普及义务教育的突破口：解决农村教育问题

夏杏珍

（中国社会科学院当代中国研究所，北京 100009）

普及义务教育的突破口：解决农村教育问题

夏杏珍

（中国社会科学院当代中国研究所，北京 100009）

中国作为发展中国家，承载着世界上规模最大的教育，创造了穷国办大教育的历史性奇迹，其关键在于选择了把解决农村教育问题作为普及义务教育的突破口，为此采取了一系列重大举措：实施农村中小学危房改造工程和校舍安全工程、通过“两免一补”建立农村义务教育保障机制、实施农村寄宿制学校建设工程和远程教育工程、建设一支高素质教师队伍，使中国用不到20年的时间完成了普及九年义务教育的跨越式发展任务，取得了举世瞩目的成就。

农村；义务教育；“两免一补”；均衡发展

教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。义务教育是国民教育体系的核心，是发展基础教育所必不可少的措施，对于促进经济社会和城乡协调发展，构建中国特色社会主义教育体系，全面建设小康社会，具有决定性的意义。义务教育是国家对适龄儿童和青少年实施的一定年限的学校教育，它具有强制性、普遍性、公益性、免费性等特点。中国作为发展中国家，承载着世界上规模最大的教育。中国人口多，底子薄，经济文化发展不平衡。特别是贫困地区多，人口居住分散，办学条件极差。但是我们创造了“穷国办大教育”的历史性奇迹，其关键在于我们选择了把解决农村教育问题作为普及义务教育的突破口。

一 把农村教育摆在国家发展的战略地位

中国目前有13亿多人口，其中，一半以上的学龄儿童在农村。农村教育不仅是农村发展的希望，更是整个国家和民族的希望，是明天国家建设的生力军。中共“十六大”以来，党和政府把农村教育摆在国家发展的战略地位，采取了一系列重大举措加强和发展农村义务教育。到2002年底，我国普及九年义务教育覆盖率达90%以上，是9个发展中人口大国义务教育普及率最高的国家。2003年，国务院做出进一步加强农村教育工作的决定，召开了建国以来第一次全国农村教育工作会议。明确了农村教育在教育工作中的重中之重的地位，做出了新增教育经费主要用于农村的重大决策。为此，2003年国务院决定加快推进西部地区“两基”①攻坚计划，巩固和发展普及义务教育的成果。到2007年8月，全国410个“两基”攻坚县已有317个县实现了目标，西部地区“两基”人口覆盖率由2003年的77%提高到96%，有力地促进了西部地区农村义务教育的发展。办学条件大大改善，质量得到提高。其中为实施“农村寄宿制学校建设工程”，中央财政累计投入了100亿元资金，使7 000多所学校受益，可满足200多万新增寄宿生的学习、生活条件，使边远山区和边疆地区的孩子再也不用每天上学翻山越岭、长途跋涉。

为积极推进义务教育均衡发展，2006年我国修订了《中华人民共和国义务教育法》。其中第二条明确规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育实施。”首次明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围。第四十二条规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。”新义务教育法的诞生，标志着我国义务教育进入了一个新的发展阶段。它是在总结我国依法普及义务教育经验的基础上，形成的一系列指导和保障义务教育事业发展的制度与准则。在很多方面有创新、有突破，为我国义务教育的持续、健康发展提供了有力的制度保障。

2010年7月，胡锦涛在第四次全教会②上指出：“教育是国计，也是民生；教育是今天，更是明天。”将教育从“国计”拓展到“民生”，就是要着力解决教育领域内与广大人民群众密切相关的一系列民生问题。他在中共“十七大”开幕式上的讲话中强调要优先发展教育、建设人力资源强国，全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，实施素质教育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。办好人民满意的教育，促进义务教育均衡发展。

教师是立教之本。有高水平的教师，才能有高水平的教育。也就是说，教师队伍建设和教师素质的提高，是提高教育和教学质量的关键。2011年4月24日，胡锦涛在庆祝清华大学100周年大会上的讲话中指出：“要把加强教师队伍建设作为教育事业发展最重要的基础工作来抓，充分信任、紧紧依靠广大教师，提升教师素质，提高教师地位，改善教师待遇，关心教师健康，形成更加浓厚的尊师重教社会风尚，使教师成为最受社会尊重的职业。”这是我们党“尊重知识，尊重人才”政策在教育领域的具体体现。

二 解决农村教育问题的重要举措

（一）实施农村中小学危房改造工程和校舍安全工程

据不完全统计，20世纪80年代初，全国中小学危房占校舍总面积16%[1]。普及农村义务教育，必须改善办学条件，消除中小学危房。为此，国家发展和改革委员会、教育部、财政部等部门于2003年9月29日、2004年3月5日，连续发出“关于农村中小学危房改造工程”的意见，要求用3年时间，中央安排专项资金支持地方政府完成农村中小学现存D级危房的改造任务，建立和完善农村义务教育设施建设投入新机制。2004年3月5日，温家宝在十届全国人大政府工作报告中强调，继续实施第二期农村中小学危房改造，中央财政将投入60亿元人民币。这一工程的实施，基本消除了农村中小学的危房，改善了农村教育办学条件。

在完成危房改造工程的基础上，国务院又决定建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，使经费得到可靠保障。接着，2006年、2008年财政部、教育部等分别出台有关经费筹措与使用的文件。2009年3月5日，温家宝在十一届全国人大二次会议政府工作报告中谈到2009年教育工作的部署时说：“要把学校建成最安全、家长最安心的地方。”2009年4月8日，国务院办公厅在《关于印发全国中小学校舍安全工程实施方案的通知》中提出，要在全国范围实施中小学校舍安全工程，全面改善中小学校舍安全状况。接着，教育部等有关单位连续印发了《全国中小学校舍安全工程实施细则》等3个配套文件。这是直接关系广大师生的生命安全，关系社会和谐稳定的重要决策。中小学校舍安全工程实施近两年来，中央投入180亿元，已完成6.5万所中小学校舍加固改造，竣工面积1.7亿平方米，惠及学生约5 000万人[2]。

（二）实行“两免一补”政策，建立农村义务教育保障机制

国家采取转移支付、专项和政策倾斜等方式加大农村特别是对西部农村教育的扶持力度。随着农村税费改革和义务教育法的修订③，农村义务教育逐步纳入公共财政的覆盖范围，国家加快了义务教育免费的进程。2005年12月23日温家宝主持召开国务院常务会议，专题研究农村义务教育经费保障机制改革并做出重大决策。《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》决定将农村义务教育全面纳入国家公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制，提高农村义务教育阶段学校公用经费的保障水平，建立农村中小学校舍维修改造长效机制，加强农村中小学教师工资保障。2005年首先在592个国家重点贫困县实施。从2006年开始，全部免除西部农村地区义务教育阶段学生学杂费。2007年扩大到中部和东部地区，对农村义务教育1.5亿学生全部免除学杂费和免费提供教科书，对其中780万贫困寄宿生提供生活补助。农民的教育负担得到切实的减轻，平均每年每个小学生家庭减负140元，初中生减负180元。广大农民群众高兴地说：“种田不纳税，上学不缴费，农民得实惠，和谐好社会。”[3]2008年，中央财政安排资金扩大免费教科书覆盖范围，免除全国城市义务教育学杂费。“两免一补”政策加快了普及农村免费义务教育的步伐，普及义务教育取得跨越式发展。至此我国实现了全国城乡义务教育同步免费，成为中国教育史上一个重要的里程碑。

2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，到2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。2010、2011年两次提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。中西部地区小学从2009年的每生每年500元提高到现在的每生每年1 000元，初中从750元提高到1 250元[4]。同时，启动实施了“初中工程”二期和农村义务教育薄弱学校改造计划和农村义务教育学生营养改善计划，从2011年秋季学期起，在集中连片特殊困难地区开展试点，按照学生每天3元的标准为学生提供营养膳食补助，试点覆盖680个县，惠及约2 600万学生[5]。到2011年，我国初步建立起了从学前教育到高等教育较为完整的家庭经济困难学生资助政策体系，基本实现了“不让一个孩子因家庭经济困难失去学习机会”的承诺。

（三）实施农村寄宿制学校建设工程和远程教育工程

为解决制约西部农村地区普及义务教育的瓶颈问题，中央和省级人民政府共同组织实施了农村寄宿制学校建设工程。从2004年起，用4年左右的时间，中央财政投入资金100亿元，帮助西部地区新建一批以农村初中为主的寄宿制学校；同时，在合理布局、科学规划的前提下，加快对现有条件较差的寄宿学校和不具备寄宿条件而有必要实行寄宿制的学校改扩建的步伐。2004年到2006年，中央共下拨90亿元人民币用于农村寄宿学校建设，项目覆盖23个省（自治区、直辖市、兵团）的7 651所项目学校，其中，西部地区批复项目学校5 086所。到2006年底，西部地区农村中小学新增校舍面积1 076万平方米，满足了207万名寄宿生的就学需求，寄宿制学校工程建设使西部地区农村学校面貌发生了根本变化[6]。

为提高农村义务教育质量和效益，2003年9月，全国农村教育工作会议做出的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中，明确提出“实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡优质教育资源共享，提高农村教育质量和效益”。经国务院同意，教育部、国家发改委、财政部共同启动了农村中小学现代远程教育工程试点工作。用5年左右时间，在全国11万个农村教学点建设教学光盘播放点，在37万所农村小学建设卫星教学收视点，在3.7万所农村初中建设计算机教室。通过这三种方式，把优质教育教学资源和教学方法送到农村特别是广大中西部地区农村中小学，让山区、边远地区和贫困地区的孩子们逐步与城镇里的孩子一样享受同等的优质教育资源。至2008年，为实施远程教育工程，建设了覆盖全国农村的远程教育网络，中央和地方共投入111亿元，1亿多农村中小学生得以共享优质教育资源。孩子们高兴地说：“大山再也挡不住知识了，我们同在蓝天下，共同成长进步。”[7]

（四）建设一支高素质教师队伍

当国家相继采取了一系列的农村教育投入与补助政策，经济贫困不再是制约学生上学的主要因素时，教育质量的问题就凸显出来了。

为建设一支高素质农村教师队伍，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准。建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍。研究制定优惠政策，改善教师工作和生活条件。关心教师身心健康。落实和完善教师医疗养老等社会保障政策。对在农村地区长期从教、贡献突出的教师给予奖励。”据此采取了一系列重大政策措施。

其一，建立健全中小学教师工资保障机制，将农村中小学教职工工资全额纳入财政预算。在义务教育阶段率先实施绩效工资制度，使1 000多万义务教育学校教师的收入水平有了可靠保障，使农村教师工资增长速度一度明显快于城镇教师工资。

其二，实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”④（以下简称“特岗”），鼓励高校毕业生到农村任教。自2006年以来共招聘近30万名特岗教师到中西部“两基”攻坚县和国家扶贫重点县3万多所农村学校任教，服务期满留任比例连续3年达到87%以上，一大批优秀大学毕业生自愿到祖国最艰苦的地方施展才华。从2006年到2012年，23.5万名特岗教师分赴中西部地区1 000多个县，为2.7万所农村学校注入新鲜的血液和青春的活力。特岗教师的待遇不断提高，从2012年起，特岗教师工资性补助标准提高为西部地区每人年均2.7万元，中部地区每人年均2.4万元；2012年，特岗教师招聘计划数从原来的5万名增加至6万名；特岗教师可以免试读研。2011年特岗教师在职读教育硕士网开通，所有符合条件的服务期满留任的教师均可报名。2012年，1 004名特岗教师获得在职攻读教育硕士的机会。

其三，启动实施“中小学和幼儿园教师国家级培训计划”。近两年中央财政投入26亿元、培训了350万名中西部农村小学、幼儿园教师，许多农村教师第一次有了进城学习培训的机会。“国培计划”有效整合了全国高等院校和中小学的优质资源，形成了一批教师培训重点基地。浙江师范大学高中语文骨干教师研修项目负责人兼首席教师蔡伟说：“就中国的未来发展而言，‘国培'就像星星点灯，能够照亮中华民族的教育前程。……我们教好一位教师的作用是有限的，但当每位国培教师都有能力将我们播下的知识、智慧与能力的种子，带到神州的每个角落，生根开花结果，我们付出的努力将会无穷无尽放大。”[8]

其四，积极推进中小学教师职称制度改革试点。试点覆盖近百个地级市。将中小学教师的最高职称提高到正高级，这是对广大中小学教师价值的认可，是鼓励更多高学历、高素质人才从事中小学教育的重要举措。

其五，实施边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设。近两年中央投入56亿元建设宿舍10.5万套，有效改善了农村教师的工作生活条件⑤。

我国只用不到20年的时间就完成了许多国家半个多世纪才完成的普及九年义务教育的跨越式发展任务，取得了举世瞩目的成就。同时，我们应该看到，无论是相对于社会发展对义务教育的要求，还是相对于其他许多国家义务教育发展水平而言，我们的“普九”水平还不是高的。巩固和提高“普九”水平，仍然是义务教育的重要任务。我们任重而道远。

注释：

①“两基”是指基本扫除青壮年文盲，基本实现九年制义务教育。

②第四次全教会是指2010年7月13-14日中共中央、国务院在北京召开改革开放以来第四次、新世纪第一次全国教育工作会议。

③2006年6月29日，全国人大常委会通过新修订的《中华人民共和国义务教育法》首次确立了基础教育免费原则。

④参见2006年5月，教育部、财政部、人事部、中编办联合发出的通知。

⑤参见温家宝2012年9月7日《在全国教师工作“两基”工作表彰大会》上的讲话。

[1] 世纪的承诺——来自中国实现“基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲”的报告[N].中国教育报，2001-04-09.

[2] 农村义务教育进入全面普及和巩固提高新阶段[N].中国教育报，2007-10-18.

[3] 二焦光文.健全国家资助政策体系不让一个学生因家庭经济困难而失学——教育部、财政部有关负责人就家庭经济困难学生资助答问录[N].光明日报，2012-09-01.

[4] 刘茜.《教育规划纲要》实施两周年巡礼夯实教育事业的物质基础[N].光明日报，2012-07-23（16）.

[5] 余雅风.普及九年义务教育[M]//顾明远，主编.改革开放30年中国教育纪实.北京：人民出版社，2008：331.

[6] 赵岩.“两基”攻坚如期完成，教育之光洒遍西部[J].中国民族教育，2007（12）：4-5.

[7] 康丽.特岗教师：为教育带来希望[N].光明日报，2012-09-10（16）.

[8] 邓晖.歌唱时代的最美诗篇——第二届“寻找最美乡村教师”大型公益活动颁奖典礼侧记[N].光明日报，2012-09-10（15）.

（责任编辑：张群喜）

Enhancement of the Rural Education as the Breakthrough of the Nine-Year Compulsory Education

XIA Xing-zhen
（The Institute of Contemporary China Studies,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100009,China）

As the largest developing country in the world,China has the largest national education system and created a miracle in the educational history of the world.The Chinese government takes the enhancement of rural education as the breakthrough of the nine-year compulsory education and takes a series of important measures such as renovation of dilapidated primary and secondary school buildings,“two exempt and one subsidy”,construction of dormitory for the rural boarding school,“distance education project”in rural areas,establishment of rural compulsory education system and training high-quality rural teachers.In the past 20 years,the Chinese government has drastically reformed its nine-year compulsory education system and made world-acclaimed achievements.

rural area;compulsory education;“two exempt and one subsidy”;balanced development

D610.3

A

1674-9014（2013）01-0035-04

2012-10-20

夏杏珍，女，江苏常州人，中国社会科学院当代中国研究所研究员，研究方向为当代文化史。