美国房产税的经验与启示

文/张克 清华大学博士

美国财产税是地方政府的主要自有财源，在美国历史上甚至一度占到美国地方政府收入的绝大部分。财产税中的不动产税也就是我们所说的在房产保有环节征收的房产税，以其收入与支出、税负与公共服务对应性强的特点展现出较强的生命力，经过长时间的改革，已发展成为美国财产税中最为核心的部分。值此中国房产税即将全面推行之际，探究美国百年房产税的经验教训以资借鉴，对我国房地产市场调控与民生保障工程的完善有着重要的意义。

“以支定收”确定税率

与很多国家不同，美国大多数地方政府的房产税率并不是由法律规定的一个固定税率，而是根据地方年度支出总需求倒算出来的。其根本原因是美国“以支定收”的财政管理制度，具体而言就是根据议会确定的每年需要政府提供的公共服务数量，在此基础上确定支出数额，然后按照掌握的税基评估情况，倒推出适用税率。

房产税的税负主要取决于法定税率，法定税率一般在地方政府常规预算程序中确立，每年通过一次。地方政府会对其管理区域的不动产进行估价，确定应纳税财产的价值，并把这些财产的评估价值汇总，减去财产税收减免数额后，就是应纳税财产的总价值。地方政府再确定其下一财政年度的预算总额，以及除了不动产税以外的其他收入总额，两者的差额就是政府要征收的财产税总额。

财产税之所以是最后才确定的税收收入，是因为其主要的投向是辖区内的公共服务，例如市政、消防、园林、教育等均等化的公共物品。从理论上讲，一个区域财产税征收的多与少是由本辖区纳税人决定的，如果纳税人认为不需要更多的公共服务，则可以通过该选区民意代表提出削减某些预算的提案，进而少交财产税；如果纳税人认为地方政府应该提供更多的公共服务，那么他也会心甘情愿地多缴税。这样“以支定收”的财政制度可以使得纳税人权利意识彰显，通过预算实现对政府行为的控制。由于税收来自于每个公众自身的收入，使得公众有更大的激情去参与行政事务，提升公众参与地方治理的程度。

利用GIS进行房产价值评估

美国房产税税基的确定依赖于独立于征管机构的评估机构，一般3-5年对各类财产价值进行评估，评估后得出公平市场价格，再将公平市场价格乘以估价折价比率得到税务部门的征税依据。

地理信息系统（GIS）已经成为美国社会中政府实施公共治理的主要工具，在房产税征收管理中得到广泛应用。GIS作为一种税基评估的辅助工具，发挥着举足轻重的作用。以美国伊利诺伊州为例，该州政府使用的地理信息系统涵盖全州2800个征税图，近200万财产税纳税人的房地产数据在税图上都可以查询。

房地产评估机构根据GIS和价格计算法评出每块地块的房产价值后，要向纳税人发出通知，告知其房产的纳税价值，若纳税人有争议，可以向做出评估房地产价值的评估机构提出上诉，也可以向机构上级提出上诉；若仍无法解决争议则可以向法院提出诉讼，评税官要根据仲裁或法院的判决结果修改或维持房产的计税价值。

税收抗争重建地方政府合法性

美国房产税制度经历了较长时期的历史变迁，财产税占地方财政收入比重逐步降低的结构性变化也产生了一系列政治、经济风险，应当重视其中的经验教训，为我国的地方政府财政体制改革和公共治理提供参考。

曾任布什总统幕僚的肯尼思贝尔认为，“现代美国是在1978年成型的，那一年的思想是现代美国的开端”。那些年，对美国地方政治影响最大的是70年代的一系列税收抗争运动。随着经济繁荣的到来，房地产价值一路飙升，家庭不动产税基也随之猛增，因此人们缴纳的财产税也增加，导致税负沉重。民众的不满情绪在民意测验中非常强烈，认为房产税税负过高，指其为最坏的税种。政治家在地方政治运作中，利用了民众的不满情绪进行政治博弈，试图去改变地方治理的合法性基础，在此过程中以加州13号提案与马萨诸塞州“二又二分之一”提案最为著名。

加州的13号提案要求将所有财产按照其实际价值1%的统一税费进行征收，除非按程序重新动议、表决，否则不能增加新的税收。这被认为是美国保守主义的开端。加州的商人组织、工会组织、民权团体和政府部门雇员强烈反对此项提案，但与保守党人士贾维斯等动员起来的反对派相比处于劣势。13号提案中的很多内容其实对中国人来说并不是很遥远：一，限制财产税收为现价的1%；二，将房产价格调整限制为每年不超过2%，限制通胀带来的税基增长；三，禁止对房地产交易征税。

与此类似的还有马萨诸塞州的“二又二分之一”提案，其重要内容是限制本州各自治市的不动产税收增长。所谓“二又二分之一”是指作为提案主要内容，即对财产税实际总体税率，以及作为税基的房地产价值增长，都限制为2.5%。这些限制措施带来的影响是较为直接的，各自治市来源于财产税的财政收入将会面临日益下降的局面。因为从1980年以来，美国各地的年通货膨胀率一直就高于2.5%，这就意味着地方政府的真实税率弹性实际上是负数，财产税收入一直处于下降的趋势。

在民意驱使和经济形势双重作用下，越来越多的地方议会对财产税进行了限制，一些州将自有住房的纳税人排除在外。为取悦选民获得支持，进一步的税收政策将中低收入人群、老年人、残障人士作为受益对象。

这类“断路政策”旨在减轻老年人和低收入家庭税收负担，根据人们的收入水平来确定财产税税收补助。房屋所有者的收入与其税收负担能力的变动趋势并不完全一致，例如退休公民的房地产由于经济发展、公共服务改善等原因价值持续上涨，其所面临的财产税税负也相应提高。而退休人士的支付能力却是不断降低的，愈加高昂的房产税对他们来说是一个沉重的负担，这时房产税的减免政策就越来越多地出现。

财产税财源的减少使得美国地方政府更多地依赖收费、使用者付费和工商税收去筹集财政收入，政府合法性的内涵和模式产生了巨大变革。美国人逐渐意识到，地方政府是由抗税者建立的，政治家是公仆，不是主人。地方政府治理的合理性，前所未有地在税收抗争运动中，在代表各种利益的政治博弈中，得以重建。

但值得警惕的是，随着房产税收入的减少，地方对财产税的依赖性减弱，收费、地方债券、营业性收入甚至是衍生金融产品收益等波动性较大的财政收入逐年增加，使得美国地方财政收入经常处于不稳定状态。同时，美国财产税萎缩的趋势，逐渐影响着美国地方政府管理体制的变迁，使得效率标准成为地方政府治理的首要目标，许多地方政府施行市政经理制，企业化倾向明显，而更为重要的公平、平等和正义等价值则被忽略。

对中国房产税扩围的启示

第一，重视核定税收减免。个体的负担能力与房屋价值并不总是向一个方向波动，尤其是在我国个人收入差距加大的情形下更是如此。完善税收减免制度不仅是出于税收公平的要求，更是提高公众认可度的好方法，尤其要考虑缺乏收入来源的贫困阶层、退休和失业群体。

第二，加强税基评估管理。税基评估是世界各国房产税征管中最容易受到争议的部分，同时也是财政风险与危机的触发点之一。税率相对固定，应纳税额的多少主要取决于税基，而税基是由人主观评定的，存在着巨大的寻租空间。应当建立独立于征税机关的评估机构，培育社会力量参与税收治理活动，甚至可以考虑由居民或代议机关选举产生。

第三，提高公众参与程度。美国房产税的经验教训启示我们，房产税与地方治理合法性密切关联，只有使得更多的纳税人认可、同意房产税并以此行使自己的政治参与权利，才能有效地避免税收抗争运动诱发的社会不稳定因素出现。进而以房产税的全面开征为契机，改变传统零和博弈的征纳关系模式，由政府垄断治税走向税权公共治理之道，以社会公共福利为政策目标，强化税权治理的公共参与，建立信任与信息共享，坚持税收法定主义。