国际发展水平对社会管理水平的要求是外在动力。从源和流的角度看，可以分为源动力和流动力。国家利益和人民群众的利益诉求是源动力，社会管理主体往复互动的具体实践是流动力。

对于社会管理创新动力的研究，已有一些现成的研究成果，但角度各不相同。有学者从社会学的角度出发，认为“随着社会转型的不断深入，我国社会内部正在发展着深刻的变化，逐步由传统整体化社会向多元化社会过渡，极大增强了社会自身发展的主动性和积极性的同时，也对传统社会管理不断提出了新的要求和挑战，成为推进当代社会管理创新的内在动力”，并认为，“社会的再组织化、公民社会的兴起、和谐社会的倡导，分别从组织制度、主体力量、价值支撑三个层面，推动着社会管理创新的不断深入”[2]。也有学者从公共管理的角度出发，认为社会管理创新的动力机制由经济动力、政治动力、文化动力、社会动力等各种动力要素所构成，其中经济动力机制是根本，政治动力机制是主导，文化动力机制是支撑，社会动力机制是依托[3]。这些研究成果，都从宏观层面入手，为社会管理创新动力的研究提供了很好的参考。但是，也正是因为其研究过于宏观，往往只起到开拓思路的作用，而对于具体的制度构建却难以提出创造性的参考。我们知道，社会管理和社会建设，都要“尊重人民的主体地位，发挥人民的首创精神”[4]，对社会管理创新动力的研究，很有必要将社会管理创新动力的分析单位细化为结构清晰、行为动机明确的行为者，这样才能提升对问题的描述、分析和预测能力。

如果从制度的层面思考，社会管理创新其实可以理解为社会管理制度的创新。社会管理创新本质上是社会管理制度的改革，这一改革过程就是一个制度变迁过程。关于制度变迁的动力研究，有从心理、文化等不同方面进行的研究，但最具说服力的是经济学（特别是制度经济学）的研究成果。经济学提出了“理性人”的假设，认为人的行为是受利益诉求驱动的。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[5]列宁也曾指出：“物质利益问题是马克思主义整个世界观的基础。”[6]可以说，人们对自身需求的满足是其参加社会活动的内在动力。新制度经济学认为，人们对潜在利益的追求是制度变迁的根源，任何制度的产生和选择都是人们对其成本和收益进行比较的结果，人们选择的依据是某种制度安排所能带来的净收益。“如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度安排就会被创新。”[7]制度变迁的内在动力是制度变迁主体推动制度变迁的动因或动机，无论个人、政府还是社会其他利益集团，都是从自身利益出发推动制度变迁的。当认为制度变迁对自己有利，即创新的预期收益大于预期成本时，就会积极推动制度变迁[8]。

（二）北京市东城区网格化社会管理模式的动力结构

上述制度变迁理论的观点，可以用来解释北京市东城区网格化社会管理创新的动力问题。要分析社会管理创新的动力结构，很有必要从参与创新的行动者出发，因为正是主体的需求和利益偏好驱动着制度变迁。从大的方面分析，东城区网格化的行动者大体可以分为三类：政府部门、市场主体和社会主体。但必须对各类主体中的具体行动者进行深入分析，才能看到其对制度变迁的驱动作用。

1.政府动力的主导性。新公共管理理论将经济学理论纳入到了公共管理理论体系之中，认为即使是在公共领域，公务人员的行为也是受利益驱动的，公务人员与其他任何人一样都是理性经济人，会进行成本收益计算[9]。公共管理学普遍认同的判断是，国家（政府）不是“铁板一块”，“国家是一个庞大的、多样的、复杂的组织……国家内部的这些单位本身就是分离的、自治的组织。这些组织受到更高层单位的有效领导和监督，并且相互之间展开竞争，或者互相之间结成联盟以避免和抵制更高单位对他们实施的领导和监督活动”[10]。在东城区网格化社会管理创新模式中，区、街道两级政府机关是东城区网格化社会管理的主导者，“网格七员”也主要是来自政府的主体。根据其在网格化模式中的职能分工不同，我们可以将其分为决策层和执行层。区委区政府属于决策层，街道、社区、网格中的政府部门、人员都可以归为执行层。决策层、执行层有着各自不同的目标函数，因此，其动机和行为结果将会各有不同。

决策层是制度变迁的重要推动者。政府机关作为经济理性人，进行社会管理创新的动力在于其成本与收益计算，当预期收益大于成本的时候，就会产生社会管理创新的需求和动力。东城区被列为北京市社会管理创新试点单位，决策层对社会管理创新的预期收益无疑发生了变化：其一，社会管理创新具有了政治上的双重预期收益。一是做好社会管理创新试点工作，不仅关系到将来是否能得到上级领导的政治支持，也关系到东城区在全市社会管理创新工作中的地位；二是社会管理创新是在全市乃至全国范围内广泛开展的重要活动，东城区作为试点，有利于取得先发优势，避免地区间制度竞争带来的政治压力。其二，社会管理创新试点工作也具有经济上的预期收益。一是试点工作能够得到市委市政府的大力支持，承担的改革成本就会相对减少；二是在社会管理创新工作中先行一步，在以后的发展中将会显示出潜在的制度收益；三是作为试点单位，在财政支持和扩大预算方面也会有较高的预期收益。其三，从官员个人的角度看，社会管理创新试点工作受关注度高，一旦做出成绩，也将成为官员个人的政绩，在绩效考评和个人晋升中有望得到肯定。其四，从社会管理事务的开展上看，通过试点工作，将社会管理事务做好，也有利于地区的经济与社会协调发展。

既然社会管理创新试点具有较高的收益，关键就是如何降低成本，一旦成本低于收益，那么社会管理创新就会付诸行动。2004年东城区的网格化城市管理模式（万米单元网格管理法和城市部件网格管理法），已经取得较好的成效和较高的社会认同度。将网格化模式列为社会管理创新的突破口，无疑有利于降低成本，确保取得较大成绩：第一，从技术资源上讲，原有的城市管理网格化已经有比较现成的技术支撑，奠定了较好的技术基础。第二，从经验积累上讲，先前网格化城市管理的运行模式已经积累了比较丰富的经验，人才储备、体制机制等方面的条件准备也比较充分。第三，从路径选择上看，选择网格化社会管理模式，实际上是将原来网格化城市管理模式进行一定程度的改造，将原来对“物”的管理，扩展到现在的对“人”的管理上，无需路径转换，难度较小。第四，从社会管理的内容上，选择社会管理基础数据和流动人口、矛盾调解、矫正帮教、综合执法、治安防控等五类事项作为工作内容，一方面是满足政府当前管理社会的迫切需求，也比较容易衡量成果，且相较于社会服务而言，不需要太多额外的财政投入，能更好地做出成绩。在上述相关变量的作用下，既降低了成本，又提高了收益，社会管理的净收益较高，必然构成对决策层的驱动力，能有效推动网格化社会管理模式的出台。

就执行层而言，基于其理性人特征，也有着其自身目标函数最大化的需求，会根据具体情景对决策层的决策采取相应的执行策略。一方面执行部门要维护其自身的部门利益，例如执行成本的降低和执行收益的提高等，另一方面也想寻求决策部门的政治支持，因而落实决策者政策的积极性也是存在的。因此，摆在决策层面前的重要课题就是如何促使执行层有效落实相关决策，形成社会管理创新的集体行动。决策层必须增加执行层收益的确定性，同时也要减少制度创新因政府组织内部抵制而增加的成本。这个过程包含着权力的博弈。

东城区网格化管理促进决策落实的做法主要有以下几方面：一是，通过技术手段，将各项工作流程透明化，可以在信息化系统中一目了然地了解每个事项的进程，减少了执行部门利用信息不对称而增加权力博弈空间的可能，便于监督，也有利于提高工作效率。二是，创造“六步闭环工作法”，将执行部门明确分工，各司其职，相互督促。所谓“六步闭环工作法”就是对网格化社会管理事务的工作流程分为“发现上报、指挥派遣、处置反馈、任务核查、评价考核、结单归档”六个步骤，实现问题发现与有效解决终结。这一工作法中，问题发现部门、任务分配部门、任务处理部门、评估考核部门相互制约，促进工作的落实。三是，通过宣传和奖惩激励等传统政治动员手段，运用有选择的奖励、惩罚、晋升等手段，激发执行部门的积极性。四是，通过行政责任、绩效体系向执行层施加压力，促进工作的落实。通过这些手段，较好地推动了执行部门的工作落实。

2.社会动力的辅助性。社会组织和公众的协同参与，是社会管理的重要力量，向来受到社会管理理论与实践的重视。公众是社会管理的对象，同时也是社会管理的需求主体、过程参与主体、更是对社会管理工作的评价主体[11]。政府作为制度供给者，应该向社会提供什么样的社会管理服务，归根到底是由老百姓的需求决定的，政府该管什么、不该管什么，应当由民众说了算；社会管理的过程也应该有民众参与；社会管理的效果如何，应该由广大民众来评判。

公众参与社会管理的动因大体上可以分为责任动因、权利动因和利益动因[12]。责任动因是公众或社会组织出于自身责任的考虑，自发自愿地参与社会管理活动。例如居委会成员作为社区成员的代表对网格化管理的参与，可以认为是基于自身责任的驱动。权利动因是民众基于自身权利的考虑，参与社会管理、接触公共事务、监督政府行为。例如民众行使其知情权、监督权而对政府社会管理行为进行的了解和监督。利益动因是民众或社会组织基于维护自身利益的需要，而参与社会管理工作，表达和维护自身诉求。这三种动因中，利益动因由于与主体切身利益关系最密切，对行动的驱动力最强，其次是权利动因，再次是责任动因。三种动因其实都可以归结为广义的利益动因，因为利益可以包括物质利益和非物质利益，责任诉求、权利诉求属于非物质利益的内容。那么，公众参与社会管理创新的动力可以概括为利益驱动。只有当公众感到社会管理与其利益相关，能有效实现或维护其自身利益，他们才会萌生参与社会管理的动机与期望，并付诸行动，促进社会管理创新。否则，他们会对参与表现出漠然，或放弃参与或假性参与。当前，我国公众对社会管理创新的参与度不高、积极性有限，绝不是因为公众不积极追求自身利益，而是因为公众参与的成本与收益不对称所致。

东城区网格化社会管理创新模式中，社会力量的参与是有限的，社会动力的发挥未能得到充分体现，处于从属地位。这体现在以下几个方面：第一，从参与主体上看，民众对网格化的参与主体十分有限，主要的直接参与者是社区居委会代表和楼门院长等志愿者，间接参与者是指接受幸福感、社会安全感随机调查的民众（因为幸福感、社会安全感指数被列为评价网格化工作效果的指标之一）。第二，从参与的动因上分析，体现的是有限的责任动因。居委会、志愿者的参与，体现了社区自治组织的责任感和志愿精神等责任动因要素。但同时也要看到的是，由于居委会的行政化、志愿者的政府主导等因素，居委会和志愿者的参与也包含了接受政府机关任务分派的色彩。因此，居委会和志愿者的参与，不完全是责任动因使然。第三，从参与的内容上看，主要是负责网格内基础信息的收集以及社会管理事件的发现与报送等信息工作，或者通过居民议事大厅、民情博客、互动微博等技术手段，与政府沟通信息。这些内容基本上是服务于政府的，而很少是直接向社会公众负责、体现公众需求的事项。有限的公众参与并未发挥社会管理过程参与、效果评价、监督督促等作用。第四，从其他动因上看，民众利益驱动基本是缺位的。因为，网格化社会管理创新模式并不直接接受民众的利益诉求，而是采取“代理”的方式，由信息采集部门将民众诉求和需求采集到网格化信息系统之中。因此，有利益需求的民众，并不能直接参与到网格化体系之中。利益驱动是被隔断的。网格化社会管理模式中的社会参与是十分有限的、从属性的，对政府的社会管理行为不具有约束性，未能体现政府与社会之间的动力互动。

3.市场动力的从属性。市场主体在网格化社会管理模式中，是作为背景出现的，主要是提供技术支持，其基本动力是对经济利益的追求，通过不断推出新技术，并寻求机会应用到政府的社会管理之中去。东城区网格化社会管理模式创建了云—网—格相连的社会服务管理信息化支撑体系。互联网服务公司、移动通信服务公司以及相关的软件研发公司，为网格数据库、技术平台、云中心的建设提供了技术支撑。没有市场主体的参与，网格化社会管理的信息化支撑是难以实现的。而市场主体的参与，推动了新技术的应用，体现了经济利益对网格化社会管理模式的驱动作用。

市场主体可以成为社会管理产品的提供者，充分的市场竞争，可以降低社会管理的成本，提高社会管理的收益。“政府的公共政策只是一种在市场、企业解决问题时社会成本过高的情况下所做出的替代选择”[13]，政府和市场的作用可以互补的，如果市场提供的社会管理产品成本低于政府，那么，政府完全可以将这些社会管理事务交由市场主体去办。东城区网格化社会管理模式中，市场主体的参与仅仅只限于提供信息技术的支持，没有在社会管理的相关事务方面获得更多的参与空间。市场动力在东城区社会管理模式的动力结构中处于协助、从属地位，市场与政府之间未能实现在社会管理事务上的有效互动。

三 北京市东城区网格化社会管理创新模式动力结构的优化

（一）北京市东城区网格化社会管理模式动力结构的效果

网格化社会管理模式，以行政动力为主导，部分发挥了市场动力和社会动力的作用，推动社会管理创新。一是，通过将政府各部门合理分工与合作，形成社会管理的合力，采用“六步闭环工作法”等措施优化了办事流程，降低了办事成本，提高了政府社会管理的能力。二是，通过网格化的信息平台，打破了政府内部各部门对公共信息的垄断，减少了政府内部信息不对称带来的不利影响，办事任务、办事流程和办事结果相对公开，便于相互督促和监督，促进了社会管理等公共事务的具体落实，提高了政府社会管理工作的效率和质量。三是，通过对民众社会管理需求信息的采集，部分促进了行政意图与公众公共服务需求的对接，初步体现了民众需求的导向性作用，有利于优化社会管理资源的配置。四是，对社会管理效果的评价，引入了幸福感、社会安全指数等社会评价机制，有利于改变社会管理事务的体制内循环问题，推动了社会管理机制的开放化。

（二）网格化社会管理模式动力结构的不足及其优化

学者周志忍指出，西方行政改革的动力源于社会，我国行政改革的动力主要源于政府。在体制转换的过程中，政府扮演着变革推动者、制度设计者、资源调动者、利益协调者等多重角色，因而带来许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济的本质是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。也有学者对制度变迁的动力进行了深入研究，认为：“国家与民众之间目标的冲突，以及政府内部人控制的存在将导致政府的制度变迁缺乏动力。”[14]网格化社会管理模式虽然取得了一定成效，但是改革动力主要来自于政府，政府是制度的设计者、变革的推动者、改革效果的评价者，社会管理的动力结构上体现出强政府、弱社会、轻市场的特点，会产生一系列问题，需要进一步完善。

1.促进政府社会管理的开放化，构建政府回应型的动力机制。网格化是政府主导的社会管理创新模式，其运行体系具有封闭化特点。第一，在需求的满足上，更多是以满足政府的社会管理需求为主，社会需求未能得到有效体现。政府提供公共服务的根本目标是为了满足公众的需求，公众的需求决定了政府应该对制度的哪些内容进行改革。但是，网格化社会管理创新中，由于政府一家独大，对哪些内容进行制度创新，基本上由政府说了算，例如流动人口、矛盾调解、矫正帮教、综合执法、治安防控及基础数据等都是与政府管控社会的需求密切相关，社会公众对制度变迁的需求基本没有得到体现。第二，政府社会管理工作执行，以及工作效果的评价，也基本由政府自身负责，不考虑公众的意见，政府不需要对公众直接负责，而只对规章制度负责，自然也就缺乏对公众偏好的把握，无法形成对公众需求和意见及时回应的动力机制。

由于社会力量对网格化管理模式参与的不足，群众的社会管理需求，未能有效反映到网格化社会管理系统之中；群众对社会管理效果的评价，对社会管理者没有约束力；群众对社会管理过程的参与渠道也不畅通。这就导致网格化社会管理系统由政府主导，系统的入口（需求）、过程和出口（管理结果）都处于相对封闭状态，未对社会充分开放，社会动力未能有效纳入到网格化体系之中。这会造成网格化社会管理系统可能只是在体制内空转：管什么政府说了算，怎么管政府说了算，管的效果如何还是政府说了算，整个网格化社会管理体系与社会分离，政策目标与社会公益偏离。

在这种封闭化的运行模式下，如果政府代表了民众和社会的利益，那么政府的权力越大，所做的工作越多，政府收益越多，社会也就获益越大。但是，由于政府权力一家独大，社会无法约束政府，政府的目标可能跟社会需求偏移，政府收益的最大化，可能并不能带来社会收益的扩大，甚至还可能导致对社会利益的损害。同时，以政府推动力为主的社会管理创新机制，在政府利益最大化达到之后，政府的动力就会消退，或者因为改革的成本增加、收益减少，就会出现推动社会管理创新的动力难以为继的被动局面。

因此，应该促进政府社会管理的开放化，树立以民众需求为导向的社会管理模式，社会管理管什么由老百姓说了算，社会管理怎么管有老百姓参与，社会管理管得怎么样由老百姓评判，从而构建回应型的社会管理动力机制。这需要政府敞开胸怀，拓展各种渠道，吸纳社会各界对社会管理事务的参与。

2.还权于社会，培育广泛的社会空间，积蓄社会力量。即使政府大门敞开，如果没有强大的社会，充足的社会能量，充分参与能力的储备，也难以促进社会各界对社会管理的参与，难以形成与政府权力的互动。因此，应该培育社会空间，“社会管理创新应该是一个还权于社会的过程”[15]。现代化的社会管理应该是一个多元治理的格局，这就离不开大量社会自治组织的参与。当前我国政府社会管理权力过大，挤压了社会组织生长的空间，社会组织发育不良，而“原子化”的公众，即使有社会管理的需求，也会因为参与社会管理的成本过高而收益过低，无法实现有效参与。这种成本与收益的不对称，往往容易产生奥尔森所说的集体行动困境。在民间组织发育较好的国家和地区，民众通常会通过自愿合作的方式来分摊行动的成本，形成利益集团对政府施加压力，推动制度变迁。社会空间的扩大，社会力量的成长，将会给社会管理制度变迁注入强大的推动力。网格化社会管理模式，应该注意对社会组织的培育，并给社会组织提供参与社会管理的空间。通过社会组织发挥自发行动团体的作用，促进民众对社会管理的参与，将社会管理中存在的问题转化为具体的制度需求，形成对社会管理制度变迁的驱动力。

政府约束自身的权力，还权于社会应采取如下措施。第一，要将社会管理内容的决定权交给社会。政府不应该单方决定社会管理的内容，这实际上是由政府决定社会需求，应该回到由社会来决定社会管理应该做什么的轨道上来。就网格化社会管理模式而言，应该做好政府中的问题收集层与社会对接，将社会需求反映到网格化社会管理体系中去。这就需要做好对问题发现部门信息收集的考核工作，保证相关信息的更新速度和更新质量，及时反映民众的需求。甚至将信息收集层直接向公众开放，直接反映公众需求。第二，要将社会管理过程的参与权和监督权交给社会。通过各种措施促进社会对社会管理过程的参与，发挥社会自治管理和监督政府的作用，降低社会管理的成本，提升社会管理的效率和收益。包括网格对政府各部门的考核，以督促各部门工作中心落到网格上。第三，要将社会管理结果的评价权还给社会。社会管理效果的好坏，不能由政府说了算，而应该由社会进行评判。其中政府社会管理绩效考核的民众参与具有突出的意义，通过民众参与，促进政府绩效考核制度的科学化，促使政府更好地为民服务。

3.培育社会管理市场，实现政府、市场、社会的互动。社会管理是一项十分复杂的工程，不但要重视社会参与的作用，而且也应该重视市场主体的作用发挥。市场可以成为社会管理产品的提供者。政府应该注意社会管理创新市场的开放，而不应该将这个领域视为政府一家的事，事实上造成了社会管理产品的政府垄断，不利于效率的提高和产出的最大化。市场主体追逐利润的动因，可以驱动市场主体相互竞争，降低社会管理产品的成本、提高社会管理产品的质量，增进社会管理的收益。因此，网格化社会管理创新模式要向允许市场主体进入社会管理领域，为市场动力的发挥提供渠道。

国家公共事务的管理，需要政府部门、市场部门和第三部门相互协作、相互配合、互补互利，共同承担起公共管理的重任。治理理论认为：“必须受到管制的市场、必须受到监督的政府、必须得到协调的社会，三者的有机结合而非分裂的三者或三者的简单加和，才能解决公共领域的危机。”[16]社会管理领域也是如此，应当是“多元权力主体并存，多向度权力运作结构，以平等、互信、对话、协商、共识、合作”[17]的方式，才能切实推进社会管理的创新。因此，权力运行的向度应该是多元的。正如上述分析所言，单靠政府一家的动力，可能产生政府目标与社会需求的偏移，政府利益的最大化，不一定会实现社会公益的最大化。社会管理创新应该实现政府、市场、社会的互动。因此，除了发挥政府驱动力作用外，还要将市场动力、社会动力纳入社会管理创新的动力系统，推动社会管理创新动力结构的优化。

注释：

①根据北京市东城区“网格化”社会管理创新综合试点系列材料整理。

[1] 北京市东城区信息化工作办公室.北京东城区网格化的工作模式精细化的城市管理[J].信息化建设,2011（9）：10-12.

[2] 朱孝红，赵铁锁.当代我国社会管理创新的内在动力及其运行路径探析[J].学术论坛，2012（6）：33-36.

[3] 潘信林，彭丹，朱丽.农村社会管理创新的动力结构与机制分析[J].湖南农业大学学报(社会科学版)，2012（3）：33-37.

[4] 王义，李青.以人为本：社会主义和谐社会的首要道德原则[J].武陵学刊，2010（2）：10-14.

[5] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：82.

[6] 列宁.列宁全集；第27卷[M].北京：人民出版社，1986：339.

[7] [美]科斯，等.财产权利与制度变迁[M].上海：上海人民出版社，1994：274.

[8] 锁利铭.基于制度变迁的政府转型动力与实施机制研究[D].西南交通大学，2004：10.

[9] [澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].张成福，等，译.北京：中国人民出版社，2009：13.

[10] [美]贾恩弗朗哥·波齐.国家：本质、发展与前[M].上海：上海世纪出版社，2007：122.

[11] 周少来.社会管理中的主导和主体[J].杭州(我们)，2011（8）：21-23.

[12] 郭庆松.政府绩效评估与公民参与的动力机制[J].中共中央党校学报，2009（3）：93-95.

[13] 吴鸣.公共政策的经济学分析[J].经济问题，2004（5）：12-14.

[14] 蔡德林.以新制度经济学的视角看政府改革[J].公共行政，2006（6）：11-13.

[15] 袭亮.服务型政府视阈下公众参与的动力分析[J].山东行政学院学报，2011（6）：9-12.

[16] 王诗宗.治理理论及其中国适用性[D].浙江大学，2009：47.

[17] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社2000：2-3.

（责任编辑：张群喜）

On the Driving Force of Social Management Innovation——A Case Study of the Grid Management Model Applied in Dongcheng District of Beijing

YANG Jin-yan
（Public Security Comprehensive Management Research Institute,Beijing Academy of Social Science,Beijing 100101,China）

Study of the driving force of social management innovation can help us to find the acting point for social management innovation.A case study of the grid management model in Dongcheng District of Beijing reveals the driving force structure of social management innovation guided by the government.Due to neglect of market driving force and social driving force,there is a lack of interaction between government,market and society and thus the grid management model fails to reach the state of cooperation management.Therefore,it is necessary to improve the driving force structure of social management innovation.

social management;the grid management model;driving force

C916.2

A

1674-9014（2013）01-0050-07

2012-10-16

杨锦炎，男，广西桂平人，北京市社会科学院社会治安综合治理研究所助理研究员，博士，中国社会科学院法学研究所与最高人民法院中国应用法学研究所联合培养博士后，研究方向为诉讼法学和司法制度。