政府在处理食品安全事件中的作用——以三鹿奶粉事件为例

李远碧，李 李，张晓丽，赵奇红，博庆丽，刘开永

（1.安徽医科大学公共卫生学院，安徽 合肥 230032；2.安徽医科大学人文学院，安徽 合肥 230032）

国以民为本，民以食为天，食以安为先。近年来，我国食品安全事件频发，以乳制品行业为例，从2008年轰动全国的三鹿奶粉事件，到今年接连曝出蒙牛和南山奶粉检出强致癌物黄曲霉素M1超标，以及伊利婴幼儿奶粉检出重金属元素汞含量异常，使得人们不禁感叹食品安全监管出路何在。重大食品安全事件不仅对受害人及家属造成生理、心理双重影响[1]，同时严重影响公众心理及消费选择[2]。食品安全不存在“零风险”，食品产、销、储各环节天然具有的易感染和难控制性，食品安全问题已日益成为世界各国关注的焦点和当前亟须解决的重大社会问题[3]。

1 原因分析

2008年，中国三鹿奶粉事件是一起重大食品安全事件。2008年6月起多名因食用三鹿集团所生产奶粉的婴儿被发现患有肾结石，随后在其奶粉中被发现化工原料三聚氰胺，给很多婴幼儿身心健康带来严重危害。卫生部统计信息中心发布数据，截至2008年12月2日，全国因三鹿牌婴幼儿奶粉事件累计筛查婴幼儿 2240.1万人次，累计报告因食用问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29.4万人；累计住院患儿52 019人，累计出院51 288人；累计收治重症患儿154人[1]。

三鹿奶粉事件发生后，给乳制品企业的品牌信誉造成严重打击，带来无法估量的损失。事件引起各国的高度关注和对乳制品安全的担忧，它对于我国食品卫生与安全领域产生标志性的影响。

食品安全事件频发，其直接原因是企业盲目追求经济利益，缺乏社会责任感，忽视产品质量，逃避政策监管。但更深层次的原因是政府监管不力。政府存在有限理性、监管体制薄弱、法律体系不健全、清廉政治缺乏等一系列问题，食品生产企业利用信息成本优势与政府博弈，导致监管失灵[4]。同时地方政府片面追求 GDP经济效益，对问题企业采取地方保护主义，市场失灵的同时政府监管也失灵，企业与政府均漠视生产流程及质量控管，最终导致食品安全事件发生，受害者多为低端消费者，进一步激化贫富分化的社会矛盾。

2 采取的措施

三鹿奶粉事件作为一起特别重大食品安全事故（Ⅰ级），它的发生使得国家在应对重大食品安全事件加强食品卫生监管方面采取了一系列措施，产生重大影响。其中意义最为深远的一是在事件应急方面首次成功启动国家重大食品安全事故Ⅰ级响应；二是在长效监管方面推动《食品安全法》颁布实施。

2.1 启动应急响应机制

三鹿奶粉事件发生后，党中央、国务院高度重视，果断决策，启动国家重大食品安全事故Ⅰ级响应。这是我国第一次就食品安全事件启动最高级别的应急响应机制。应急响应是一种综合性、整体性、系统性的危机处理方法，有效整合复杂的功能组织和社会协作，以实现全程的危机管理。应急时期以现有公共管理系统进行外部功能加载和内部功能改造，使之能够全面适应应急活动的需求，兼容性强，初始成本低。应急响应的启动，大大提高了对公众需求和社会资源的容纳处理、生产转换能力，在短时间内回应和满足公众的多样化需求。2011年国家又修订了《国家食品安全事故应急预案》，随后各省市纷纷出台相关应急响应方案，西安、郑州、常州等多地还积极组织应急演习、演练，确保日后成功应对复杂的大规模突发食品安全事件。

2.2 颁布《食品安全法》

三鹿奶粉事件直接推动《食品安全法》的颁布实施。《食品安全法》的实施彰显了国家强化食品安全监管的决心和信心，增强了食品安全监管工作的规范性、科学性，构筑了全方位的食品安全法律屏障。具体强化内容有：建立食品安全风险评估制度，使得食品安全监管关口前移；将相关标准统一为强制性“食品安全标准”，并将风险交流纳入政府管理的重要环节；采取1+1+4监管体制，力争使食品安全监管链条环环相扣，无缝联结[5,6]；明确食品生产经营者是第一责任人，加大对食品违法行为的处理力度；建立食品召回制度，及时控制缺陷食品的流通；在立法理念、立法内容、立法民主上的全面进步，由管理行政向服务行政转变；首次确立了包括食品生产经营许可制度、危害分析与关键控制点体系、销售以假充真或者不安全食品十倍赔偿制度、食品安全预警机制以及严厉的法律责任等一系列良好制度，对保障食品安全起到巨大的积极作用。《食品安全法》实施以来，我国食品卫生抽检合格率逐步提高，食品中毒发生次数和人数呈下降趋势[7]。金浩茶油苯并(a)芘超标事件、双汇瘦肉精事件、工业明胶制作毒胶囊事件等都是以《食品安全法》为准绳，依法从严迅速查处，切实维护消费者合法权益。

3 存在问题

长期以来一些地方和管理部门注重经济发展速度，忽视质量安全管理，监管责任不落实；无序发展、恶性竞争，行业自律不规范，诚信缺失；食品安全监管法律制度执行落实不够[8]，食品安全监管任务仍然十分艰巨。

3.1 政府监管失灵

市场经济是一种竞争经济，竞争是市场运行的普遍规律，对利益的追求是市场主体的最主要导向原则。逐利导致的无序竞争需要政府监管，监管失灵最终引发食品安全事件。政府监管失灵的根源是监管体制不健全。食品从初级农产品，经过加工、流通、销售存在诸多环节，生产经营行为是连续的，切块管理易造成监管链条断裂。目前新的食品技术、食品产业不断涌现，也导致难以明确分段，监管部门无法明确具体权责范围[9,10]。《食品安全法》虽专门设立了国务院食品安全委员会，但其职责未在法律中明确规定，仅作为一个统筹领导协调机构并没有实际执行力。由此看来，食品安全事件的背后是政府监管职能的缺失。

3.2 食品安全监管缺乏长效性、稳定性

食品安全监管主体多采取一定时期内集中力量对社会存在的某种违法行为进行专项治理的方式，即“运动式执法”，针对已发生的恶性事件或针对某特殊时期的需要来开展严格的监督执法活动，缺乏长效性、稳定性。其实质是一种“事前疏于管理、事后矫枉过正”的执法方式，它将严格执法变为一种偶然现象，大大助长了违法者的投机心理。这种过分依赖非常规化的“运动式执法”的监管，缺乏主动性，陷入“食品安全事件泛滥——打击——问题暂时缓解——再度泛滥——再打击”的恶性循环[11]。

3.3 地方政府的逐利行为

分权化改革让地方政府在一定程度上拥有了各自独立财权和事权，以经济建设为中心的指导理念和相对单一的GDP政绩考核指标，使得地方政府成为一级相对独立的利益主体和经济主体，地方政府的行为拥有内外在的激励机制。地方政府为了显示政绩与地方利益集团联盟，在经济上追求本区域的高GDP和税收，在政治上追求个人的晋升。地方政府利益过度膨胀、狭隘的地方保护主义等会严重影响社会公共利益和中央政府的政策制定实施[12]。在食品安全监管方面，如何平衡中央政府、地方政府和地方食品生产企业的利益关系值得深思。

4 对策及建议

保障食品安全，必须首先改革现有的食品安全监管模式，最终建立一个以法律为保障，政府、第三方机构、企业和消费者各司其责，政府各监管部门之间统一协调、权责明晰的食品安全监管体系，可着重从以下几个方面考虑：

4.1 完善监管体制

多部门负责基础上的食品安全监管体系是我国食品管理体系的弊端，对食品安全监管机构进行合理分工是改革的核心任务。因此，在1+1+4监管体制基础上，还需充分发挥国务院国家食品安全委员会的作用，以法律形式赋予其明确职权，由国家财政支出专项经费，不受地方政府制约。使其在食品安全领域起到统领全局、监督制约的作用。或将食品安全委员会定位为一个独立的拥有执法权的法律实体。同时明确划分部门职责，避免食品监管中的多头管理，职责交叉、政出多门，消除权利运行的内耗。

4.2 改革监管模式

形成食品安全监管的长效机制，将政策性执法、突击执法转变为常规的监管执法行为，严厉打击食品安全违法犯罪行为，保持严惩重处、治理常态。 政府自身存在局限性，企业利用信息优势与政府博弈[13]。行业协会优势在于身处行业之中，比政府和消费者拥有更多的信息。充分发挥行业协会等中介机构、研究机构以及专业的第三方评价机构对食品安全的推动作用。加强食品安全认证和溯源，使监管覆盖食品生产基地、食品加工企业、食品终端销售等整个食品产业链，实现对整个食品产业链从农田到餐桌的无缝监管。

4.3 协调地方政府利益

在食品安全政策中，不合格食品（或者假冒伪劣食品）的生产具有负外部性，即生产者和当地的政府都是受益者，前者获得生产利润，后者获得税收、提高官员政绩，而生产的外部成本则由消费者承担。中央政府不应忽视地方政府其实是假冒伪劣产品生产的受益者这一事实[14]。要扭转这一局面，中央政府应当对地方政府因执行严格监管所产生的监管外部成本建立相应补偿机制，同时还应认真贯彻科学发展观，树立正确的政绩观，改变不科学的考核机制，切实推动政府职能转变，改变粗放的经济增长模式。

4.4 完善食品安全评价体系

建立完善食品安全评价体系，首先，要进一步完善专业化的食品安全检验检测体系。我国种植、养殖业多以农户为单位，分散面广，家庭式作坊、食品经营摊点遍布城乡各地；初级农副产品生产销售者食品安全意识欠缺，污染严重；多个检测体系并存、检测资源分布不均衡[13]。需着眼于基层食品安全检验检测，从源头阻止问题食品流入市场。扭转目前从最终端产品的质量安全监控入手，再追溯到供应商、添加剂和生产环境的监管方式。其次，完善我国食品安全认证认可体系，从源头上确保产品安全和规范市场行为，增强产品的安全性和竞争力。第三，完善食品安全信息监测、通报、发布的网络体系[15]。对引导公众在对食品的选择中趋利避害，避免由于发布信息矛盾而造成的政府公信力下降和公众选择困难。

4.5 完善食品安全信用体系

食品安全不仅需要严格的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律， 把食品企业对社会的食品安全责任真正转化为自觉意识。法律建设是信用体系的外在保障；道德约束是信用体系的内在要求；健全的机制是信用体系的内容；公平的氛围是信用体系的基础。

建立完善的缺陷食品召回制度是信用体系建设的突出表现。食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，应依法向政府部门报告、及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，予以更换、赔偿等措施以消除缺陷产品危害风险。目前，中国尚未建立完整的缺陷食品召回制度，在“三鹿奶粉”事件中，三鹿公司采取的召回措施在性质上并非依法召回，而是企业的自主行为。

总之，三鹿奶粉事件敲响了食品安全的警钟，企业应该以消费者利益为本，把民众生命健康放在第一位，切实注重产品质量，加强企业商业道德信誉建设；政府应该以民为本，加强公共卫生管理职能，对食品卫生行业进行有效的监管与调控，强化食品监管法律规范建设与实施，加强食品安全事件的预防与危机管理体系的建设，才能有效实现食品的安全卫生，保障消费者的权益，促进经济社会良性发展。

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