基本公共服务均等化再认识<br/>——以基础教育为例

基本公共服务均等化再认识
——以基础教育为例

2013-03-13娄世桥

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2013年3期

关键词：均等化公共服务教育

娄世桥

（1.云南大学公共管理学院，云南昆明650091；2.贵州民族大学民族学与社会学学院，贵州贵阳550025）

基本公共服务均等化再认识
——以基础教育为例

娄世桥1，2

（1.云南大学公共管理学院，云南昆明650091；
2.贵州民族大学民族学与社会学学院，贵州贵阳550025）

基本公共服务均等化的本质问题，是在特定的时间和空间条件下，公民获得一定数量和质量、一定形式与内容的公共品和公共服务。基础教育作为基本的公共服务，具有社会性、公共性和公平性的特点。教育基本公共服务均等化是一个过程，遵循着一定的规律性。西部多民族山区的基础教育公共服务均等化不能简单地照搬城镇或平原的实践模式，它需要我们认识地区实际差异，结合具体社会政策以及社会政策学，对基础教育基本公共服务均等化战略作出调整，才能真正促进社会公平正义，实现基本公共服务的均等化。

基本公共服务均等化；基础教育；社会政策学

一、已有研究与问题的提出

中国共产党十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，在肯定社会总体上是和谐的这一前提和基础上，清醒地认识到因为城乡、区域、经济社会发展很不平衡而影响着群众切身利益与社会的和谐稳定，并提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的战略目标。这一战略在以后的决定和报告中还进一步得到了关注和强化。

围绕基本公共服务均等化议题，学界的探索大致可以分为三类：一是关于其本质的探讨，二是关于国外经验的介绍，三是结合国内具体经验的探讨。

第一类，对基本公共服务均等化是什么的提问？或者说追问其本质是什么？由于城乡差别、区域发展不平衡而形成的贫富差距和财政能力差异，加之分税制改革和农村税费改革等因素的影响，存在财权与事权不匹配等现象，而财政能力的差距又严重影响着公共品和公共服务的有效提供或供给。所以，学界政界不约而同地把研究重点聚焦于财政转移支付和财政体制改革这类重大的基础性问题也就不足为怪了，故有学者基于对公共品和公共服务的联系性，把其本质理解为政府为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务［1］。由于区域、城乡和收入等方面的差距，影响到人们享有公共品和公共服务权利实现的差别，而这些又是生存和发展之所需，所以有学者把其本质理解为公民权利问题［2］。第二类，关于国际国内经验的探讨。如丁元竹对美国、加拿大两国实现均等化的经验比较，以及联系中国具体情况的论述［3］；如从义务教育、公共医疗服务、社会保障等方面对西方发达国家在推进公共服务均等政策实践的介绍［4］；结合某类基本公共服务并对其服务的模式与体系的探讨［5］；以及结合公共服务供给模式的特征与基本公共服务缺失的探讨等［6］。第三类是结合国内具体区域的经验探讨，如对西部地区和农村地区的研究。［7］

这些研究成果，一方面丰富着对基本公共服务均等化的理解和认识；另一方面也存在着明显的遮蔽，即可能把远为复杂的问题化约为了财政经济问题。因为他们有一个大致上相似的特点或者是未言明的所指：既然财政经济的困难是影响基本公共服务均等化的根本性和根源性问题，那么通过财政转移支付和财政体制改革就可以改变由于城乡、区域、收入、经济社会发展不平衡带来的矛盾。

但如果我们再联系十六届六中全会决定中关于教育方面的专门论述，强调公共教育资源要向农村、中西部、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。那么就不能乐观地把解决财政经济问题与实现教育基本公共服务均等化划上等号。因为基础教育发展的不均衡还需要进一步关注以下的问题：同一区域内的差距以及公平与可及性问题，社会政策实施与制度创新中的制约性问题。而这些可能更是最终实现关系群众切身利益的现实问题。

二、基本公共服务均等化中的效率、公平和可及性

如果说基本公共服务均等化的“基本”，首先是关乎公民生存、发展和可行能力提升所必须和最基本的公共品和公共服务，那么义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，应当是我们基本公共服务中的“基本”［8］。在一定的社会体系下设定的社会福利政策目标，首先遇到的无法逃避的是效率、公平和可及性问题。如果说教育的效率是要确定其“成本和效益”，那么其“生产效益和社会效益”是要同时兼顾的两个目标。而公平和可及性，涉及到的是人人可以得到一定形式与内容、一定数量和质量的教育。基础教育就应该是人人都应该接受的“最低限度的教育”，以及在社会中生存所必需的“最低程度的教育”。［9］

在当前实施教育基本公共服务均等化中，谈到效率经常被理解为规模经济效率，以撤并小规模学校尤其是山村小学校来扩大学校规模，节约办学成本，经济效率受到极高的重视，而社会效益、公平和可及性问题不太受重视，甚至是有意的忽略。我们在中国西南山区农村的调查也发现了公平和可及性方面的严重问题。

某国家级贫困县：2010年末，总人口472464人，少数民族人口148370人，少数民族人口占总人口31.4%；在东西宽69公里，南北长105公里，总面积4234.78平方公里，平坝面积仅占总面积的1.6%，山区占到98.4%，居住着彝、苗、傈僳、傣、壮、哈尼、回、蒙古、白、纳西、藏、布依、拉祜、满、布朗、佤、景颇、瑶、阿昌、独龙、水、基诺、普米等23个少数民族，每平方公里人均不足112人［10］。该县教育局于2011年3月4日下发给各乡镇初级中学和中心校的紧急通知中，要求学生在300人以下的小学都要撤并，不再设立一师一校和教学点，高年级集中办学后，总人口在1000人以上的村委会小学可以保留，1000人以下的村委会小学原则上不再保留，撤并到邻近的村委会小学或乡镇中心小学。

某县校点撤并前后对照表

那么，这种大规模的调整在山区教育基本公共服务中意味着什么呢？在之前，学童一般是在村庄里的小学校读完的。近五六年来，随着学童数量的减少，学校布局调整步伐的加快，学童一般是在村庄小学校读到三年级，再到本村委会、乡（镇）的学校就读。也就是说，到了三四年级，学童的自理自律、适应能力和步行回家能力已经有了较大提高，甚至勉强可以胜任。但2011年8月底开始，在撤并风潮中，村庄里的小学校都不再运行了。学生只能到本村委会、本乡（镇），或者是临近的村委会、乡（镇）的学校读学前班和小学。把学童从分散的村庄集中到十几里、几十里甚至大好几十里以外的村委会办学点或乡（镇）中心校，让学童从学前班就开始住宿、自理生活和住校学习。由于上学的困难和危险，农民只有三种选择：最好的就是能投亲靠友，其次是被迫冒险送去，另外的或者干脆辍学在家。在我调查的一个山区小学校，本来学童不足50人，到外县外乡投亲靠友的就有18人，另外8人辍学在家。（笔者2012年3月下旬的调查数据）

从学生家长的角度来看，撤点并校也增加了家庭经济负担，家长需要在农业生产中赚取更多的货币以应付支出，如摩托车油费、孩子的车费、孩子住校经常生病而产生的医药费和孩子日常零用钱等。以交通费为例，单程五六元不等，以每学期5个月，每周10天来计算，150天来算，将近是15次来回，15×5× 2＝150，15×6×2＝180。再就是零花钱，以每个大周30元计，30×10＝300。每年就要在150×2＋300×2＝900，或180×2＋300×2＝960。（笔者2012年11月的调查数据）对于一垡把一垡的农民而言，在没有收入来源的季节，其实也是一种切实而紧迫的负担。

从教师的角度来说，原来嵌入在山区社会的小学校，主要职责就是负责教学、批改作业，而家长、社区几乎全部地承担起了孩子的食宿与课外活动的管理工作，是学校、教师、家庭和社区合力在教育学童。在撤并以后，不仅脱离了社区和家庭的支持，学校基本上成了孩子的惟一场所，教师依然是要负责教学、批改作业。但管理和安全问题工作成了一块大石头压在身上，神经时刻都要紧绷着。因为撤并后校园伤害事故、甚至是死亡案例在明显地增多。由于撤点并校与财政经济压力、经济效益、“项目治国”等存在着“选择性亲和”关系；所以，在既有实践惯习、经验、观念与相关知识等的影响之下，相应的辅助人员、专业人员的配备受制于编制等限制，基本上是不可能到位的。因而在“不出事逻辑”重压和指引下，办学质量没有得到提升，甚至还出现了下滑，也是必然的政策后果之一。

从推行社会政策的出发点看，撤点并校或布局调整的原本目的是为了提高基础教育水平，促进均衡发展，让山区孩童也能拥有更好的校舍和师资条件。而原来的一些山村庄学校的办学质量也不低，从他们的教学质量奖状以及先进集体与先进个人奖励证书上可见一斑。但在财政资金专项化之后，降低成本，提升规模效益与效率等考虑似乎成了更为明确的追求。教育基本公共服务均等化是一个过程，遵循着一定的规律性，而不是简单搬用城镇（或平原）实践模式就可以一蹴而就的。基础教育作为基本的公共服务，具有社会性、公共性和公平性，规模效益与效率问题、财政资金的专项化考虑固然没有错。但如果实践后果是把专项资金“赚在”城镇，落实不到农村和基层社会，农民和基层更难以企及基本的公共服务和公共品，那么这就是个严重的公平与可及性问题。梅贻琦先生的名言：所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。今天看来依然具有警示意义：省会流行大学城，县城忙建“中学城”，乡镇模仿着搞起“小学城”。在我们调研的这类山区，村庄据点多、人户少、居住分散，模仿小学城不见得就能切实提升基础教育水平。地区差异凸显了某些传统办学模式的灵活性、可行性公平性和可及性，模仿、搬用城镇及平原地带实践模式的局限性。而区域差异也在提醒我们：如果抛开农民工子女入学不谈，城市社会的教育基本公共服务均等化主要是锦上添花的问题；而西部乡村地区尤其是多民族山区农村则主要是给困穷处境中的人们雪中送炭的问题，可及性问题更加的凸显和严峻。

如果联系西方的经验，那么，教育发展的手段不仅有撤点并校，也有学区的合理划分和调整，配套服务的跟进，以及逐步扩大社区、学校、家长参与教育行政与学校管理的权限，力图形成国家、地方、学校、家长等共同促进教育发展并相互制约的管理系统。如英国在1902年通过的“巴尔福教育法”，不仅确立起郡议会和郡自治市的议会作为负责初等和中等教育的地方教育当局，还废止了2500多个学区学校委员会，建立了300多个地方教育委员会，形成了国家统一领导与地方分权自治相结合，以地方教育当局为教育行政主体的体制。再如美国，从南北战争至二战期间，教育制度进一步形成，加强了州集权制。措施有：整顿学区，表现在合并学区和削弱学区的管理权限。马萨诸塞州于1869年率先由州议会决定并区，1880年又决定取消旧日一教师和一教室的小学，另在适当地点建立中心学校，学生到校及回家由公款置备校车接送。从90年代起，合校并区成为一种运动，到1905年约有20个州实行，但全国范围内发展仍不平衡。一战后，几次雷厉风行地归并学区，到1943～1944学年度，全国仍有学区111273个。从1944年起，学区又大量归并。诚然，差异依然存在，有的州仅有十几个学区，有的州学区多达万余个；各学区面积大小和人口多寡也极不相同。［11］

三、基本公共服务均等化本质的再探讨

基本公共服务均等化的本质究竟是什么？基于区域、城乡、经济社会发展水平和收入水平等方面的差距，针对不平衡而提出的均等化战略和社会福利政策，可能不仅要关注涉及到公民生存、发展和提升可行能力的公民权利问题，也要关注如何有效提供基本而有保障的公共产品和公共服务的问题，也就是群众的可及性的问题。如果结合调查的经验，基本公共服务均等化具有累积性、过程性、差异性和动态性等特点，在财政能力得到解决、在硬件基础设施改善的情况下，其管理、整合、服务质量、资源共享、区域协调等方面的问题依然突出。因而也需要得到同样足够的关注，甚至在承认区域差异的前提下，需要深入的情景化和语境化的理解、分析和论断。在强调公平与效率问题时，还要考虑在特定的时间与空间内的可及性问题。也就是说，如果我们把教育基本公共服务均等化理解为一个逐步发展的和“过渡”的过程，那可能需要考虑到多个向度的问题，因为事实上没有任何发展是靠简单地模仿就能“从一个向度过渡到另一个向度”的，而“每一种真正的发展”，“在任何情况之下，都是‘过渡成为另外的种类’”［12］，所以西部多民族山区学校教育在规范化和均等化进程中力图以城市和人口稠密的平原地区为模式去达到赶超企求，可能会表现出来某种不适甚至是不伦不类。这也是需要进一步开展严肃认真的研究的真问题。

基于此，谈论基本公共服务均等化的本质问题，需要与一定的时间和空间、数量与质量、形式与内容联系起来，去谈基本公共品和公共服务的供给与获得问题。也就是在一定的时间和空间限制之下，基本公共品和公共服务对公民来说是可及的。所以，如果我们是居住在西南山区村庄里的一个普通适龄学童，是不可能轻松有效去获得乡镇、县城或省会城市、东部发达地区那样的数量和质量的教育物品与教育服务的。而只可能是历史地现实地看，结合本地实际去企求人才培养质量、教育教学理念的转变与提升，去看人民对学童教育的需求和期待，去提升供给和服务水平。正如乌申斯基所认为的那样，“不仅在实际上而且在理论上，并没有一切民族共同的国民教育制度”［13］。所以，在教育基本公共服务均等化的实践中，我们也是不可能不去关注、体现和反映的既有传统和民族特点。惟其如此，我们的社会福利政策实施才会有更好的信息基础、社会基础和群众基础，也才能更大限度地缩小政策目标和实践结果的反差。

但遗憾的是，在现有的某些讨论中，我们看不到时间和空间，也分不清其所述是居民的现实需要还是未来欲求达到的理想，是探讨应然还是实然，是做政治舆论宣传还是凭借想象的自发议论，甚或是根本就没有真正进入过实地考察的社会科学研究？比如用东部发达省市生均拥有多少台电脑，生均享有多少建筑面积，用校舍的豪华条件、学生拥有玩具的数量质量等等，来比较西部农村学校和基础教育的不平衡发展或差距。这虽能让人看清东部与西部的差距。但过分强调硬件建设，忽略内涵建设与发掘，也是存在极大的片面性的。同时，均等化还应该充分考虑动态性和可持续的问题，在现行的计划生育政策和稳定的出生率下，山区孩童的数量可能还会逐步变少，而现在正在热衷的“小学城”也会像前些年（2000年前后）为了达标升级而建设的山村学校那样，可能在不久的将来又再次被闲置浪费在那里。既然这样，何不挖掘和利用现有资源，走内涵发展之路，真正去提升教育水平和人才培养质量，而不是简单的模式模仿和外延扩张！这固然受到很多复杂利益因素的驱使，但也反映出来我们对这种动态性和可持续性诉求的漠视、不负责、不了解、不重视和不理会。

所以，需要再次重申：基本公共服务均等化的本质问题，是在特定的时间和空间条件下，公民获得一定数量与质量、一定形式与内容的公共品和公共服务。同时，我们反思已有研究的遮蔽也并不是要批评和苛责别人，因为我们都是在事后才把问题看得更加清楚的。

四、结语：基本公共服务均等化研究的社会政策学呼唤

冰冻三尺，非一日之寒。由于区域之间、城乡之间、收入水平和经济社会发展水平的差异而形成的基本公共服务不均等问题，是一个长期的历史累积的后果，缩小这些差距也必将是一个历史的过程，不仅需要硬件条件的改善，也需要软件条件的积极跟进。要缩小这些差距，除了充分认识其区域差异性，历史累积性和过程性；社会性、公共性、公平性和可及性；动态性和可持续性。还需要进一步思考我们的具体社会政策以及社会政策学，如果我们把它们既看作是学术领域与实践领域的合二为一，也视为是“科学”性与工具性的结合，那么这种科学研究首先应该警惕“假研究之名制造黑暗”，再就是“不能独立于对社会的整体研究之外；我们要研究社会、经济和政治等各方面”；并且，“任何政策，要奏效就要选定目标、并面对抉择时所遇到的困局。而要了解政策，要区分目的和手段，我们就应把它放在特定的环境中——即给定的社会与文化，以及多少具体的历史时间——之内进行考察。”［15］同时，社会政策学作为“关于人类福祉的研究”，关注“人类福祉所必需的社会关系，以及能够增进福祉的体制”。［15］

基于此，基本公共服务均等化作为战略举措和政策安排，最需要的是落实到最需要它的中西部农村地区、贫困地区、边疆地区和民族地区，要结合区域差异进行适当的调整。因为，区域差异不仅体现为文化的差异性与多样性，也在揭示着社会基础的差别。所以，社会政策学视野中的基本公共服务均等化问题探讨，不仅要关注财政经济问题和财政体制机制问题，还要批判性地和整体性地考察增进人类福祉所需要的社会关系、社会福利体制和社会基础问题，通过推进社会发展、改善社会关系、夯实社会基础，促进社会公平正义，进而真正实现基本公共服务的均等化。

［1］刘薇.我国“基本公共服务”理论研究述评［J］.经济研究参考，2010（16）；中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展［M］.北京：中国经济出版社，2008.

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［8］丁元竹.基本公共服务如何均等化［J］.瞭望新闻周刊，2007 （22）.

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